Die Fragen der Raumplanung beschäftigten 1972 die schweizerische Öffentlichkeit in zunehmenden Masse. Welche Bedeutung ihnen die Behörden zuerkannten, zeigte sich in der speditiven Behandlung eines Beschlusses über dringliche Raumplanungsmassnahmen. Knapp einen Monat nach dem Abschluss des Vernehmlassungsverfahrens lag schon ein Antrag des Bundesrates vor, der gegenüber dem Vorentwurf keine wesentlichen Anderungen aufwies [1]. In den Räten regte sich mit Ausnahme einiger Vertreter aus den Bergkantonen kaum nennenswerte Opposition [2]. Der Nationalrat fügte noch eine ausdrückliche Ermächtigung des Bundes zur Ersatzvornahme gegeniiber säumigen Kantonen hinzu, und der Ständerat versagte seine Zustimmung nicht [3]. Der Bundesrat setzte den Beschluss schon im März samt einer Vollziehungsverordnung in Kraft [4]. Die Kantone wurden darin angehalten, bis Ende Februar 1973 provisorische Schutzgebiete aus Gründen des Landschaftsschutzes, zur Erhaltung ausreichender Erholungsräume oder zum Schutz vor Naturgewalten auszuscheiden. Der Bundesrat schuf, wie es der Beschluss vorsah, das Amt eines Delegierten für Raumplanung. Seine Wahl fiel auf Prof. M. Rotach, den früheren Leiter des Instituts für Orts-, Regional- und Landesplanung an der ETH Zürich, dem zwei Stellvertreter und ein Büro beigegeben wurden [5]. Die Aufgaben des Delegierten bestehen darin, die dem Bund durch den Beschluss übertragenen Obliegenheiten vorzubereiten, zu vollziehen und mit den Kantonen zu koordinieren. Ferner hat er für die Überführung der Sofortmassnahmen in die definitive Ordnung vorzusorgen [6].

Fast gleichzeitig konnte das Institut für Orts-, Regional- und Landesplanung seinen dreibändigen Schlussbericht veröffentlichen [7]. Dieser analysiert einerseits die heutige räumliche Struktur der Schweiz, anderseits legt er verschiedene Raumordnungskonzepte für die Zukunft dar. Die Varianten reichen von extremer Konzentration der Bevölkerung und Wirtschaft bis zu extremer Dispersion. Die Leitbildstudien wollen, wie ihre Autoren hervorhoben, nicht voraussagen, wie es sein soll, sondern aufzeigen, was sein könnte. Damit werden die Konzepte zu Diskussionsgrundlagen für die politischen Instanzen.

Bereits Ende Mai verabschiedete die Landesregierung, gestützt auf den Raumplanungsartikel 22 quater der Bundesverfassung, der 1969 von Volk und Ständen angenommen worden war [8], die Botschaft und den Entwurf zu einem definitiven Bundesgesetz über die Raumplanung [9], das den dringlichen Bundesbeschluss ablösen soll. Der Entwurf enthält in seinen Grundzügen das Prinzip der Trennung des Siedlungs- oder Baugebiets vom nicht zu besiedelnden und nicht zu überbauenden Gebiet sowie einheitliche Kriterien für eine solche Ausscheidung. Diese soll eine Verdichtung des Siedlungsgebietes und damit auch eine allgemeine Senkung der Infrastrukturkosten herbeiführen. Schon in den Richtlinien hatte der Bundesrat die Streusiedlungsform als das « Grundübel der heutigen Bodennutzung » kritisiert [10]. Für die Verwirklichung des angestrebten Ziels, die den Kantonen obliegt, sind Gesamt- und Teilrichtpläne vorgesehen. Die Gesamtrichtpläne enthalten nach dem Entwurf Vorstellungen über die zukünftige nutzungs- und besiedelungsmässige Entwicklung des Kantons oder der Region. Sie umfassen in der Regel Teilrichtpläne der Besiedelung und der Landschaft, des Verkehrs, der Versorgung sowie der öffentlichen Bauten und Anlagen. In den Richtplänen der Besiedelung und der Landschaft werden mindestens folgende Nutzungsgebiete unterschieden : Siedlungsgebiet, Landwirtschafts- und Forstgebiet, « übriges » Gebiet sowie Erholungsräume und Schutzgebiete. Zur Durchführung des Gesetzes steht den Kantonen, insbesondere für die Planungsarbeiten, eine finanzielle Hilfe des Bundes zu [11]. Für die Organisation auf Bundesebene werden ein Bundesamt für Raumplanung und ein beratendes Gremium (Rat der Raumplanung) geschaffen. Den Kantonen obliegt die Einrichtung leistungsfähiger Fachstellen. Für die erforderlichen Massnahmen stellt der Bund ein rechtliches Instrumentarium zur Verfügung : die Landumlegung, die Güterzusammenlegung, die Enteignung, die Planungszonen sowie die Mehrwertabschöpfung. Dieses Mittel soll es den Behörden erlauben, erhebliche Mehrwerte des Bodens durch Nutzungspläne oder sonstige planerische Vorkehren « in angemessener Weise » abzuschöpfen, und zwar durch Landabtretungen oder Beiträge [12]. Die Erträge der Abschöpfung sollen wieder der Raumplanung zufliessen. Auf diese Weise können vorab die Kosten für Enteignungen oder Zonierungen kompensiert werden.

Die Vorlage wurde im allgemeinen positiv bewertet. Rechtsbürgerliche Kreise bezeichneten den Enteignungs- und den Mehrwertabschöpfungsparagraphen als « heikle Punkte » [13], Der sozialdemokratische Nationalrat Muheim (LU) kritisierte in einem Interview die Ausscheidung von « übrigen Gebieten », da in solchen weiterhin spekuliert werden könne ; im übrigen äusserte er Genugtuung darüber, dass aus dem Verfassungsartikel 22 quater so viel herausgeholt worden sei, und schrieb dies der Wirkung der von der SP 1963 lancierten und 1967 abgelehnten Bodenrechtsinitiative zu [14]. Die vorberatende Kommission des Ständerats ergänzte den Entwurf vor allem in zweierlei Hinsicht [15] : Sie fixierte für die Besiedlung das Prinzip der Dezentralisation mit regionalen und überregionalen Schwerpunkten, da eine solche grundsätzliche Weichenstellung keinen Aufschub mehr ertrage, und sie verpflichtete den Bund, der Landwirtschaft auf dem Wege der Spezialgesetzgebung einen volkswirtschaftlichen Ausgleich, eine « Abgeltung » für ihre Einbussen im Interesse der Raumplanung zu gewähren. In der Wintersession hätte der Entwurf in der Kleinen Kammer durchberaten werden sollen, aber überraschenderweise wurde die Detailberatung verschoben, weil die Unterlagen zu spät zugestellt worden waren [16]. Von christlichdemokratischer und sozialdemokratischer Seite beargwöhnte man die FDP-Fraktion, sie betreibe eine Verschleppungstaktik, was aber vom Präsidium dieser Partei sowie von Ständerat Nänny (AR) entschieden in Abrede gestellt wurde [17]. In der Eintretensdebatte manifestierte sich der dem Gesetz innewohnende Antagonismus zwischen der individuellen Freiheit und den Ansprüchen und Bedürfnissen der Gesellschaft, den eine « Synthese von Recht und Pflicht » (Bundesrat Furgler) überwinden soll [18]. Verschiedentlich wurde ein Mangel an Systematik festgestellt oder die zunehmende Belastung der Landwirtschaft betont [19]. Auf freisinnig-demokratischer Seite befürchteten namentlich Jauslin (BL) und Grosjean (NE) eine Verstärkung des Zentralismus oder die Gefahr vermehrter Enteignungen. Ein Nichteintretensantrag wurde indessen nicht gestellt.

Die Raumplanung kann, zumal in Grenzregionen, nicht ausschliesslich eine nationale Aufgabe sein. Dieser Überlegung Rechnung tragend, bildete sich im Bodenseeraum ein internationales Initiativkomitee zur Gründung einer Vereinigung für Regionalplanung [20]. Im Herbst kam es zu einem Treffen von schweizerischen und deutschen Regierungsvertretern, welche Fragen der Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Raumplanung erörterten [21]. In einer Motion lud Nationalrat Ziegler (sp, GE) den Bundesrat ein, die Raumplanung in der Genfer Region mit der französischen Regierung abzusprechen [22]. Der 1971 unter sozialdemokratischer Führung organisierte « Appell von Zürich », der sich für eine « Zukunft in menschenfreundlichen Städten » einsetzte, wurde mit den Unterschriften von über 300 Persönlichkeiten aus dem In- und Ausland Bundesrat Tschudi überreicht [23].

Trotz dem Einsatz der Bundesorgane für die Raumplanung drängten verschiedene Parteien darauf, die Probleme des Bodenrechts rascher zu lösen. Die sozialdemokratischen Kantonalparteien von Bern und Solothurn stellten zuhanden der Bundespartei den Antrag auf baldige Lancierung einer neuen Bodenrechtsinitiative, welche vor allem eine Verleihung der Nutzungsrechte durch die öffentliche Hand vorsähe [24]. Auch in der Liberalsozialistischen Partei wurden entsprechende Vorbereitungen getroffen [25]. Die FDP beauftragte eine parteiinterne Kommission, innert kürzester Frist Vorschläge für eine liberale Bodenrechtsreform auszuarbeiten, die insbesondere den Bodenmarkt transparenter gestalten soll [26],

Der « Ausverkauf der Heimat » an ausländische Bodeninteressenten wies keine abnehmende, sondern eher eine zunehmende Tendenz auf [27]. Aus diesem Grund erliess der Bundesrat im Juni etwas überraschend ein Verbot der Anlage ausländischer Gelder in inländischen Grundstücken, wobei er sich auf den dringlichen Währungsbeschluss von 1971 stützte [28]. Damit war Personen mit Wohnsitz im Ausland der Grundstückerwerb vorübergehend völlig untersagt. Eine scharfe Mitteilungs- und Kontrollpflicht sowie die Androhung strenger Strafen — Bussen bis zu 100 000 Fr. oder Haft — sollten dem Beschluss die nötige Nachachtung verschaffen. Der Bundesrat erwartete von seiner Massnahme auch einen gewissen Druck auf die Baukosten und Bodenpreise. Die Aufnahme in der Öffentlichkeit war mehrheitlich gut [29], doch insbesondere in den Kantonen Wallis, Graubünden und Tessin wurde grosse Unzufriedenheit geäussert. Vertreter dieser Kantone führten auch Unterredungen mit den Bundesbehörden, ohne freilich eine Lockerung der Bestimmungen zu erreichen [30].

Das primär währungspolitisch motivierte Verbot sollte aufgehoben werden, sobald der seit 1961 bestehende Bundesbeschluss über die Bewilligungspflicht für den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, die « Lex von Moos », in verschärfter Form rechtskräftig würde. Von parlamentarischen Vorstössen gedrängt [31], legte der Bundesrat im Oktober einen Entwurf vor, der wesentliche Verschärfungen enthielt [32]. So sollten einerseits schärfere Definitionen die Bewilligungsmöglichkeiten einschränken und anderseits eine Anzeigepflicht der Amtspersonen und eine Auskunftspflicht aller Beteiligten die striktere Durchführung des Beschlusses garantieren. Schliesslich wurde eine Verstärkung der Bundesaufsicht vorgesehen, da diese unter dem früheren Beschluss kaum funktioniert hatte. Nach dem Wortlaut der Botschaft hätten die Kantone zwar immer noch das erste Wort, « aber in keinem Fall mehr das letzte » [33]. Der neue Beschluss, der bis 1977 befristet sein soll, wurde noch in der Wintersession vom Nationalrat in einer zweitägigen « Monsterdebatte » behandelt [34] und trotz zahlreichen Abänderungsanträgen ohne nennenswerte Änderungen gutgeheissen. Mit 114 zu 8 Stimmen wurde ein Rückweisungsantrag Eibel (fdp, ZH) verworfen. Mit mehr oder weniger deutlichen Mehrheiten wurden auch Anträge auf Verschärfung oder Milderung der Vorlage abgelehnt. Insbesondere unterlag die Forderung nach einer zusätzlichen Sicherung gegen Umgehungsgeschäfte, nachdem der Bundesrat seinen festen Willen bekundet hatte, auf diesem Gebiet besonders wachsam zu sein. Die vom Bund unterstützte Aktion, die einen Verkauf des Gotthard-Hospizes an Ausländer verhindern sollte, führte zum Erwerb des Gebäudes durch die im Vorjahr errichtete schweizerische Stiftung [35].

Reichlichen Gesprächsstoff lieferte die Landkaufspraxis des Bundes [36]. Im Nationalrat kam es bei der Bewilligung eines Kredites von 2,7 Mio Fr. für den Erwerb von Grundstücken in Chur, die dem Wohnungsbau für Bundesbedienstete dienen sollten, zu einer nicht erwarteten Diskussion [37]. Aus verschiedenen Lagern wurden die hohen Preise sowie die mit Verkäufern aus dem Gewerbe abgeschlossenen Nebenbedingungen kritisiert ; das Geschäft passierte allerdings dennoch mit 86 gegen 32 Stimmen. Eine nach unglücklich getätigten Landkäufen bei Renens und Lutry (VD) vom EFZD in Auftrag gegebene administrative Untersuchung kam zum Schluss, dass Beamte des Liegenschaftsdienstes dieses Departements Preise bezahlt hatten, ohne ihre Angemessenheit genügend zu überprüfen [38]. Der Bericht schlug verwaltungsinterne Reformen vor, die durch parlamentarische Vorstösse gleichfalls gefordert und vom Bundesrat akzeptiert wurden [39]. Keine Opposition meldete sich dagegen in den Räten zu einem Antrag des Bundesrates, Objektkredite bis zu 2 Mio Fr. (bisher 0,8 Mio) ohne begründende Botschaften auf dem Budgetwege bewilligen zu lassen [40].

Die Situation im Wohnungsbau blieb trotz einer starken Zunahme des Bauvolumens auch 1972 angespannt [41]. Aus diesem Grund geriet dieser vornehmlich von der Privatwirtschaft gestaltete Sektor der Infrastruktur unter Beschuss von staatsinterventionistischer Seite. Namentlich eine aus marxistischer Sicht verfasste Schrift [42], welche Klage über Verfilzungen zwischen der Politik und der Wirtschaft sowie ungerechtfertigte Profite erhob, erregte starkes Aufsehen und forderte Repliken heraus [43]. Aber auch verschiedene Vorschläge der Banken zur finanziellen Förderung des Wohnungsbaus wurden kritisiert, da sie einerseits kaum konjunkturgerecht seien, anderseits ohnehin nur von Personen der oberen Schichten genutzt werden könnten [44].

Die Förderung des Wohnungsbaus wurde aber auch verstärkt vom Bund an die Hand genommen, ohne indes unnötige staatliche Eingriffe zu provozieren. Am 5. März hatte der Souverän über einen Artikel 34 septies BV zu befinden, zu welchem zwei Fassungen vorlagen. Die eine war 1971 von der Grosshandelsfirma Denner als Volksbegehren (sog. Denner-Initiative) eingereicht worden [45]. Sie sah die Bildung eines Wohnbaufonds vor, aus welchem Hypothekardarlehen mit niedrigen, sozial abgestuften Zinssätzen für die Errichtung von Wohnungen und Altersheimen sowie Beiträge an die Erschliessung von Bauland ausgerichtet werden sollten. Anstoss erregte vorzüglich die Finanzierung des Wohnbaufonds durch die Belastung von Handel und Industrie : jährliche Abgaben vom Kapital grosser Firmen, eine Exportabgabe bis zu 8 % vom Warenwert und eine jährliche Abgabe für jeden erwerbstätigen Ausländer. Der vom Parlament verabschiedete Gegenvorschlag beschränkte sich im wesentlichen darauf, dem Bund eine allgemeine Kompetenz zur Förderung des Wohnungsbaus sowie des Erwerbs von Wohnung- und Hauseigentum zu erteilen, wobei besonderes Gewicht auf die Baulanderschliessung, die Baurationalisierung und die Kapitalbeschaffung gelegt wurde [46]. Alle Landesparteien traten für diesen Vorschlag ein und lehnten die Denner-Initiative ab [47]. Diese wurde von einem Aktionskomitee propagiert, dem überraschenderweise der sozialdemokratische Nationalrat Hubacher (BS) beitrat [48], fand aber sonst nur noch bei der Nationalen Aktion und vereinzelten Kantonalparteien Unterstützung [49]. So wurde denn bei einer Stimmbeteiligung von 35,7 % die Initiative mit 835 315 Nein gegen 360 262 Ja verworfen und der Gegenentwurf mit 727 629 Ja gegen 432 872 Nein gutgeheissen [50].

Schon einen Tag nach der Entscheidung beauftragte der Bundesrat das EVD mit der Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens für ein Ausführungsgesetz [51]. Der Öffentlichkeit waren dessen Grundzüge bereits kurz vor der Abstimmung bekanntgegeben worden ; dadurch sollte den detaillierten Bestimmungen der Initiative eine konkretere Alternative entgegengesetzt werden [52]. Nach dem Mitte März publizierten Vorentwurf des EVD [53] werden die Gemeinden verpflichtet, die im Rahmen der Raumplanung ausgeschiedenen Bauzonen zu erschliessen und die Grundeigentümer dafür zu Beiträgen heranzuziehen. Dem gemeinnützigen Wohnungsbau wird gestattet, Fremdkapital bis zu 90 % der Anlagekosten aufzunehmen. Für die Leistungen des Bundes, die in Form von Bürgschaften oder Darlehen gewährt werden, fällt die bisherige Voraussetzung einer kantonalen Mitwirkung dahin, und die Zahl der iu verbilligenden Wohnungen unterliegt keiner Beschränkung mehr. Zur Durchführung dieses Gesetzes errichtet der Bund ein « Amt für Wohnungswesen », dem als beratendes Organ die schon bestehende Eidg. Wohnbaukommission zugeordnet wird.

Gleichfalls am 5. März fand die Volksabstimmung über den Artikel 34 septies statt, der eine definitive Verfassungsgrundlage für Schutzbestimmungen im Mietwesen schuf [54]. Der Artikel überträgt dem Bund einerseits die Befugnis zur Allgemeinverbindlicherklärung von Mietverträgen und anderseits eine Verpflichtung zum Erlass von Massnahmen zum Schutze der Mieter. Die Parolen der Parteien und Verbände lauteten mit zwei Ausnahmen zustimmend : nur der Gewerbeverband und der Hauseigentümerverband beschlossen die Stimmfreigabe [55]. Dementsprechend hoch war die Zahl der Annehmenden, aber überraschend tief, auch in sogenannten Notgebieten, die Stimmbeteiligung (Schweiz 35,7 % ; Waadt 24,4 %, Genf 24,3 %) [56]. Auch hier folgte wenige Wochen darnach der Entwurf des Bundesrates zu einem Ausführungsbeschluss ; wegen der Dringlichkeit wurde die Vemehmlassungsfrist sehr kurz bemessen [57]. Schon in der Sommersession befassten sich beide Kammern mit dem Erlass [58]. In der Eintretensdebatte wurde die Vorlage allgemein begrüsst. In der Detailberatung ergaben sich jedoch harte Auseinandersetzungen, die sich in erster Linie um die Indexierung der Mietzinse, um die Kriterien des Missbrauchs und um eine vorgesehene Rückwirkungsklausel drehten. Im Nationalrat schlug die Kommissionsmehrheit Kündigungsbeschränkungen vor, die über die 1970 ins Obligationenrecht aufgenommenen Bestimmungen hinausgingen. Das Gros der bürgerlichen Vertreter einschliesslich der äussersten Rechten lehnte sie aber ab, wobei die welschen Repräsentanten der FDP und der CVP indes mit jenen der SP, des LdU und der PdA stimmten. Der Ständerat versuchte die vorgesehene Anfechtungsfrist beim Abschluss von Mietverträgen von 30 auf 10 Tage zu reduzieren, drang aber damit nicht durch [59]. Bei der Bereinigung der Differenzen wirkte sich der starke Zeitdruck aus, unter welchem die Kammern standen. Ein grosser Teil der Abgeordneten der SP und des LdU enthielt sich bei der Schlussabstimmung der Stimme, da sie eine Verschärfung des Kündigungsschutzes vermissten und die Umschreibung der Missbräuche als zu large empfanden [60].

Jedenfalls war ohne grundsätzliche Abänderungen die mittlere Lösung des Bundesrates durchgedrungen [61]. Der Beschluss trat unverzüglich für eine fünfjährige Dauer in Kraft [62]. Er ist nur in Gemeinden anwendbar, in denen eine Wohnungsnot oder ein Mangel an Geschäftsräumen besteht. Ein besonderer Erlass bezeichnete diese Gemeinden — über 700 von insgesamt 3100 — die sich vornehmlich in Agglomerationsräumen befinden [63]. Nach dem Beschluss liegt Wohnungsnot dann vor, wenn in einer Gemeinde das Angebot an Wohnraum im Verhältnis zur Nachfrage ungenügend ist. Als missbräuchlich gelten Mietzinse [64], die zur Erzielung eines unangemessenen Ertrages festgelegt werden oder auf einem offensichtlich übersetzten Kaufpreis beruhen. Zulässig sind dagegen Mietzinse, wenn sie sich im Rahmen der orts- und quartierüblichen Ansätze oder bei neueren Bauten im Rahmen einer die Anlagekosten deckenden Bruttorendite halten, ebenso wenn sie nur der Kaufkraftsicherung des risikotragenden Kapitals dienen. Die Behandlung von Beschwerden hat zunächst durch paritätische Schlichtungsstellen zu erfolgen ; erst wenn eine Verständigung gescheitert ist, kann eine Klage an den Zivilrichter erhoben werden.

Die neue Regelung spielte sich rasch ein. An die 90 % aller Fälle konnten durch die paritätische Schlichtungsstelle erledigt werden [65]. Trotzdem zeigte sich in militanteren Mieterkreisen Unzufriedenheit mit der getroffenen Bundeslösung. Das Mouvement populaire suisse des familles, das bereits im Vorjahr mit einem Volksbegehren gedroht hatte [66], lancierte zusammen mit zwei anderen Mieterverbänden im Herbst eine neue Mieterinitiative [67]. Diese verlangt einen Schutz vor ungerechtfertigten Kündigungen sowie die Bewilligungspflicht für Mietzinserhöhungen. Vereinzelte Kantonalparteien unterstützten das Volksbegehren, während sich der Hauseigentümerverband gegen eine Wiedereinführung der Mietzinskontrolle vehement zur Wehr setzte [68]. Um die gleichfalls in Art 34 septies enthaltene Bundeskompetenz zur Allgemeinverbindlicherklärung von Rahmenmietverträgen und sonstigen gemeinsamem Vorkehren von Vermieter- und Mieterverbänden zu konkretisieren, legte das EVD im September erste Vorschläge für ein Bundesgesetz vor, die einer Expertenkommission unterbreitet wurden [69]. Mit dem neuen Gesetz soll ein entscheidender Schritt zur institutionalisierten Partnerschaft zwischen Mietern und Vermietern getan werden [70].