Die Zusammenarbeit der vier Hauptparteien, auf die sich im Bund die Regierung stützt, war infolge einer schärfer akzentuierten Politik des sozialdemokratischen Partners verstärkter Belastung ausgesetzt. Dies kam vor allem im Ringen um die Finanzordnung zum Ausdruck, wie an anderer Stelle näher ausgeführt werden soll. Trotz dem Ausscheren der SP in der Finanzfrage wie auch bei anderen dem Volksentscheid unterworfenen Gegenständen wurde aber die Vierparteienregierung von keinem Koalitionspartner ernstlich angefochten [1]. Den Sozialdemokraten machte man allerdings von verschiedener Seite den Vorwurf, ihre Opposition in einem so zentralen Bereich wie der Gestaltung des Finanzhaushalts wirke inkonsequent und unglaubwürdigs [2].

Die beiden SP-Vertreter im Bundesrat wahrten in den umstrittenen Sachfragen nach aussen Kollegialität. Doch unterliess es Willi Ritschard nicht, gleich zu Beginn seines Präsidialjahres zu betonen, dass solche Kollegialität für ihn gewisse Grenzen habe: sollte je eine Regierung gegen eine zivile Aktion wie die Besetzung des Kraftwerkgeländes von Kaiseraugst im Jahre 1975 Militär einsetzen, so könnte kein Sozialdemokrat dies unterstützen. Von einem bürgerlichen Parlamentarier daraufhin aus dem Busch geklopft, verwies der Bundesrat auf die Freiheit seiner Mitglieder, von ihrem Regierungsamt zurückzutreten [3]. Öffentlicher Kritik setzte sich auch Kurt Furgler aus: seine internationalen Kontakte wurden als Konkurrenz zur Tätigkeit des Aussenministers interpretiert. Gerade die beiden engagiertesten Landesväter ernteten jedoch in einem Popularitätstest Spitzenresultate [4].

Vor allem das wenig konsequente Manövrieren in den Verhandlungen um die Finanzordnung hat dem Bundesrat erneut den Vorwurf der Führungsschwäche eingetragen [5]. Kann aber eine zielstrebigere Führung der Staatstätigkeit dadurch erreicht werden, dass man das Parlament stärker in die politische Planung einschaltet, wie es die von Nationalrat Aubert (lp, NE) geleitete Kommission vorschlug, die sich mit der Einzelinitiative Weber (sp, TG) zu befassen hatte? In dieser Initiative ging es zwar in erster Linie um eine gegenseitige Abstimmung der Rechtsgrundlagen von Regierungsrichtlinien und Finanzplan, wie sie 1974 bloss für eine einzige Legislaturperiode beschlossen worden war. Das hiess im Antrag der Kommission: Verknüpfung der beiden Planungsinstrumente zu einem «quantifizierten Regierungsprogramm». Da aber der Finanzplan wie ein normales Parlamentsgeschäft von Kommissionen beider Kammern vorzuberaten ist, die Richtlinien dagegen nicht, ergab sich aus dem Postulat der gegenseitigen Abstimmung auch eine Vorberatung der Richtlinien; von einer solchen erwartete man überdies gehaltvollere Debatten in den Räten. Die Kommission Aubert ging nun noch einen Schritt weiter und forderte für das Parlament ein Recht, auf die Regierungsplanung durch dringlich zu behandelnde Motionen Einfluss zu nehmen. Von einer förmlichen Genehmigung der Planungsberichte durch die Räte sah sie freilich ab, um nicht eine Selbstbindung des Parlaments einzuführen, die praktisch undurchsetzbar wäre. Sie überliess damit dem Bundesrat die alleinige Verantwortung für das Regierungsprogramm und unterstrich dies dadurch, dass sie für alle Botschaften und Berichte des Bundesrates eine Bezugnahme auf Richtlinien und Finanzplan verlangte. Im Sinne einer rollenden Planung sah sie ferner für die Mitte der Legislaturperiode einen Zwischenbericht über den Richtlinienvollzug mit allfälligen Anpassungsvorschlägen vor. Der Rechenschaftsbericht über die ganze Periode sollte jeweils mit dem neuen Programm verbunden werden. Inhaltlich und methodisch wünschte die Kommission insbesondere, dass die Richtlinien mehr auf Zielsetzungen ausgerichtet würden und nicht hauptsächlich auf die anstehenden Probleme [6].

Der Bundesrat akzeptierte in seiner Stellungnahme die Verfahrensänderungen, nicht ohne zu bedauern, dass es die Fraktionen versäumt haben, sich in den Richtliniendebatten deutlicher zu profilieren. Zu den inhaltlichen und methodischen Postulaten machte er dagegen Vorbehalte und betonte dabei den Vorrang der Exekutive in der politischen Planung. Noch stärker tat dies der geistige Vater der Richtlinien, Leo Schürmann, indem er sich gegen deren Beeinflussung durch das Parlament aussprach. Auch von anderer Seite bezweifelte man, ob die Gestaltungsfreiheit des Bundesrates von einem Parlament eingeschränkt werden dürfe, das sich selber nicht binden und über zentrale Fragen keinen Konsens finden kann [7]. Der Nationalrat folgte jedoch den Anträgen seiner Kommission, wobei allerdings die SP-Fraktion den Initianten mehrheitlich im Stich liess [8].

Das neue Organisationsgesetz für die eidgenössische Verwaltung erhielt nun endlich seine rechtsgültige Form. Bei der Differenzenbereinigung setzte der Nationalrat das Vetorecht des Parlaments in bezug auf die Zuteilung der einzelnen Amter zu den Departernenten sowie auf die Bildung von sogenannten Gruppen durch. Dafür verzichtete er auf eine Umbenennung des EVED, nachdem bekanntgeworden war, dass die Gesamtverkehrskonzeption ihrerseits eine Vereinigung aller für Verkehrsfragen zuständigen Dienststellen im EVED vorsah. Das vom Bundesrat vorgeschlagene Amt für Nachrichtenwesen, das sich mit den elektronischen Massenmedien befassen sollte, fiel dahin [9]. Zwei Departemente und eine ganze Reihe von Ämtern bekommen mit dem Inkrafttreten des Gesetzes neue Bezeichnungen, dazu die Vorsteher der Politischen Direktion des EPD und des Amtes für Aussenwirtschaft (bisher Handelsabteilung) den Tital Staatssekretär [10]. Botschafter Jolles wurde diese protokollarische Auszeichnung provisorisch schon vor Ablauf der Referendumsfrist für die Dauer seines Chinabesuchs im September verliehen [11]. Für eine Neugliederung der Departemente durch Umteilung einzelner Amter liess sich der Bundesrat noch Zeit [12].

Nicht nur in organisatorischer Hinsicht versuchte das Parlament die Kontrolle über die Verwaltung im Griff zu behalten, sondern auch in finanzieller. So lehnten die Räte sozialdernokratische Vorstösse für eine Lockerung des Personalstopps ab [13]. Darüber hinaus wurde ein einzelnes Amt aufs Korn genommen: die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates veranlasste eine administrative Überprüfung der Verhältnisse im Bundesamt für Wohnungswesen, dessen Tätigkeit angesichts der Entspannung auf dem Wohnungsmarkt überdimensioniert schien, und die Budgetmittel des Amtes wurden über die Anträge des Bundesrates hinaus weiter gekürzt [14]. Auf die Klagen aus mehreren Departernenten, die Durchführung wichtiger Staatsaufgaben werde durch die Personalknappheit in Frage gestellt, empfahl die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates, eine Reserve von 200-400 Personaleinheiten für besonders dringliche Anliegen auszusondern. Als freilich das Personalamt Prämien für die Meldung unausgelasteter Stellen einführen wollte, wurde solcher Rationalisierungseifer als Belastung für das interne Vertrauensklima zurückgewiesen. Der Nationalrat verlangte ausserdem, wie wir an anderer Stelle eingehender darlegen werden, eine Verschärfung der parlamentarischen Kontrolle über grössere Bauprojekte des Bundes [15].

Die Idee des Ombudsmanns als einer Art bürgernaher Verwaltungskontrollinstanz wurde im Vernehmlassungsverfahren überwiegend günstig aufgenommen; allerdings gingen die Meinungen über Organisation und Kompetenzbereich des neùen Amtes auseinander. Das EJPD erhielt Auftrag, einen Gesetzesentwurf auszuarbeiten [16].

Parallel zu den bereits erwähnten Bemühungen, die eidgenössischen Räte an der Regierungsplanung zu beteiligen und ihre Kontrolle über die Verwaltung zu verstärken, lief die Arbeit der 1974 eingesetzten Studienkommission, welche die Funktion des Parlaments ganz allgemein überprüfte. Ihr im Herbst veröffentlichter Schlussbericht gab dem Bestreben Ausdruck, ohne Preisgabe des Milizsystems ein neues Gleichgewicht zwischen Legislative und Exekutive zu schaffen. Wie schon der 1976 vorgelegte Zwischenbericht empfahl er, dieses Ziel vor allem durch straffere und rationellere Organisation der Parlamentstätigkeit und durch Erweiterung der Öffentlichkeitsarbeit anzugehen; im übrigen wurden eine bessere finanzielle Dotierung der Parlamentarier und zugleich deren Verpflichtung zur Bekanntgabe ihrer Interessenbindungen vorgesehen. Der organisatorischen Stärkung sollten eine Vermehrung der Zahl der ständigen Kommissionen wegen ihrer grösseren Sachkunde, die Koordination der Aufsicht über die Verwaltung durch eine zentrale Stelle, eine selbständigere Gestaltung des Arbeitsprogramms der Räte durch ein gemeinsames Organ, ein Ausbau der Fraktionssekretariate, die Eindämmung der persönlichen Vorstösse durch Kontrollinstanzen sowie eine Rationalisierung des Verhandlungsablaufs dienen. Der Bericht wurde verschiedentlich mit Vorbehalten aufgenommen: man verwies auf die Gefahr einer Verlagerung der Entscheide in abgeschirmte Spezialistengremien oder vermisste eine wirkliche Alternative zum Berufsparlament. Zur Verwirklichung ihrer Vorschläge empfiehlt die Studienkommission parallele parlamentarische Initiativen.in beiden Räten [17].

Die zunehmende Überlastung des Bundesgerichts, namentlich durch eine grössere Beschwerdefreudigkeit, veranlasste den Bundesrat, eine schon früher vorgeschlagene Teilreorganisation erneut aufzugreifen. Diese soll die Leistungsfähigkeit der Institution erhöhen, und zwar durch zweckmässigere Gliederung (zwei öffentlich-rechtliche Abteilungen anstelle der einen staats- und verwaltungsrechtlichen), durch personelle Verstärkung sowie durch verfahrensmässige Vereinfachungen. Im Unterschied zum ersten Anlauf von 1974/75 stimmten die Räte diesmal ohne ernsthafte Opposition zu [18]. Eine umfassendere Neuordnung befindet sich noch im vorparlamentarischen Verfahren ; man denkt dabei unter anderem an eine Verpflichtung aller Kantone zur Schaffung unabhängiger Beschwerdeinstanzen, wodurch man die Geschäftslast der Bundesjustiz reduzieren will. Der Bundesrat versäumte nicht zu betonen, dass der gesteigerte Gebrauch des Beschwerderechts von einer verbesserten Rechtskenntnis zeuge und als fruchtbare Form des Dialogs zwischen dem mündigen Bürger und seinem Staat anerkannt werden könne. Bei der Besetzung der zusätzlichen Richterstellen versagten sich die Fraktionen der Regierungskoalition einer Erweiterung der parteipolitischen Basis [19].

Wieweit sich die 1977 beschlossenen Einschränkungen auf den Gebrauch der Volksrechte auswirken werden, ist noch nicht abzusehen. Im Berichtsjahr wurde nur ein einziges neues Volksbegehren eingereicht, während gegen drei Gesetze das Referendum zustandekam. Für 1980 ist aber wieder mit einer Steigerung zu rechnen, wurde doch im zweiten Halbjahr 1978 gleich für fünf Begehren die Unterschriftensammlung eingeleitet. Die den Stimmbürgern vorgelegten Gegenstände erreichten ein zweites Mal die Rekordzahl 14 (9 fakultative und 2 obligatorische Referenden, 3 Initiativen). Elf Volksbegehren waren zu Anfang des Jahres hängig gewesen; an seinem Ende warteten noch acht auf ihren Entscheid, dazu der Gegenvorschlag zu einem zurückgezogenen Begehren [20].

Von verschiedener Seite wurde versucht, das quantitativ eingeschränkte Initiativrecht durch Verfahrensänderungen aufzuwerten. Der Sozialdemokrat Muheim (LU) griff den Abstimmungsmodus bei Konkurrenz zwischen Initiative und Gegenentwurf wieder auf und beantragte, dass Befürworter eines Volksbegehrens sich für den Fall, dass dieses keine Mehrheit erlange, zugleich für den Gegenvorschlag äussern dürften, um einem doppelten Nein vorzubeugen [21]. Ein freisinniger Motionär wollte vermieden wissen, dass eine als allgemeine Anregung eingereichte Initiative bei unüberbrückbaren Differenzen der beiden Räte aus Abschied und Traktanden falle, wie es dem Münchensteiner Begehren für einen Zivildienst beinahe widerfahren wäre [22]. Auch für das fakultative Referendum wurde eine Erleichterung verlangt, jedoch erfolglos: mit knappem Mehr verwarf der Nationalrat einen Vorschlag, der die Sorge úm die Beglaubigung der Unterschriften der Bundeskanzlei überlassen wollte, um Zeit für die Sammelaktion zu gewinnen [23].