Si la volonté de promouvoir à long terme un régime généralisé des assurances sociales en Suisse — s'étendant à toute la collectivité, revêtant un caractère plus ou moins obligatoire et couvrant un maximum de risques fondamentaux — subsiste, elle a cependant largement cédé le pas au seul problème posé par leur financement. Elle tend même à se réduire à cet unique aspect d'une question pourtant complexe, inversant ainsi la tendance qui prévalait dans les années 1960 et au début des années 1970 où l'on se préoccupait davantage du développement des prestations que du financement des rentes. Ce redéploiement de notre politique sociale rencontre aujourd'hui un large écho, d'autant plus que la résistance des employeurs et des assurés eux-mêmes à l'augmentation des cotisations se renforce et qu'un recours de manière accrue aux subsides publics n'est plus assuré. Les discussions de ces dernières années entre tenants de l'expansion, de la consolidation et du démontage de l'Etat social avaient essentiellement porté sur la dimension économique du problème. Les premiers attendent un financement par des subventions supplémentaires des pouvoirs publics et par des cotisations plus substantielles à percevoir auprès des employeurs. Les seconds mettent l'accent sur le plafonnement des subsides du secteur public et proposent un «gel» provisoire des exigences visant à développer encore plus notre système de prévoyance sociale. Les derniers, enfin, estiment que le financement devrait être assuré progressivement par les assurés eux-mêmes [1]. Ces impératifs d'ordre économique ont de surcroît fortement empreint le rapport sur les Grandes lignes de la politique gouvernementale et du plan financier durant la nouvelle législature. C'est ainsi que dans le domaine de la sécurité sociale, il faudra s'attendre également à un réexamen de la répartition des charges entre Confédération et cantons ainsi qu'à une utilisation plus restrictive des ressources fédérales [2].

On peut dès lors penser que le développement de notre sécurité sociale s'orientera à l'avenir vers une consolidation financière, une meilleure coordination destinée à combler les lacunes et à éliminer le cas de surassurance et une amélioration plus sélective des diverses branches d'assurance. Cette aide différenciée se justifie par le fait que plusieurs enquêtes nationales ont révélé l'existence de profondes inégalités dans les revenus et les fortunes des rentiers suisses [3]. La réalisation des postulats relatifs à la 10e révision de l'AVS, à la prévoyance professionnelle, à l'introduction d'une assurance obligatoire pour les frais d'hospitalisation, à l'assainissement financier des caisses maladie reconnues ou à la protection de la maternité, risque donc d'être différée et le contenu édulcoré. Cependant, il faudra tenir compte des pressions politiques probables des milieux de la gauche et des syndicats [4].

L'assurance-vieillesse et survivants est certainement de loin l'assurance sociale la plus importante de notre pays. Elle est dans tous les cas profondément ancrée dans la mentalité de notre peuple, qui considère son instauration comme l'événement le plus important du xxe siècle [5]. Les problèmes que l'on se propose à l'heure actuelle de résoudre ne concernent plus le niveau des prestations. Ils se rapportent à des questions structurelles telles que: le statut de la femme dans la sécurité sociale, l'introduction d'une plus grande flexibilité dans l'âge de la retraite ou encore le remplacement des prestations complémentaires par un relèvement des rentes minimales AVS /AI. Tous ces différents points devraient être résolus dans le cadre de la 10e révision de l'AVS actuellement à l'étude [6]. Cependant, la nouvelle répartition des charges entre Confédération et cantons— soumise à une procédure de consultation — aura des répercussions importantes sur le financement de ces nouvelles prestations, puisqu'il est prévu de supprimer la subvention des cantons à l'AVS, qui s'élève aujourd'hui à 5% des dépenses totales. Dès lors, la consolidation à moyen et à long terme de la plus grande institution sociale devrait avoir la priorité sur la réalisation coûteuse de nouveaux postulats. C'est du moins l'avis de l'Union centrale des associations patronales (UCAP), qui s'est réjouie de la prise de position du Conseil fédéral selon laquelle la prochaine révision ne devra pas entraîner de charges supplémentaires pour les pouvoirs publics, les branches d'assurance et les assurés ou les employeurs [7].

De son côté, le groupe parlementaire du Parti suisse du travail (PdT), des Organisations progressistes (POCH) et du Parti socialiste autonome (PSA), a convié le gouvernement à augmenter sensiblement les rentes les plus modestes, à décréter une exonération fiscale des rentes dont le montant ne dépasserait pas les deux tiers du montant de la rente maximum de la catégorie concernée et à abaisser, d'une année tous les trois ans, l'âge donnant droit aux prestations de l'ANS. Le but de l'exercice consistant à ramener à 60 ans l'âge légal de perception de la rente [8]. Enfin, le Conseil des Etats s'est penché sur une motion adoptée en 1979 par le National, concernant l'égalité de traitement entre hommes et femmes dans le régime de l'AVS. Les Etats ont proposé d'attendre la 10e révision pour aborder ce projet et voté la transformation de cette motion en postulat [9].

Tout comme en 1978, le compte d'exploitation AVS/AI s'est soldé en 1979 par un déficit. Il s'est cependant réduit à 249,7 mio. de francs (1978: 504 mio.). C'est surtout l'amélioration de l'état du fonds AVS, qui est à l'origine de cette réduction plus substantielle [10].

En janvier 1980, une adaptation des rentes de l'ordre de 4,76% a été effectué, en raison de l'évolution du coût de la vie. Cette mesure résulte des dispositions transitoires introduites par la 9e révision de l'AVS, révision qui avait avant tout pour but de consolider l'assise financière de l'assurance et de réaliser à moyen terme des économies [11]. Trois catégories de rentes sont ainsi restées bloquées à leur plafond de décembre 1979 ou ont été majorées dans une proportion inférieure. Il s'agit des rentes complémentaires pour épouses dont le mari bénéficie d'une rente, mais dont la femme n'a pas encore 62 ans, des rentes pour enfants et orphelins en cas de surassurance ainsi que de certaines rentes partielles [12]. Les milieux de la gauche ont sévèrement critiqué la manière dont les pouvoirs publics ont interprété la loi, car ces dispositions ne font que favoriser le grignotage des rentes par l'inflation [13]. Enfin, en réponse à un postulat du groupe socialiste au parlement, qui demandait entre autres un relèvement de la limite des revenus au-dessous de laquelle le droit aux prestations complémentaires est garanti, le Conseil fédéral a promis des améliorations en la matière [14].

Les travaux parlementaires consacrés au projet de loi fédérale sur la prévoyance professionnelle (LPP) ont fait un progrès de plus lors des délibérations du Conseil des Etats en juin. Ce dernier a en effet accepté, avec quelques amendements, les propositions de sa commission, lesquelles diffèrent sensiblement de la conception arrêtée pat le Conseil fédéral en décembre 1975 et approuvée dans son ensemble par le Conseil national en automne 1977. Le projet gouvernemental, et à sa suite du National, se fondait sur le principe de la primauté des prestations — fixation au préalable de leur niveau, puis évaluation de leur coût — ainsi que sur une large solidarité (pool) en faveur de la génération d'entrée, de la compensation de renchérissement et des institutions de prévoyance insolvables [15]. Les sénateurs ont estimé, en revanche, que la primauté devait revenir aux cotisations et en lieu et place d'un fonds national de péréquation des charges, jugé trop onéreux, ils lui ont préféré l'institution d'une «réserve spéciale interne». 3% du salaire coordonné [16], sur un total de 15%, y seraient affectés: 1,7% destiné à couvrir les risques en cas de décès et d'invalidité, 1% à améliorer la situation de la génération d'entrée [17], 0,1 % à compenser le renchérissement pour les rentes survivants et invalidité [18] et 0,2% seraient versés à un fonds national de garantie. Ce dernier offre en réalité l'unique prestation de solidarité qui ne soit pas limitée à l'entreprise ou à l'institution de prévoyance. Il interviendrait lorsque une caisse doit, pour garantir ses prestations, prélever des cotisations supérieures à 15% du salaire assuré [19]. Enfin, l'objectif défini par la Constitution doit être atteint par étapes. Une révision serait d'ores et déjà prévue d'ici dix ans. Pour le reste, le second pilier, quelle que soit la version retenue, sera obligatoire pour tous les travailleurs de 25 à 65 ans et facultatif pour les indépendants. Avec l'AVS, la pension devrait correspondre à environ 60% du salaire pour les célibataires, à 80% pour les couples [20].

La solution adoptée par les Etats n'enfreint certes pas les dispositions de l'article 34quater de la Constitution, mais contrevient toutefois à l'esprit des promesses faites à l'époque de la votation populaire de décembre 1972. Les changements intervenus dans la conjoncture n'expliquent pas à eux seuls ce revirement. Les critiques des caisses de pension et les craintes exprimées par les représentants du patronat devant les nouvelles charges imposées par le texte du Conseil national ont été tout aussi importantes. On aurait pu s'attendre alors à des réactions beaucoup plus vives de la part des socialistes et des syndicalistes, car en 1972, PS et Union syndicale suisse (USS) avaient soutenu le principe des trois piliers de la prévoyance sociale défendue par le gouvernement. Avec lui, ils avaient combattu l'initiative du PdT en faveur de «véritables retraites populaires», en espérant que le parlement tiendrait ses engagements [21]. Or il n'en a rien été. Le PS s'est opposé bien timidement à la version du Conseil des Etats, comptant peut-être sur les députés de l'autre chambre pour redonner un peu de substance à la LPP [22] et les syndicats, conscients d'avoir été trompés, se sont contentés de dénoncer les insuffisances et les faiblesses de celle-ci [23]. Quant aux partis bourgeois, ils ont été visiblement satisfaits de cette nouvelle construction jugée réaliste, équilibrée et tenant compte de ce qui existe déjà. Parlement et gouvernement se trouvent malgré tout en présence de deux projets de conceptions fort différentes et il n'est pas certain qu'une entente sur un texte commun voie rapidement le jour. Le Conseil fédéral a cependant recommandé que la solution des Etats serve de base à la procédure d'élimination des divergences et la commission du Conseil national, présidée par A. Muheim (ps. LU), a déjà fait un pas important dans cette voie. Elle s'est en effet ralliée au principe de fixer le niveau des prestations en fonction du montant des cotisations [24].

Dans le cadre des discussions toujours en cours sur la révision partielle de la loi sur l'assurance-maladie, la Société suisse d'odontostomatologie (SSO) s'est penchée sur la question de l'inclusion des soins dentaires dans la loi [25]. Elle a nettement pris position contre l'établissement d'une éventuelle convention tarifaire entre les caisses maladie et la profession dentaire. Selon la SSO, elle risquerait de contribuer à une nouvelle explosion des coûts et contraindrait les dentistes à établir un barème des prix en vigueur pour l'essentiel de leurs actes médicaux. Toutefois, elle serait favorable à une extension de la prophylaxie [26]. Quant aux syndicats, ils pourraient adhérer dans un premier temps à la proposition du Conseil fédéral visant à obliger les caisses à créer une assurance facultative pour les soins dentaires [27]. L'introduction d'une telle assurance souffre évidemment de l'incertitude qui règne à propos de la probable diminution des subsides publics aux différentes caisses maladie. C'est ainsi qu'à l'occasion du débat au Conseil national sur le «paquet d'économies 80», le chef du DFF a annoncé que les subventions fédérales aux caisses seraient amputées de 5% et non de 10%, comme le suggérait pourtant la commission de la chambre populaire. Cette concession est le résultat des pourparlers entre nos autorités et le Concordat des caisses-maladie suisses, lequel avait agité l'arme du référendum [28].

L'initiative populaire pour une protection efficace de la maternité a été déposée en janvier. Lancée en 1978, elle demande la constitution d'une assurance-maternité obligatoire et autonome [29].

Le Conseil des Etats a traité à son tour de la révision de la loi sur l'assurance-accidents, texte qui avait été approuvé en 1979 par le National [30]. C'est sans opposition, mais avec l'abstention des socialistes, que ce projet de loi a été adopté. Ces derniers avaient vu tous leurs amendements systématiquement rejetés, sauf sur l'un ou l'autre point mineur [31]. Tout comme le Conseil national, les Etats se sont prononcés en faveur de la multiplicité des institutions d'assurances. En revanche, ils ont supprimé la disposition du projet de loi autorisant la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (CNA) à conclure des assurances complémentaires facultatives. Enfin, pour ce qui est du salaire devant être pris en considération pour le calcul des rentes, la chambre des cantons s'est ralliée au système du salaire brut retenu par le National. Toutefois, le gouvernement est invité à définir clairement les modalités de calcul des prestations et de publier un rapport sur la question de la surassurance et de la coordination dans le domaine des prestations d'assurances sociales [32].

A la suite de l'approbation par le peuple et les cantons en 1976 d'un nouvel article constitutionnel sur l'assurance-chômage, le projet correspondant de la loi d'application a été publié en juillet par le Conseil fédéral. Ce projet de «loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité», reprend en partie les dispositions du régime transitoire actuellement en vigueur et s'inspire très largement de l'avant-projet de la commission d'experts soumis à la procédure de consultation en hiver 1979. Son objectif est double. Il envisage d'une part d'assurer une protection suffisante contre la perte d'un emploi et d'autre part vise, à travers des mesures préventives, à lutter contre le chômage. La question du financement a été résolue dans le cadre de l'examen de l'ensemble des assurances sociales suisses. Employeurs et travailleurs contribuent chacun pour moitié au versement d'un certain pourcentage du salaire-AVS (0,5%). Dans l'avant-projet, il était question de le porter à 0,8% [33]. On y a renoncé en raison des réserves accumulées. Cependant, le gouvernement désirerait obtenir la compétence de les augmenter jusqu'à 2%. Au-delà, il faudrait puiser dans les caisses publiques. En ce qui concerne les prestations, la nouveauté réside dans l'introduction d'une indemnité en cas d'insolvabilité de l'employeur qui doit couvrir entièrement le salaire des trois derniers mois de travail précédent la faillite. Pour le reste, et suivant les charges familiales, l'indemnité de chômage total s'élèvera à 70% ou 80% du gain assuré. En cas de réduction de l'horaire de travail et d'intempéries, la perte de gain sera également assurée à 80%. Cependant, toute une série d'incitations et d'exigences seront imposées aux chômeurs pour retrouver un emploi. C'est ainsi que le versement d'indemnités dépendra du versement d'un certain nombre de cotisations et que le système de dégression de l'indemnité journalière (10%) restera en vigueur, sauf pour les travailleurs âgés, les handicapés ou les personnes au bénéfice d'un revenu modeste. Enfin la loi prévoit aussi toute une série de mesures visant à prévenir et à combattre le chômage [34].

La présentation de ce projet de loi a suscité des réactions nombreuses. L'UCAP a estimé qu'en renonçant à limiter les possibilités de perception des indemnités, en réduisant les prescriptions de contrôle et en instituant des mesures préventives coûteuses, le texte du Conseil fédéral favorise par trop les abus. De plus, la réglementation du chômage partiel lui paraît insufiisante [35]. Pour sa part, la Communauté suisse de travail pour une nouvelle politique à l'égard des chômeurs (SINAP) s'est déclarée, mais pour des raisons différentes, également déçue. Elle a reproché au projet fédéral de ne pas répondre «à la situation psychologique» des chômeurs et de ne pas leur garantir une compensation convenable du revenu. Un livre blanc — véritable réquisitoire contre les intentions fédérales et patronales— a même été publié, qui présente leurs critiques illustrées à partir de nombreux exemples [36]. L'USS a été, quant à elle, plutôt satisfaite du projet de loi, particulièrement des dispositions d'indemnisation en cas d'insolvabilité. Elle a regretté, toutefois, que l'on ait conservé l'échelle dégressive des indemnités journalières et que les mesures préventives ne rentrent en ligne de compte qu'après le fait accompli du licenciement [37].