In seiner Botschaft zur Totalrevision der Bundesverfassung schlug der Bundesrat die Einführung einer limitierten, beim Bundesgericht angesiedelten Verfassungsgerichtsbarkeit vor. Dabei soll es sich nicht um eine generelle Überprüfung der Gesetze und Bundesbeschlüsse auf ihre Verfassungsmässigkeit handeln, sondern um eine Kontrolle im konkreten Anwendungsfall bei Klagen von betroffenen Individuen. Den Kantonen würde überdies die Möglichkeit eingeräumt, gegen Gesetze und Bundesbeschlüsse direkt wegen Verletzung der verfassungsmässigen Kompetenzordnung zu klagen [1].

Die im Vorjahr vom Nationalrat überwiesene Motion Epiney (cvp, VS) für eine umfassende Überprüfung der staatlichen Leistungen und die Ausarbeitung einer Verzichts- und Privatisierungsplanung wurde mit 19 zu 12 Stimmen auch vom Ständerat überwiesen. Er tat dies gemäss Kommissionssprecher Frick (cvp, SZ) aber nicht aus Übereinstimmung mit diesen expliziten und weitreichenden Motionszielen, sondern um die in der Einleitung der Motion enthaltene Forderung nach einer Verwaltung nach den Grundsätzen des New Public Management zu unterstützen [2].

Am 18. März stellte der Bundesrat seine Legislaturplanung 1995-1999 vor. Zum obersten Ziel für seine Regierungstätigkeit erklärte er darin die Stärkung des nationalen Zusammenhalts, die Verbesserung der Funktionsfähigkeit der Behörden und die Förderung der allgemeinen Wohlfahrt. Dabei soll die Politik einer politischen Öffnung nach aussen weiter verfolgt werden. Der Bericht fiel im Vergleich zu seinen Vorgängern schlanker aus. Enthielt der letzte Bericht noch 66 nach Prioritätsstufen geordnete Ziele, so waren es nun bloss noch deren 21, welche mit 42 Massnahmen konkretisiert wurden [3]. Im Nationalrat opponierte nur die FP-Fraktion grundsätzlich gegen die Ziele der Regierungspolitik; sie hätte die absolute Priorität auf die Verbesserung des Wirtschaftsstandorts, namentlich durch finanzpolitische Reformen gelegt. Die vorberatende Kommission und einzelne Fraktionen reichten allerdings eine Reihe von ergänzenden und korrigierenden Richtlinienmotionen zu den einzelnen Politikbereichen ein (siehe dazu die jeweiligen Sachkapitel). Bei der Abstimmung über die Kenntnisnahme des Berichtes beantragte die SVP eine negative Qualifizierung ("Kenntnisnahme im ablehnenden Sinn"), nachdem sich eine von Blocher (svp, ZH) vertretene Motion für höher gesteckte Sparziele bei der Legislaturfinanzplanung nicht durchgesetzt hatte. Ihr Antrag blieb aber mit 133 zu 36 Stimmen in der Minderheit. Der Ständerat nahm vom Bericht ebenfalls Kenntnis; zu reden gab wie bereits in der grossen Kammer vor allem die Legislaturfinanzplanung [4].

Die Vereinigte Bundesversammlung wählte Arnold Koller mit 171 Stimmen (bei einem Mehr von 97) zum Bundespräsidenten für 1997; zum Vizepräsidenten wurde Flavio Cotti bestimmt [5].

Bei der jeweils nach den Nationalratswahlen vorzunehmenden Bestätigungswahl für den Bundesrat kommt es immer wieder vor, dass die zuletzt antretenden amtsjüngsten Bundesräte ein schlechtes Resultat erzielen, weil sie Opfer von sogenannten Retourkutschen werden. Um dem abzuhelfen, überwies der Nationalrat mit 82 zu 67 Stimmen eine Motion Weyeneth (svp, BE), welche verlangt, dass die wiederkandidierenden Bundesräte zwar weiterhin einzeln gewählt werden, aber in einem gemeinsamen Wahlgang. Damit könnten die Parlamentarier eine Bewertung der einzelnen Regierungsmitglieder vornehmen, ohne Vergeltungsaktionen für später Antretende befürchten zu müssen. Im Ständerat setzte sich - gegen den Antrag der Staatspolitischen Kommission - dann allerdings mit 19 zu 15 Stimmen der Sozialdemokrat Aeby (FR) durch, der - unterstützt von Iten (fdp, ZG) und Cottier (cvp, FR) - eine Ablehnung der Motion forderte. Sein Hauptargument gegen den Vorstoss war die Sorge, dass mit diesem neuen System der Fortbestand einer stabilen proportionalen Zusammensetzung des Bundesrats gemäss der Parteienstärke nicht mehr gewährleistet wäre [6].

Der Ständerat pflichtete dem Beschluss des Nationalrats bei, die Diskussion der Aufhebung der Verfassungsklausel, wonach nicht zwei Bundesräte aus demselben Kanton stammen dürfen, vorläufig zu sistieren. Die entsprechenden parlamentarischen Initiativen von Schiesser (fdp, GL) resp. der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats sollen erst dann wieder aktiviert werden, wenn das Anliegen nach Abschluss der Totalrevision der Bundesverfassung oder einer umfassenden Regierungsreform noch nicht erledigt ist [7].

Nachdem das von rechtsbürgerlichen Kreisen im Vorjahr lancierte Referendum gegen die "Regierungsreform 93" mit rund 70 000 Unterschriften zustande gekommen war, setzte der Bundesrat die Volksabstimmung auf den 9. Juni fest [8]. Die Kampagne vermochte keine grossen Emotionen zu entfachen; die Gegner thematisierten einzig die Frage der Staatssekretäre und deren Kosten. Auf Befürworterseite befanden sich zwar die drei grössten Parteien, aber ihre Zustimmung fiel eher gedämpft aus. So entschieden sich bei der FDP acht Kantonalsektionen für die Nein-Parole, und auch der Vorstand der SPS hatte sich nur mit 26:19 Stimmen - und gegen Parteipräsident Bodenmann - für eine Unterstützung entschieden. Einzig der Bundesrat setzte sich ernsthaft für die Reform ein. Die Gegner, bei denen der Gewerbeverband die Kampagne koordinierte, brauchten sich angesichts der Gleichgültigkeit der Öffentlichkeit und der schwachen Gegenwehr der meisten Befürworter auch nicht übermässig zu engagieren [9].

Das Resultat fiel mit einem Nein-Stimmenanteil von rund 60% deutlich aus. Nur gerade in den Kantonen Genf, Neuenburg und Waadt stimmte das Volk der Vorlage zu. Am wuchtigsten war die Ablehnung in den kleinen ländlichen Kantonen der Zentral- und Ostschweiz, aber auch die stark industrialisierten Mittellandkantone Aargau und Solothurn steuerten Nein-Anteile von über 70% bei. Die Vox-Analyse bestätigte, dass sich die Gegner vorwiegend an den Staatssekretären und dabei vor allem an den dadurch entstehenden Kosten gestört hatten [10].

Auch die Gegner der Vorlage hielten am Abstimmungssonntag fest, dass trotz dieses Ergebnisses ein Reformbedarf bestehe. Sie forderten den Bundesrat deshalb auf, ohne Verzögerung die im Abstimmungskampf nicht bestrittenen Teile des Projekts nochmals vorzulegen. Am Tag nach der Abstimmung reichten im Nationalrat Deiss (cvp, FR), Seiler (svp, BE), Steiner (fdp, SO) und Comby (fdp, VS) sowie im Ständerat Saudan (fdp, GE) und Reimann (svp, AG) entsprechende Motionen ein. Die beiden Kammern überwiesen die Vorstösse ihrer Mitglieder mit dem Einverständnis des Bundesrats in der Septembersession [11].

Bereits am 16. Oktober präsentierte der Bundesrat eine neue Botschaft für ein Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz. Dieses enthält die unbestrittenen Elemente der in der Volksabstimmung abgelehnten Vorlage und verzichtet auf die Schaffung von Staatssekretärstellen. Als Kernpunkte der Reform blieben demnach noch die teilweise Übertragung von Organisationskompetenzen vom Parlament auf den Bundesrat und die rechtlichen Voraussetzungen für die Einführung von neuen Methoden zur Verwaltungsführung (New Public Management, NPM) [12].

Der Ständerat liess ebenfalls keine Zeit verstreichen und befasste sich schon in der Wintersession mit dem neuen Vorschlag. Eintreten war unbestritten. Eine Differenz zur Regierungsvorlage ergab sich bei den Vorschriften über die Entscheidfindung im Bundesrat. Während der Bundesrat weiterhin Stimmenthaltung zulassen wollte, beschloss der Ständerat mit knappem Mehr, dass dies nur für Exekutivmitglieder erlaubt sein soll, welche sich an den Beratungen nicht beteiligt haben. Der Ständerat baute zudem ein parlamentarisches Mitspracheinstrument bei der Verwaltungsführung nach den Methoden des NPM ein. Er verpflichtete die Regierung, bei der Formulierung von Leistungsaufträgen für Verwaltungseinheiten die zuständigen Kommissionen der beiden Parlamentskammern zu konsultieren. Bundeskanzler Couchepin hatte sich dagegen vergeblich mit dem Argument gewehrt, dass im Sinne einer klaren Kompetenzausscheidung die Einflussnahme des Parlaments auf die Genehmigung der Globalbudgets (und damit implizit des Leistungsauftrags) im Rahmen der Budgetdebatte beschränkt bleiben sollte. Die kleine Kammer beauftragte zudem den Bundesrat, vier Jahre nach Inkraftsetzen des Gesetzes dem Parlament einen Evaluationsbericht zur Umsetzung der Methoden der neuen Verwaltungsführung vorzulegen [13].

Nationalrat Kühne (cvp, SG) reichte nach dem Volksentscheid vom 9. Juni eine Motion für eine anders ausgerichtete Entlastung des Bundesrats ein. Er forderte eine Erhöhung der Zahl der Regierungsmitglieder auf neun oder elf und eine Stärkung der Stellung des Bundespräsidenten. Sein Vorstoss wurde ebenso als Postulat überwiesen wie eine Motion Grendelmeier (ldu, ZH), welche wünschte, dass der Bundesrat bereits im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung Vorschläge für eine Regierungsreform macht. Die Forderung nach einer Heraufsetzung der Bundesratszahl auf neun oder elf hat ebenfalls Nationalrat Dünki (evp, ZH) mit einer noch nicht behandelten parlamentarischen Initiative eingebracht. Auch die SVP hatte sich im Rahmen der Vernehmlassung zur Verfassungstotalrevision für eine Erhöhung der Sitzzahl des Bundesrats auf neun ausgesprochen [14].

Das Vernehmlassungsverfahren, wie in der Schweiz die in vielen Demokratien übliche vorparlamentarische Konsultation von Gliedstaaten, Parteien und Interessenorganisationen genannt wird, geriet einmal mehr unter Beschuss. Nationalrat Dünki (evp, ZH) reichte eine parlamentarische Initiative für die Abschaffung dieses Verfahrens ein [15].

Die im Vorjahr auf Verlangen der CVP-Fraktion eingesetzte parlamentarische Untersuchungskommission (PUK) zur Abklärung von Organisations- und Führungsproblemen bei der Pensionskasse des Bundespersonals legte im Oktober ihren ausführlichen Bericht vor. Sie hielt darin fest, dass nicht technische Probleme mit dem EDV-System, sondern erhebliche Organisations- und Führungsdefizite die Hauptursachen für die Missstände darstellten. Diese Defizite waren nach Ansicht der PUK nicht bloss auf der Ebene der Pensionskasse angesiedelt, sondern auch bei der Führung des Finanzdepartementes. Der Hauptverantwortliche für das Debakel ist für die PUK eindeutig der im Herbst 1995 zurückgetretene sozialdemokratische Bundesrat Stich. Vorgeworfen wurde ihm nicht nur eine verfehlte Personalpolitik bei der Besetzung von Führungsstellen, sondern auch, es versäumt zu haben, rechtzeitig eine Analyse und Reorganisation der Kasse in die Wege zu leiten, und auf Vorhaltungen aus dem Parlament nicht oder abwiegelnd reagiert zu haben. Aber auch der Gesamtbundesrat wurde von der Kritik nicht ausgenommen: aus Rücksicht auf den Chef des EFD habe er seine Rolle als Oberaufsichtsgremium erst spät und auch dann bloss zögerlich wahrgenommen [16].

Die SP-Spitze reagierte heftig auf die Anschuldigungen gegen ihren alt Bundesrat und liess am Bericht und seinen Verfassern (darunter auch die SP-Abgeordneten Leemann, ZH und Plattner, BS) kein gutes Haar. Parteipräsident Bodenmann warf dem Bericht vor, dass er nichts Neues an den Tag gebracht habe und nur eine politische Racheaktion an Stich darstelle [17].

Die beiden Parlamentskammern nahmen vom Bericht nach ausführlicher Diskussion Kenntnis. Kritik kam wie bereits nach der Veröffentlichung von den Sozialdemokraten, welche die harte Wortwahl gegenüber Stich und die mangelnde Anerkennung seiner Leistungen in anderen Bereichen bemängelten. Immerhin waren auch sie einverstanden, dass das Parlament den Bericht zur Kenntnis nimmt. Die PUK hatte zusätzlich zum Bericht fünf Postulate, drei Motionen und fünf parlamentarische Initiativen formuliert, in welche sie 43 Empfehlungen verpackte. Diese verlangen Änderungen einerseits bei der Struktur der Kasse und andererseits bei der Aufsicht über die Kasse und sollen zudem eine Verbesserung der parlamentarischen Kontrolle über die Bundesverwaltung insgesamt bringen. Diese Vorschläge fanden im Nationalrat Zustimmung. Der Ständerat überwies sie ebenfalls; die Motion, welche die Einrichtung einer Ombudsstelle für Fragen und Klagen der Versicherten forderte, allerdings nur in Postulatsform [18].

Die schlechte Finanzlage veranlasste den Bundesrat zu weiteren Sparmassnahmen bei den Löhnen des Bundespersonals. Er beschloss, für 1997 die aufgelaufene Teuerung von 0,7% nicht auszugleichen, den Lohnabzug von 1-2% für Spitzenbeamte beizubehalten und die automatischen Besoldungserhöhungen um 25% zu kürzen. Zudem gab er die Anweisung, die Anfangslöhne in der allgemeinen Bundesverwaltung durch tiefere Einstufungen konsequent um 10% zu reduzieren [19].

Der anhaltend schlechte Zustand der öffentlichen Finanzen führte nicht nur zu Sparmassnahmen bei den Löhnen des öffentlichen Dienstes, sondern auch zu Personalabbau. Beim Bund hat sich der Personalbestand von 1992 bis 1996 von gut 144 000 auf rund 130 500 verringert. PTT, SBB und das EMD (inkl. Rüstungsbetriebe) steuerten mit 6000, 5000 resp. 3000 eingesparten Stellen am meisten dazu bei. Nicht von diesem Abbau betroffen waren das EDA und das EVED mit kleinen Zuwächsen, sowie das EDI (plus 75 Stellen) und das EFD (plus 336). Viele Kantone haben ähnliche Abbaumassnahmen eingeleitet. Am massivsten fallen sie in den tief verschuldeten Kantonen der französischen Schweiz aus, wo in der Vergangenheit die öffentlichen Dienste grosszügig ausgebaut worden waren. Die Delegiertenversammlung des Föderativverbands des Personals der öffentlichen Dienste protestierte gegen den Lohnabbau und verlangte anstelle des Stellenabbaus eine Arbeitszeitverkürzung auf 39 Wochenstunden. An mehreren grossen Kundgebungen gaben die Staatsangestellten ihrer Unzufriedenheit über diese Massnahmen Ausdruck; im Kanton Genf kam es sogar zu zwei halbtägigen Streiks [20].

Wie oben dargestellt, lehnte das Volk am 9. Juni das neuen Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz ab. Dieses hätte neben der umstrittenen Schaffung von zusätzlichen Staatssekretärstellen auch die gesetzlichen Grundlagen für eine an den Prinzipien des New Public Management (NPM) ausgerichtete Verwaltung mit Globalbudgets und Leistungsaufträgen für einzelne Amtsstellen gebracht. Diese unbestrittenen Neuerungen behielt der Bundesrat in seinem um die Staatssekretäre erleichterten Entwurf für eine Neuauflage des Gesetzes bei [21].

Der Bundesrat beschloss im April, ab 1997 das Bundesamt für Landestopographie und die Schweizerische Meteorologische Anstalt nach den Prinzipien des NPM (d.h. mit einem Leistungsauftrag und einem Globalbudget) zu führen. Er kündigte an, dass elf weitere Dienststellen überprüfen müssen, ob bei ihnen ab 1998 diese Instrumente ebenfalls angewendet werden könnten. Bundesrat Villiger erhofft sich von diesen neuen Verwaltungsgrundsätzen einen Effizienzgewinn und finanzielle Einsparungen in der Höhe von rund 10% [22].

Als zweites der drei ausgewählten Bundesämter vollzog dasjenige für Wasserwirtschaft seinen Auszug aus der Bundesstadt. Es bezog im Frühjahr ein neues Gebäude in Biel [23]. Die weiterhin hohe Arbeitslosigkeit macht die Ansiedlung von Arbeitsplätzen des Bundes attraktiv. Der Nationalrat überwies ein Postulat Cavadini (fdp, TI), welches anregt, Teile von expandierenden Bundesämtern ins Tessin auszulagern. Der Berner Hochreutener (cvp) setzte sich mit einem ebenfalls überwiesenen Postulat dafür ein, dass der Bund die Möglichkeit der Miete von Büroräumen in dem in Bern geplanten Neubau des Fussballstadions Wankdorf überprüft [24].

Die Fraktionen erhalten zur Deckung ihrer Sekretariatskosten vom Bund einen finanziellen Beitrag, der sich aus einem Grundbetrag von 58 000 Fr. und einer Entschädigung von 10 500 Fr. je Ratsmitglied zusammensetzt. Parteien welche die für eine Fraktionsbildung erforderliche Sitzzahl von fünf in einem der beiden Räte nicht erreichen und denen es nicht gelingt, sich mit anderen Ratsmitgliedern zu einer gemeinsamen Fraktion zusammenzuschliessen, gehen dagegen leer aus. Nationalrat Ruf (BE) von den Schweizer Demokraten, welche sich seit Dezember 1995 in dieser Lage befinden, versuchte diesen Zustand mit einer parlamentarischen Initiative zu verändern. Seine Forderung, an fraktionslose Parteien zwar nicht den Grundbeitrag, aber immerhin den Betrag je Mitglied auszurichten, lehnte der Nationalrat auf Antrag seines Büros mit 63 zu 24 Stimmen ab [25].

Den drei Nationalräten der SD gelang es dann in der Dezembersession doch noch, eine Fraktion zu bilden. Der Lega-Vertreter Maspoli (TI), welcher bereits 1991-1995 zur SD-Fraktion gehört hatte, und der Freisinnige Pini (TI) schlossen sich mit ihnen zur "Demokratischen Fraktion" zusammen. Da ein Parlamentarier nur der Fraktion seiner eigenen Partei angehören darf, musste Pini dazu aus der FDP austreten [26].

Das Büro des Ständerats schlug mit einer parlamentarischen Initiative einen Bundesbeschluss vor, der die Wahlkompetenzen für die Einstellung des Personals der Parlamentsdienste neu regelt. Analog zu der ab 1. Januar für die übrige Verwaltung eingeführten Regelung soll der Bundesrat nur noch für die Wahl von Beamtinnen und Beamten der Überklasse zuständig sein; die Wahlkompetenz der Generalsekretärin der Parlamentsdienste würde damit von der 27. auf die 31. Lohnklasse erweitert. Der Vorlage erwuchs im Parlament keine Gegnerschaft [27].

Nach der 1994 erfolgten Ablehnung durch den Ständerat unternahm das Büro des Nationalrats einen neuen Anlauf zur Verbesserung der Vorsorgeentschädigung für Ratsmitglieder. Es beantragte mit einer parlamentarischen Initiative eine Heraufsetzung der gebundenen Jahresbeiträge des Bundes an die private Altersvorsorge von 2500 auf 6000 Fr. Im weitern schlug es eine Teuerungsanpassung bei der Spesenrückerstattung vor, welche zudem teilweise pauschalisiert werden soll. Das Büro verzichtete jedoch darauf, eine Teuerungsanpassung bei der seit 1988 auf 30 000 Fr. festgelegten Grundentschädigung und den seit 1991 unveränderten Taggeldern vorzuschlagen. Der Bundesrat begrüsste angesichts der angespannten Finanzlage diese Zurückhaltung und erklärte sich mit den beantragten Verbesserungen einverstanden. Der Nationalrat übernahm die Vorschläge seines Büros mit einigen Detailkorrekturen [28].

Der Ständerat lehnte zuerst mit 28 zu 8 Stimmen einen Nichteintretensantrag Büttiker (fdp, SO) ab, welcher sich angesichts der hohen staatlichen Defizite und der schlechten Wirtschaftslage grundsätzlich gegen eine Besserstellung der Parlamentarier ausgesprochen hatte. In der Detailberatung übernahm der Rat weitgehend die Beschlüsse der grossen Kammer. Er erwies sich aber als etwas knausriger, indem er die Anpassung der Übernachtungsentschädigung von 130 auf 160 Fr. ablehnte. Den Beitrag an die Vorsorge reduzierte er auf die Höchstsumme für steuerlich anerkannte Einzahlungen an die private Selbstvorsorge (3. Säule) von 5587 Fr. (Stand 1996). In der Differenzbereinigung beharrte der Nationalrat erfolgreich auf einer Erhöhung der Übernachtungsspesen und fügte sich beim Beitrag für die Vorsorgeentschädigung dem Beschluss des Ständerats [29].

Auf Antrag seines Büros lehnte der Nationalrat eine Motion Zisyadis (pda, VD) ab, welche verlangte, dass die Parlamentarier nicht nur ihre Interessenbindungen, sondern auch ihre Einkommensverhältnisse deklarieren müssen [30].

Mit einem Postulat regte Stamm (fdp, AG) an, dass das Verhalten der Nationalräte bei Namensabstimmungen für eine breite Öffentlichkeit mit den Mitteln der EDV (z.B. über Internet) transparent gemacht werden soll. Um sich gegen die nach Ansicht Stamms selektive Informationsverbreitung der Medien zu wehren, wären in diese Datenbank aber auch Begründungen der Parlamentarier für ihre Stimmabgabe aufzunehmen. Der Nationalrat stimmte der ersten Forderung - die ja seit Sommer 1996 mit der Publikation des Ratsprotokolls auf Internet weitgehend erfüllt ist - zu, lehnte die zweite jedoch deutlich ab [31].

Das Parlament hatte sich mit einem Gesuch der Zürcher Strafverfolgungsbehörden um Aufhebung der Immunität von Nationalrat Scherrer (fp, BE) zu befassen. Dieser war angezeigt worden, in der TV-Diskussionssendung "Arena" mit abfälligen Äusserungen über Asylbewerber gegen das Anti-Rassismusgesetz verstossen zu haben. Das Parlament erkannte einen engen Zusammenhang zwischen Scherrers Auftritt in der "Arena" und seiner politischen Tätigkeit und damit grundsätzlich auf die Zuerkennung der relativen Immunität. Da überdies die Aussagen Scherrers den Tatbestand des Diskriminierungsverbots wahrscheinlich ohnehin nicht erfüllen würden, kam es zum Schluss, dass in diesem Fall das Interesse an der freien politischen Meinungsäusserung von Parlamentsmitgliedern höher zu bewerten sei, als dasjenige an einer Strafverfolgung. Beide Kammern beschlossen ohne Gegenstimme, dem Gesuch um Aufhebung der relativen Immunität nicht stattzugeben [32].

Die Überlastung des Bundesgerichts blieb im Parlament weiterhin ein Thema. Mit 19 zu 12 Stimmen widerrief der Ständerat die von ihm vor zwei Jahren beschlossene Erhöhung der Bundesrichterzahl. Er folgte damit gegen den einstimmigen Antrag seiner Kommission der Empfehlung des Bundesrats und dem letztjährigen Entscheid des Nationalrats. Bundesrat Koller bekämpfte die Erhöhung der Richterzahl mit dem Argument, dass dies eine reine Symptomtherapie wäre. Sinnvolle Abhilfe könne nur mit strukturellen Reformen, wie etwa der Einführung von Zulassungsbeschränkungen geschaffen werden [33].

In der Botschaft zu Totalrevision der Bundesverfassung schlug der Bundesrat vor, eine Verfassungskompetenz zum gesetzlichen Erlass von Zugangsbeschränkungen einzuführen. Diese Restriktionen würden allerdings bei Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung nicht gelten [34].

Im Berichtsjahr fanden zwei mit Referenden verlangte Volksabstimmungen statt (Staatssekretäre und Arbeitsgesetz). In beiden Fällen lehnten die Bürgerinnen und Bürger den Beschluss der Bundesversammlung ab, wobei beim Arbeitsgesetz auch der Bundesrat nicht hinter der vom Parlament beschlossenen Lösung stand.

Insgesamt sieben Volksinitiativen wurden 1996 eingereicht (drei zur AHV, für sofortige Beitrittsverhandlungen mit der EU, Ausnahmen von der Mehrwertsteuer für gewisse Sportveranstaltungen, Halbierung des Autoverkehrs, Verbot für Wasserflugzeuge). Nur ein Volksbegehren (SVP-Asylinitiative) kam zur Abstimmung und wurde abgelehnt. Zwei weitere Begehren ("Bauern und Konsumenten" und "Abschaffung der direkten Bundessteuer") wurden von den Initianten zurückgezogen, nachdem sie entweder ihr Anliegen vom Parlament genügend berücksichtigt sahen (Landwirtschaftsinitiative) resp. die Chancenlosigkeit ihres Vorschlags im Parlament erkennen mussten (Steuerinitiative). Eine Volksinitiative (SD-Asylinitiative) wurde vom Parlament für ungültig erklärt. Damit stieg der Bestand der eingereichten, aber dem Volk noch nicht zum Entscheid vorgelegten Volksinitiativen von 19 auf 22. Neu lanciert wurden 1996 nur drei Volksinitiativen.

Fünfmal musste sich das Volk zu vom Parlament vorgeschlagenen Verfassungsänderungen äussern und einmal zu ein dem obligatorischen Referendum unterstellten Bundesbeschluss (Kantonswechsel von Vellerat). Eine dieser Vorlagen (persönliche militärische Ausrüstung) lehnte es ab, fünfmal bestätigte es den Entscheid des Parlaments. Damit folgte das Volk bei sechs der insgesamt neun Abstimmungen des Berichtsjahres dem Parlamentsbeschluss, dreimal stimmte es dagegen [35].

Am 1. Dezember beschlossen die Stimmberechtigten Nidwaldens mit 7383 zu 3263 Stimmen, die Landsgemeinde abzuschaffen. Diese hatte ohnehin stark an Bedeutung eingebüsst, nachdem seit 1994 die Wahlen und - auf Verlangen der Bürger - auch Sachabstimmungen an der Urne durchgeführt wurden. Damit besteht diese Institution nur noch in Obwalden, Glarus und den beiden Appenzell [36].

Die Bundesverwaltung baute ihr über Internet elektronisch abfragbares Informationsangebot im Berichtsjahr weiter aus. Eine Nutzung des Internet für die Stimmabgabe bei Volksabstimmungen erscheint dem Bundesrat und dem Parlament angesichts der technischen Probleme (Kontrolle, Fälschungsgefahr) jedoch wenig sinnvoll. Der Nationalrat lehnte deshalb die Überweisung eines Postulats de Dardel (sp, GE) ab, der sich davon eine Verbesserung der Stimmbeteiligung bei den Jungen versprochen hatte [37].

Weil der Bundesrat bei der Volksabstimmung über die Revision des Arbeitsgesetzes in der offiziellen Informationsschrift (Bundesbüchlein) auf eine Empfehlung verzichtet hatte, beantragten zwei freisinnige Nationalräte mit Motionen, dass diese Publikation in Zukunft vom Parlament verfasst werden soll. Gemäss dem Vorstoss von Weigelt (SG) soll dies generell so gehandhabt werden, gemäss demjenigen von Dettling (SZ) nur dann, wenn der Bundesrat die Parlamentsbeschlüsse nicht vertreten will [38].

Als Zweitrat behandelte der Ständerat den Rest der Teilrevision des Gesetzes über die politischen Rechte. In Abweichung vom Nationalrat beschloss er eine neue Regelung für die Beurteilung der Gültigkeit von Volksinitiativen - welche der Nationalrat dann allerdings wieder strich (siehe unten) - und eine Präzisierung der Frist, nach welcher eine Volksinitiative dem Volk spätestens zum Entscheid vorzulegen ist. Der Nationalrat übernahm diese Formulierung. Neu gilt demnach eine Referendumsfrist von 100 Tagen (inkl. Beglaubigung der Unterschriften) - wobei auf die Unterschriftenbogen neu nicht nur der Name, sondern effektiv auch eine Unterschrift zu setzen ist -, eine maximale Frist von neun Monaten zwischen der Schlussabstimmung resp. dem Ablaufen der dem Parlament eingeräumten Behandlungszeit für eine Volksinitiative und der Volksabstimmung sowie die erweiterte Kompetenz der Bundeskanzlei, irreführende Titel von Volksinitiativen abzuändern [39].

Die Reform der Volksrechte bildet, neben der Nachführung und sprachlichen Überarbeitung, zusammen mit der Justizreform den Kernpunkt der geplanten Totalrevision der Bundesverfassung. In der Vernehmlassung dazu gingen weitere ablehnende Stellungnahmen zu einer Erhöhung der Unterschriftenzahlen für Initiative und Referendum ein. Neben der SP sprachen sich die SVP, die GP und der SGB, sowie mit Einschränkungen auch die CVP dagegen aus [40].

In seiner im November vorgestellten Botschaft zur Totalrevision der Bundesverfassung rückte der Bundesrat nur wenig von seinen ursprünglichen Plänen ab. Er behielt sowohl die im Vorentwurf vorgestellten neuen Instrumente als auch die Erschwerung der Ausübung der Volksrechte durch eine Heraufsetzung der Unterschriftenzahlen bei. Für Referenden beantragte er eine Verdoppelung auf 100 000, für Volksinitiativen eine Erhöhung auf 150 000 (statt wie ursprünglich vorgesehen auf 200 000). Für das neue Instrument der allgemeinen, d.h. nicht ausformulierten Volksinitiative, welche vom Parlament sowohl auf Verfassungs- als auch auf Gesetzesstufe realisiert werden könnte, sollen hingegen 100 000 Unterschriften ausreichen. Die bereits im Vernehmlassungsentwurf enthaltene Ausweitung des Referendumsrechts auf Finanz- und Verwaltungsbeschlüsse wurde beibehalten, allerdings etwas erschwert: nicht wie vorgesehen ein Drittel der Ratsmitglieder könnten eine Unterstellung unter das fakultative Referendum anordnen, sondern ein Mehrheitsbeschluss in beiden Parlamentskammern wäre dazu erforderlich [41].

Das von der SP geforderte konstruktive Referendum (die Unterschriftensammlung für die im Herbst 1995 lancierte Volksinitiative konnte noch nicht abgeschlossen werden) ist im Entwurf für die Verfassungsrevision nicht enthalten. Hingegen schlug der Bundesrat vor, dass das Parlament beschliessen kann, den Stimmbürgern Alternativlösungen zu Verfassungs- oder Gesetzesvorlagen zu unterbreiten [42].

Der Bundesrat möchte im Rahmen der Verfassungsrevision auch die bisher stiefmütterlich behandelte Standesinitiative aufwerten. Er beantragte, sie einer Volksinitiative gleichzustellen, wenn sie in mindestens acht Kantonen vom Volk oder vom Parlament beschlossen worden ist [43].

Während sich die FDP und die CVP hinter die vorgeschlagenen Neuerungen stellten, bekräftigten SP, SVP, GP und SD ihren Widerstand gegen die Erhöhung der Unterschriftenzahlen [44].

Nach dem Bundesrat und dem Ständerat erklärte auch der Nationalrat die Asylinitiative der Schweizer Demokraten wegen Verstoss gegen zwingendes Völkerrecht für ungültig. Neben der SD hatte sich auch die FP und LdU/EVP-Fraktion sowie eine Mehrheit der SVP für die Gültigkeit ausgesprochen (die beiden letztgenannten plädierten für Gültigkeit, aber Ablehnung). Die Grünen und einige Vertreter der SP beantragten erfolglos, den völkerrechtswidrigen Artikel (unbedingte Rückschaffung) zu streichen und sie - mit einer Ablehnungsempfehlung versehen - für gültig zu erklären. In der Gesamtabstimmung setzte sich die Ungültigkeitserklärung mit 133 zu 33 Stimmen durch, wobei sich 20 Nationalräte, vor allem aus der SP und der GP, der Stimme enthielten [45].

Die damit erfolgte Ungültigerklärung zweier Volksinitiativen durch die Bundesversammlung innerhalb nur eines Jahres löste ein gewisses Unbehagen darüber aus, dass eine solche Annullierung erst nach der erfolgreichen Unterschriftensammlung erfolgt. Anlässlich der Beratung der Teilrevision des Gesetzes über die politischen Rechte beschloss der Ständerat deshalb auf Antrag seiner Kommission, dass bei der Lancierung einer Volksinitiative durch die Bundeskanzlei eine - allerdings unverbindliche - materielle Vorprüfung der Gültigkeit durchzuführen sei. Der Nationalrat strich diese Bestimmung wieder. Da grosse Wahrscheinlichkeit bestehe, dass es zu sich widersprechenden Entscheiden der Bundeskanzlei und des Parlaments kommen könnte, hielt er diese Lösung für nicht praktikabel [46].

In der Botschaft zur Totalrevision der Bundesverfassung machte auch der Bundesrat Vorschläge zu diesem Thema. Er beantragte, dass in Zukunft die Bundesversammlung zwar eine Volksinitiative für ungültig erklären kann, dass der definitive Entscheid darüber aber vom Bundesgericht getroffen wird [47].

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