Evaluation de la politique européenne (Po. 09.3560)

Le même mois, le Conseil national a adopté un postulat Markwalder (plr, BE) qui charge le Conseil fédéral d’évaluer les avantages et les inconvénients des instruments de politique européenne et de présenter un catalogue de priorités assorti de mesures concrètes pour la future politique européenne permettant à la Suisse de consolider sa position dans un monde globalisé et de fixer les étapes futures de la politique européenne de la Confédération pour la législature 2011-2015.

Le même mois, le Conseil fédéral a présenté un rapport d’évaluation de la politique européenne en réponse au postulat Markwalder (plr, BE) adopté l’année précédente et demandant d’évaluer les avantages et les inconvénients des instruments de politique européenne. Ainsi, le gouvernement a estimé que l’UE demeure un point de référence central pour la politique étrangère et économique extérieure de la Suisse. Il a souligné une tendance nette à l’érosion de la marge de manœuvre suisse dans les relations bilatérales, au vu des revendications de la reprise intégrale des acquis de l’UE et de leurs développements futurs. Il a également relevé que les acteurs économiques helvétiques souhaitant accéder au marché européen risquent de se heurter à tout moment à des obstacles en tant que ressortissants de pays tiers. Aussi, il a présenté différentes options de politique européenne : 1) La poursuite de la voie bilatérale sans nouveaux accords permettrait d’amoindrir les problèmes du parallélisme. Cependant, l’UE aurait la possibilité de soumettre l’accès au marché communautaire à de nouvelles exigences. 2) La poursuite de la voie bilatérale vers de nouvelles négociations dans des secteurs d’intérêts communs exigerait de trouver un équilibre entre l’adaptation efficace au développement du droit européen et le respect de la souveraineté suisse. 3) La mise en place d’un cadre institutionnel permettrait de ne pas renégocier pour chaque nouvel accord les questions relatives au développement du droit, à la surveillance des marchés et à la jurisprudence. Il favoriserait la transparence et l’efficacité et accroîtrait la sécurité juridique de la voie bilatérale. 4) L’adhésion à l’espace économique européen (EEE) ne permettrait pas un traitement égal des deux parties. Les membres de l’AELE/EEE ont un droit de participation à l’élaboration de propositions mais pas aux prises de décisions formelles, tout en étant obligés de reprendre le développement de la législation européenne. Toutefois, cette option renforcerait la sécurité juridique et améliorerait l’accès au marché de l’EEE. 5) L’adhésion à l’UE permettrait à la Suisse de participer directement au processus décisionnel de l’UE. Toutefois, une adhésion aurait un impact sur les institutions suisses, notamment sur les compétences du parlement, des cantons et du corps électoral. Cela impliquerait donc une réforme interne de grande ampleur qui transférerait une part considérable de la capacité décisionnelle helvétique.

De la sorte, le gouvernement a considéré que la voie bilatérale est l’instrument le plus approprié pour l’heure, mais qu’il peut en être autrement par la suite. En effet, un certain nombre de faiblesses ont été relevées notamment au niveau de l’influence de la Suisse sur les normes européennes, de la limitation en termes souveraineté liée à la reprise du droit européen et de l’absence d’accès complet aux marchés européens. Le Conseil fédéral a ainsi rappelé que la Suisse exclut tout automatisme dans la reprise des acquis, exige de participer aux prises de décision la concernant et réclame le respect du processus décisionnel helvétique. Il a mis en place un groupe d’experts chargé d’étudier les différents scénarios. Le Conseil national a pris acte du rapport en décembre de l’année sous revue. De l’avis des commentateurs, la proximité des élections fédérales n’est pas propice à une réflexion sur une adhésion.

Der Bericht zur Evaluation der schweizerischen Europapolitik in Erfüllung des Postulates Markwalder (fdp, BE) stand im März im Ständerat zur Debatte. Dieses Begehren hatte vom Bundesrat eine detaillierte Darstellung der Vor- und Nachteile der bilateralen Zusammenarbeit mit der Europäischen Union sowie eine Skizzierung der zukünftigen Europapolitik mit konkreten Vorschlägen zur Zusammenarbeit gefordert. Die Landesregierung würdigte darin die Bedeutung Europas für die Schweizer Aussen- und Wirtschaftspolitik und beschrieb das bilaterale Vertragswerk als zielführendstes europapolitisches Instrument, das es fortzuführen gelte. Sie anerkannte aber auch, dass der Bilateralismus zukünftig von Seiten der EU weiter unter Druck geraten könnte, auch aufgrund der gestiegenen Anzahl an EU-Mitgliedsländern. Zudem unterstrich der Bundesrat auch die Schwächen des bilateralen Weges wie beispielsweise die mangelnde Mitsprache in EU-Entscheidungsprozessen und der nicht immer garantierte EU-Binnenmarktzutritt. Daher solle der Dialog mit der EU in verschiedenen Dossiers, jedoch insbesondere in Steuerfragen, aktiv geführt werden. Der Bundesrat anerkannte, dass für eine erfolgreiche Verhandlungsführung der Schweiz eine bessere Abstimmung zwischen Bund und Kantonen sowie zwischen Regierung und Parlament nötig sei. Der Nationalrat hatte den Bericht bereits im Dezember des Vorjahres nach ausführlicher Debatte zur Kenntnis genommen. In der kleinen Kammer wurde die Diskussion der europapolitischen Evaluation mit der Debatte anderer aussenpolitischer Berichte und der Ereignisse rund um die politischen Unruhen in arabischen Ländern verknüpft. Der Bericht zur Europapolitik wurde wenig umstritten angenommen, da die Mehrheit des Ständerates dem bilateralen Weg grundsätzlich zustimmte.

Obstacles helvétiques à la pleine mise en œuvre du marché intérieur, résolution du Parlement européen

En septembre, le parlement européen a adopté une résolution non contraignante dénonçant les obstacles helvétiques à la pleine mise en œuvre du marché intérieur. Cette résolution réclame l’élaboration d’un mécanisme d’actualisation aux développements de la législation européenne tout en refusant d’accorder à la Suisse une plus grande participation au processus décisionnel de l’UE. Les eurodéputés rejoignent donc la position de la Commission européenne et la position des Etats membres de l’Union.

Débat sur l’adhésion à l’UE

Durant l’été, la visite de Doris Leuthard à Bruxelles et la perspective de la publication du rapport sur la politique européenne en automne ont relancé le débat sur l’adhésion à l’UE. Si les avis divergent sur le fond, l’ensemble des acteurs ont estimé que la situation de la Grèce a rendu politiquement très invraisemblable une adhésion à court terme. Ainsi, l’UDC s’est opposée à tout rapprochement avec l’UE arguant que la Suisse perdrait sa souveraineté. Le PS et les écologistes se sont eux montrés favorables à une adhésion à l’UE avec conditions, considérant qu’elle permettrait des avancées à différents niveaux malgré les tendances néolibérales à l’œuvre. Le PLR a prôné la continuation de la voie bilatérale. La conférence des gouvernements cantonaux s’est elle montrée favorable à un accord-cadre avec l’UE tout en rejetant une reprise automatique. Elle a estimé que ce dernier est une bonne solution et peut répondre à leur perte d’autonomie dans la reprise du droit européen. Avenir Suisse a considéré qu’une adhésion à l’espace économique européen ou à l’UE sont les meilleures solutions. Economiesuisse a estimé qu’il n’y a pas d’alternative à la voie bilatérale. L’USAM a souligné que les petites et moyennes entreprises n’ont pas forcément les mêmes intérêts que l’industrie, l’agriculture ou la finance. L’Union suisse des professions libérales (USPL) s’est alignée sur la position de l’UE et a affirmé que la position réactive de la Suisse pénalise certaines professions et certains pans de l’économie helvétique.

Limites à la praticabilité de la voie bilatérale

En cours d’année, les relations avec l’UE se sont crispées à plusieurs reprises et ont montré les limites à la praticabilité de la voie bilatérale. D’une part, la Suisse a fait le constat qu’elle perd de fait une partie de souveraineté par la reprise unilatérale de certains acquis communautaires. Elle veut malgré tout entamer de nouvelles négociations dans les domaines de l’agriculture, de la fiscalité, de l’électricité et de la santé. D’autre part, l’UE a affirmé avec insistance que la voie bilatérale a atteint ses limites. Elle ne souhaite plus gérer 120 accords bilatéraux qui ne contiennent aucune mise à jour automatique du développement légal communautaire. Elle a donc invité la Suisse à rejoindre l’espace économique européen ou, du moins, à conclure un accord-cadre permettant la reprise automatique des acquis communautaires, affirmant ne plus vouloir lui consentir des régimes d’exception. La Confédération a lié tout accord au respect de la souveraineté helvétique et au bon fonctionnement des institutions existantes en Suisse.

Entwicklung des Verhältnisses Schweiz-EU

Der Besuch von Bundespräsidentin Calmy-Rey in Brüssel war mit Spannung erwartet worden, da auch EU-Kommissionspräsident Barroso von der Aussenministerin eine klare Stellungnahme zur weiteren Entwicklung des Verhältnisses Schweiz-EU erwartete. Das Treffen zwischen beiden Seiten verlief ohne konkrete Ergebnisse. Die EU forderte von der Schweiz die automatische Übernahme von europäischem Recht bei neuen Abkommen, ein Vorschlag, welcher bei der Schweizer Delegation auf Ablehnung stiess. Die selektive Weiterentwicklung des Bilateralismus sei für die Union kein Thema, hiess es in Brüssel. Aber auch Bundesrätin Calmy-Rey machte in ihrer Erklärung klar, dass die Beibehaltung des Status quo für die Schweiz nicht von Vorteil sei. Damit war man sich nach dem Treffen zumindest „einig über die Uneinigkeit“. Aufgrund der Kontroverse um ein mögliches drittes bilaterales Verhandlungspaket forderten die Aussenpolitischen Kommissionen beider Räte eine Klarstellung der Bundesräte Calmy-Rey und Schneider-Ammann bezüglich der Sichtweise der Schweizer Exekutive auf die Weiterentwicklung des Verhältnisses mit der EU. Nachdem sich abzeichnete, dass die Blockade der Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU von längerer Dauer sein würde, kritisierte die Aussenministerin in der Schweizer Presse das Verhalten der EU als zu passiv. Deren Vorgehen sei keiner Lösung förderlich. Die Aussagen der Bundesrätin wurden von Politikern sämtlicher Lager kritisiert. EU-Botschafter Reiterer konterte, dass nach Ansicht Brüssels der Ball bei der Schweiz liege. Beim Besuch des EU-Ratspräsidenten Van Rompuy in Zürich im November bekräftigen beide Parteien nochmals ihre Sicht auf die zukünftigen Verhandlungen. Während die EU nach wie vor eine institutionelle Lösung mit automatischer Rechtsübernahme durch die Schweiz forderte, sprach sich Aussenministerin Calmy-Rey für sektorielle Abkommen aus.

Stratégie sur les relations avec l’UE

En début d’année, le nouveau ministre des affaires étrangères, Didier Burkhalter, a présenté sa stratégie sur les relations avec l’UE. Là où son prédécesseur prônait une approche simultanée et coordonnée de tous les dossiers, Didier Burkhalter souhaite se concentrer sur un dossier, celui de l’électricité, afin de trouver une solution qui pourrait servir de modèle aux autres dossiers en suspens. L’accord sur l’électricité permettrait également de régler les questions institutionnelles, dont la discussion fait office de condition sine qua non pour Bruxelles. L’idée de régler les questions institutionnelles par un accord particulier a rencontré le scepticisme des experts, des politiciens, ainsi que de l’ambassadeur de l’UE en Suisse.

Sortir du casse-tête institutionnel

Accord-cadre institutionnel

En 2012, les différents blocages dans le dossier bilatéral avaient amené la Suisse à présenter une liste de propositions à la Commission européenne afin de régler le fameux casse-tête institutionnel. Pour rappel, la question institutionnelle fait référence aux difficultés helvético-européennes à trouver une réponse aux quatre points suivants : le mécanisme de reprise du droit européen par la Suisse, l’interprétation du droit communautaire, la surveillance des accords et les règles à définir en cas de litige. Une partie des difficultés à résoudre ces problèmes découle notamment du refus de la Suisse de se soumettre à une juridiction extérieure et d’accepter la reprise automatique du droit européen. Les propositions suisses devaient donc amener des solutions afin de régler les questions institutionnelles qui empêchent notamment le développement d’accords sectoriels, tels l’accord sur l’électricité ou l’accord sur l’énergie. La Suisse a notamment proposé de créer une autorité nationale indépendante pour contrôler l’application des règles du marché unique, mais le président de la Commission européenne, Manuel Barroso, a annoncé dans une lettre adressée à la Confédération que l’UE refuserait de suivre cette piste, un refus cependant dédramatisé par l’Union elle-même qui a réaffirmé vouloir continuer le dialogue afin de trouver une solution bénéfique pour les deux parties. La réponse de Bruxelles a été suivie d’une visite à Bruxelles du secrétaire d’Etat suisse aux affaires étrangères, Yves Rossier. Ce voyage a été l’occasion de discuter de nouvelles pistes pour sortir du casse-tête institutionnel. Au terme de cette visite, la proposition suisse d’instaurer un organe de surveillance national a semblé définitivement enterrée et l’Europe a réaffirmé que tout accès au marché unique dépendrait de la résolution des questions institutionnelles. Pour ce faire, Yves Rossier a rencontré le directeur général administratif du service européen d’action extérieure David O’Sullivan dans le courant du mois de mars. Alors que le différend institutionnel semblait insurmontable, les deux parties ont annoncé la remise à leurs autorités respectives d’un rapport commun esquissant trois solutions au terme de leur rencontre. Premièrement, les négociateurs proposent que la Suisse reconnaisse les institutions de l’Espace économique européen (EEE). La deuxième piste porte sur la création de nouvelles institutions. Cependant, ces deux premières options créeraient un déséquilibre défavorable à la Suisse, puisque l’Union ne reconnaît que les décisions de la Cour de justice de l’UE. La troisième solution propose le maintien des comités mixtes et autorise les parties à s’adresser à la Cour de justice de l’UE pour répondre aux questions d’interprétation du droit. En juin, le gouvernement a officiellement annoncé vouloir ouvrir les négociations avec l’Union Européenne pour rénover la voie bilatérale. Pour définir le mandat de négociation, il s’est basé sur le document préparé par les deux négociateurs et a annoncé vouloir suivre la voie suivante dans le domaine institutionnel: un maintien des comités mixtes, tout en permettant à la Cour de Justice de l’UE de délivrer un avis en cas de litige, mais cet avis n’aurait pas de force exécutive. Concernant la reprise automatique du droit européen, le Conseil fédéral a proposé que la reprise se fasse de manière dynamique, soit rapide, mais en permettant de respecter le principe du référendum populaire. Le Conseil fédéral a également rappelé que le mandat de négociation comprendrait des « lignes rouges », soit des limites à ne pas franchir. Parmi ces lignes rouges, on compte le refus de la reprise automatique du droit européen, de la directive sur la citoyenneté européenne ou sur les travailleurs détachés et le refus de limiter les mesures d’accompagnement ou d’élargir le champ d’application des accords. L’UDC a immédiatement qualifié ce mandat de « colonial » et a annoncé qu’elle mènerait une campagne d’information pour dénoncer cet avancement dans les relations helvético-européennes. La campagne UDC a fait couler de l’encre suite à la comparaison de la situation actuelle avec celle de la période nazie: « Durant la période nazie, nous avions un ennemi à l’extérieur, aujourd’hui il est à l’intérieur ». La proposition du Conseil fédéral a cependant trouvé un écho positif chez son principal destinataire, puisque la Commission européenne a annoncé être prête à négocier sur cette troisième option. Mais ceci était sans compter sur la polémique des « juges étrangers » qui a rapidement enflé en Suisse. Plusieurs critiques se sont élevées contre l’incursion des « juges étrangers » sur le territoire suisse: en reconnaissant l’autorité de la Cour de Justice de l’UE, le Conseil fédéral a été accusé d’abandonner la législation suisse aux mains des juges européens. Un groupe de quinze professeurs de droit a également critiqué le fait que l’option de la Cour de l’AELE n’ait pas été plus étudiée par le gouvernement. Les doutes des syndicats se sont eux portés sur la jurisprudence de la Cour de Justice. Les représentants des travailleurs se sont basés sur plusieurs arrêts rendus par ladite Cour, des arrêts tranchant en grande majorité en faveur du libre marché et au détriment de la protection des travailleurs. Au niveau des partis, le mandat n’a pas soulevé un immense enthousiasme, sans pour autant, à l’exception de l’UDC et de quelques membres du PDC, être confronté à d’amères critiques. Les critiques ont plutôt été dirigées vers Didier Burkhalter qui s’est vu traité de « ministre de l’abandon » poussant la Suisse à « se plier devant les juges étrangers » par Christophe Darbellay lors de son discours du 1er août. Ces attaques n’ont pas déstabilisé le ministre qui a reçu un soutien unanime de la CPE-CE (10 voix contre 0, moins 2 abstentions). Quelques jours plus tard, la CPE-CN a suivi cette décision par 14 voix contre 6 et 2 abstentions. Les voix dissidentes se sont retrouvées uniquement à l’UDC, ce qui a indiqué un changement de position du PDC, jusqu’alors très critique envers le projet de négociation du ministre Didier Burkhalter. Au mois de décembre, le fameux mandat de négociation a été approuvé par le gouvernement.