Durant l’année sous revue, le parlement a adopté des motions de la commission de politique extérieure du Conseil des Etats (CPE-CE; 10.3354) et de la commission de l’économie et des redevances du Conseil national (CER-CN; 10.3366) chargeant le Conseil fédéral de modifier les bases légales afin qu’il ne puisse conclure seul des traités internationaux si cette compétence ne lui est pas attribuée par une loi fédérale ou un traité international approuvé par l’Assemblée fédérale. Elles demandent également qu’il fasse une proposition afin d’intégrer une liste de domaines des traités de portée mineure dans la loi sur l’organisation du gouvernement et l’administration. L’objectif est d’éviter que le parlement ait à approuver a posteriori un traité conclu par le gouvernement, comme ce fut le cas dans l’affaire UBS avec les Etats-Unis. Par ailleurs, la motion de la CER-CN soumet l’application provisoire de traités à l’approbation de la commission parlementaire chargée de l’examen préalable.

Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement gab im Berichtsjahr das Bundesgesetz über die Kompetenz zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge von beschränkter Tragweite und über die vorläufige Anwendung völkerrechtlicher Verträge in die Vernehmlassung. Dieser Gesetzesentwurf entstand aus zwei Motionen der Aussenpolitischen Kommission des Ständerats (APK-SR; 10.3354) und der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrats (WAK-NR; 10.3366), welche Anpassungen im Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes sowie im Parlamentsgesetz forderten. Als Folge daraus wäre der Bundesrat beim Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen in Zukunft eingeschränkt, respektive könnte diese nur auf Ermächtigung abschliessen.

Im Berichtjahr eröffnete der Bundesrat die Vernehmlassung zu einer Änderung des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes, die eine Klärung der Kompetenzen zwischen Legislative und Exekutive hinsichtlich der Ratifizierung völkerrechtlicher Verträge bringen soll. Bisher ist folgende Kompetenzaufteilung vorgesehen: Die Bundesversammlung genehmigt grundsätzlich alle völkerrechtlichen Verträge. Davon ausgenommen sind allerdings Verträge mit beschränkter Tragweite, die die Regierung selbständig abschliessen kann. Ebenfalls darf die Exekutive völkerrechtliche Verträge abschliessen, wenn sie durch ein Bundesgesetz oder durch einen von der Bundesversammlung genehmigtem Vertrag dazu ermächtigt wurde. Der Bundesrat schlug neu eine nicht abschliessende Liste vor, die alle Verträge festhält, die nicht von beschränkter Tragweite sind. Darüber hinaus empfahl die Regierung, die Möglichkeit für eine vorläufige Anwendung von Verträgen zu verringern. Neu soll eine Zweidrittelmehrheit der zuständigen Kommission beider Räte eine vorläufige Anwendung verhindern können. (Siehe dazu auch die Debatte um die Initiative „Staatsverträge vors Volk“.)

Afin de préciser les compétences en matière de conclusion de traités internationaux, le Conseil fédéral a proposé de garder ses compétences pour la conclusion de contrats internationaux, mais de donner une dimension coercitive à l’avis des deux commissions. Ainsi, il propose que tout accord refusé par les deux tiers des membres de chacune des commissions ne puisse pas faire l’objet d’une application provisoire. La Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-CN) a clairement manifesté son scepticisme en refusant la proposition à l’unanimité. Selon elle, ce projet n’apporte aucune clarification en matière de répartition des compétences. De plus, le principe d’une majorité de deux tiers serait problématique du point de vue politique et juridique. Les chambres devront encore se prononcer.

Au mois d’avril, le Conseil national a traité deux objets relatifs à la révision des compétences du Conseil fédéral pour la conclusion et l’application provisoire de traités internationaux de portée mineure. Le premier objet émane du gouvernement et se veut une réponse à la motion « Base légale pour la conclusion de traités internationaux par le Conseil fédéral », déposée par la commission de politique extérieure du Conseil des Etats (CPE-CE), et à la motion "Révision des bases légales régissant la conclusion d'un traité international par le Conseil fédéral" déposée par la commission de l'économie et des redevances du Conseil national (CER-CN). Dans son message, le Conseil fédéral propose de garder ses compétences pour conclure seul des traités internationaux de portée mineure. Concernant l’application provisoire des traités internationaux, il suggère que tout accord refusé par les deux tiers des membres de chacune des commissions compétentes ne puisse pas faire l’objet d’une application provisoire. La commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-CN) n’a pas retenu cette variante. Elle a préféré présenter une version selon laquelle le Conseil fédéral devrait obtenir l’accord des deux commissions avant de décider de l’application provisoire d’un traité international. En cas de divergence entre les deux commissions et d’un deuxième refus, le Conseil fédéral ne pourrait donc pas appliquer un traité international à titre provisoire. Le Conseil national a suivi sa commission en refusant à l’unanimité la proposition initiale. Le deuxième objet traité en parallèle par le Conseil national, soit l’initiative parlementaire Joder (udc, BE; 10.457), vise également une limitation des pouvoirs gouvernementaux, mais elle va plus loin. En effet, l’initiative souhaite que le Conseil fédéral ne puisse décider de l’application provisoire qu’après avoir obtenu l’accord de l’assemblée fédérale. Cette proposition a pris la forme d’une proposition de minorité lors de son passage devant la chambre basse. Les parlementaires ont cependant préféré la version de la majorité de sa commission par 103 voix contre 57. L’initiative Joder a donc été classée. Au vote sur l’ensemble, la proposition de la CIP-CN a été acceptée à l’unanimité. La discussion s’est poursuivie au Conseil des Etats lors de la session d’hiver. Les sénateurs ont clairement exprimé leur souhait de s’en tenir à la législation actuelle (soit de limiter l’influence des commissions à un avis consultatif). Ils ont donc refusé la proposition du Conseil fédéral (28 voix contre 10 et 7 abstention), refusé la proposition du Conseil national (reprise dans une minorité Föhn (udc, SZ) et refusée par 33 voix contre 7) et refusé la minorité Stöckli (ps, BE) qui souhaitait que les commissions des deux conseils aient un droit de veto (par 23 voix contre 17). Le dossier repart donc à la chambre du peuple.

Dans son message du 4 juillet 2012, le Conseil fédéral avait soumis, au Parlement, la proposition de modifier la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA) et la loi sur le Parlement (LParl) afin d'établir des règles plus claires sur la conclusion de traités. Ainsi, les compétences du Conseil fédéral concernant la conclusion de traités internationaux sans les soumettre au Parlement seraient plus clairement délimitées, ce qui élargirait les compétences du Parlement. Dans le droit en vigueur, le Conseil fédéral a la compétence de conclure seul des traités internationaux de portée mineure sans que les Chambres ne se soient prononcées. Une première modification propose qu'une liste des traités soit établie, afin que cette compétence du Conseil fédéral soient autorisées de manière claire à travers une loi. Il s'agit, en bref, d'éviter d'éventuels conflits de compétence entre l'Assemblée fédérale et le Conseil fédéral en matière d'approbation de traités internationaux et de définir plus précisément la notion de traités de portée mineure.
Une deuxième modification de la LParl et de la LOGA concerne le rôle des consultations des commissions parlementaires compétentes. Le Conseil fédéral propose de renoncer à appliquer un traité international à titre provisoire lorsque les commissions parlementaires compétentes des deux conseils s'y opposent à la majorité des deux tiers.
Lors des délibérations, qui ont débuté le 16 avril 2013 et qui ont finalement abouti le 26 septembre 2014, il y a eu de nombreuses divergences entre les deux conseils. Une majorité du Conseil national a proposé avec succès lors de la session spéciale 2013 que le Conseil fédéral doive demander l'approbation des commissions compétentes avant d'appliquer un traité à titre provisoire. De son côté, le Conseil des Etats a voté pour une modification laissant une certaine capacité d'agir rapidement au Conseil fédéral. Lors de la session d'été, il s'est prononcé par 22 contre 21 voix contre la proposition du Conseil national de restreindre les compétences du gouvernement lorsqu'il s'agit d'appliquer provisoirement des traités internationaux. Cette courte majorité veut ainsi garantir à la Confédération une certaine liberté, et donc rapidité, en matière de politique extérieur lorsque les intérêts essentiels de la Suisse sont en jeu et qu'il y a urgence à agir. Le National s'est opposé à cette modification. Il a également voulu restreindre le veto à une seule commission, et non deux comme le propose le projet du Conseil fédéral, mais il a fini par obtempérer. Lors de la conférence de conciliation du 17 septembre, le Conseil des Etats s'est finalement incliné en faveur de la proposition du Conseil du peuple visant une pratique plus restrictive que celle en vigueur et n'autorisant pas le gouvernement à appliquer seul un traité de portée mineure, donnant ainsi le droit au Parlement de mettre son veto à un traité lorsque les deux commissions s'y opposent.
En ce qui concerne la liste des traités internationaux de portée mineure que le gouvernement peut conclure seul, les deux chambres ont accepté les propositions du Conseil fédéral visant à réduire cette liste.
La nouvelle loi a finalement été adoptée lors du vote finale le 26 septembre par 34 voix contre 5 et 6 abstentions au Conseil des Etats et par 192 voix et 6 abstentions au Conseil national.