Verschärfung des Geldwäschereigesetzes

Zu Jahresbeginn gab der Bundesrat den Vorentwurf für eine Verschärfung des Geldwäschereigesetzes in die Vernehmlassung. Es geht bei der Revision vor allem darum, die von einer internationalen Arbeitsgruppe (FATF/GAFI) erlassenen Empfehlungen umzusetzen. Vorgesehen ist insbesondere die Erweiterung des Geldwäschereibegriffs auf Geschäfte mit Erlösen von Produktpiraterie, Menschenschmuggel sowie aus Insidergeschäften an der Börse. Weitere Berufe ausserhalb des Finanzsektors (z.B. Kunst- und Edelmetallhändler) sollen zudem dem Geldwäschereigesetz und seinen Kontrollmechanismen (Identifikation der Kunden etc.) unterstellt werden. Die Reaktionen fielen bei den bürgerlichen Parteien und der Bankiervereinigung, die vor einer Überregulierung warnten, sehr negativ aus. Bundesrat Merz gab daraufhin bekannt, dass das Projekt einstweilen auf Eis gelegt und später gründlich überarbeitet werde.

Nachdem im Vorjahr ein Vorentwurf für eine Verschärfung der strafrechtlichen Mittel zur Bekämpfung der Geldwäscherei an der heftigen Kritik im Vernehmlassungsverfahren gescheitert war, skizzierte Bundesrat Merz im September die Grundzüge einer neuen, massiv abgespeckten Vorlage. Den Einbezug von Vortaten zur Geldwäscherei wie gewerbsmässiger Schmuggel, Produktepiraterie oder Börsenkursmanipulationen behielt er bei. Neu soll auch für nicht zustande gekommene Geschäfte mit Verdacht auf Geldwäscherei eine Meldepflicht bestehen. Bei unbedeutenden Transaktionen sollen die Finanzintermediäre hingegen von den Sorgfaltspflichten entbunden werden.

Der Bundesrat veröffentlichte im Berichtsjahr seine Botschaft für eine Verschärfung der gesetzlichen Bestimmungen zur Bekämpfung der Geldwäscherei. Die vorgeschlagenen Neuerungen entsprechen weitgehend den Empfehlungen der internationalen Groupe d’acton financière (GAFI). Im Zentrum der Vorschläge stehen die Erfassung neuer Formen der Geldwäscherei und der Einbezug von Akteuren, die der Terrorismusfinanzierung verdächtigt werden.

Das Parlament genehmigte die vom Bundesrat im Vorjahr vorgeschlagene Verschärfung der gesetzlichen Bestimmungen zur Bekämpfung der Geldwäscherei. Diese Neuerungen entsprechen weitgehend den Empfehlungen der internationalen Groupe d’action financière (GAFI). Im Zentrum der Vorschläge stehen die Erfassung neuer Formen der Geldwäscherei und der Einbezug von Akteuren, die der Terrorismusfinanzierung verdächtigt werden. Beide Ratskammern stellten sich einstimmig hinter die neuen Regeln. In der Detailberatung verstärkten sie die Bestimmungen zum Schutz von Personen, die Meldungen über verdächtige Transaktionen machen.

Unterstellung des Immobiliensektors unter das Geldwäschereigesetz

Durch das von Nationalrätin Wyss (gp, SO) eingereichte Postulat wird der Bundesrat aufgefordert, die Unterstellung des Immobiliensektors unter das Geldwäschereigesetz (GwG) erneut zu prüfen. Dies war in einem Vorentwurf eines Bundesgesetzes über die Umsetzung der revidierten Empfehlung der internationalen Expertengruppe zur Bekämpfung der Geldwäscherei, Financial Action Task Force (FATF/GAFI), im Jahr 2005 bereits beantragt worden. Aufgrund der ablehnenden Haltung in der Vernehmlassung verzichtete der Bundesrat damals aber darauf und begnügte sich damit, dass durch die Bestimmung des Strafgesetzbuches zur Bekämpfung der Geldwäscherei (Art. 305bis StGB) nicht nur Finanzintermediäre erfasst sind. Der Nationalrat überwies das Postulat in der Frühjahrssession 2011.

Revision des Geldwäschereigesetzes

Die beschlossene Revision des Geldwäschereigesetzes stellte nur einen ersten Schritt dar, auf den die Umsetzung weiterer GAFI-Empfehlungen zur Bekämpfung der Geldwäscherei, der Terrorismusfinanzierung und der Finanzierung von Massenvernichtungswaffen folgen, die unter anderem auch Steuerdelikte thematisieren werden. Im Dezember 2013 verabschiedete der Bundesrat eine entsprechende Botschaft. Der Entwurf sah Anpassungen in folgenden sieben Themenbereichen vor: Transparenz von juristischen Personen und Inhaberaktien, Pflichten von Finanzintermediären, Klärung des Begriffs der politisch exponierten Personen (PEP), Qualifizierung von schweren Steuerdelikten als Vortat zur Geldwäscherei, Verbot von Barzahlungen von über CHF 100'000, Stärkung der Wirksamkeit von Verdachtsmeldungen und schliesslich Sanktionen im Bereich der Terrorismusfinanzierung. Die Vorlage wird im kommenden Jahr in den Räten behandelt werden.

Die Revision des Geldwäschereigesetzes wollte der 2012 als Antwort auf die Finanzkrise erfolgten Revision der Empfehlungen der Groupe d'action financière (GAFI) Rechnung tragen und dafür sorgen, dass die schweizerische Gesetzgebung auch beim nächsten Länderexamen 2015 GAFI-konform ist. Gleichzeitig sollten die Vorgaben des Global Forum über Transparenz und Informationsaustausch für Steuerzwecke berücksichtigt werden. Zu diesem Zweck sah die Vorlage des Bundesrates Änderungsvorschläge in sieben Themenbereichen vor: So sollten die Transparenz der Inhaberaktien bei juristischen Personen sichergestellt, die Pflichten der Finanzintermediäre bei der Feststellung der wirtschaftlichen Berechtigung von juristischen Personen konkretisiert und schwere Steuerdelikte als Vortaten zur Geldwäscherei deklariert werden. Weiter sollte der Begriff der politisch exponierten Personen (PEP) auf inländische Personen ausgedehnt werden. Neu sollten zudem Barzahlungen bei Fahrnis- und Grundstückkäufen im Wert von über CHF 100‘000 nicht mehr erlaubt sein. Der Teil, der diesen Schwellenwert übersteigt, sollte künftig zwingend über einen Finanzintermediär erfolgen, der dem Geldwäschereigesetz unterstellt ist. Schliesslich sollte die Meldestelle für Geldwäscherei in ihren Kompetenzen gestärkt und die Umsetzung der UNO-Sanktionen im Bereich Terrorismusfinanzierung (Resolution 1373) verbessert werden.

Bei den Beratungen des Bundesgesetzes zur Umsetzung der revidierten GAFI-Empfehlungen schuf der Ständerat mehrere Differenzen zum Entwurf des Bundesrates. So wollte die Mehrheit (25 zu 17 Stimmen) der kleinen Kammer, dass ein Steuerdelikt nur dann als Vortat zur Geldwäscherei gilt, wenn die hinterzogenen Steuern CHF 300‘000 statt den vom Bundesrat vorgeschlagenen CHF 200‘000 pro Steuerperiode übersteigen. Davon betroffen wären dann nur Steuerbetrüger, d.h. Urkundenfälscher. Die Steuerhinterziehung sollte aus dem Geltungsbereich fallen. Einig mit dem Bundesrat ging der Ständerat in der Ansicht, dass künftig Bargeldzahlungen von über CHF 100‘000 nur noch über eine Bank abgewickelt werden könnten. Andererseits strich der Ständerat äusserst knapp (mit 21 zu 20 Stimmen bei einer Enthaltung) die Bestimmung, wonach die Verletzung der Meldepflicht bei Inhaberaktien bestraft würde – dies, obwohl eine solche Regelung von der GAFI gefordert wurde. Schliesslich verankerte der Ständerat die ausdrückliche Nennung von Personen mit führender Stellung in internationalen Sportverbänden unter den politisch exponierten Personen (PEP).

Weit weniger bundesratskonform zeigte sich der Nationalrat. In der Sommersession nahm er zahlreiche Aufweichungen an der bundesrätlichen Vorlage vor, die der Schweiz laut Bundesrätin Widmer-Schlumpf einen Platz auf der schwarzen Liste sichern würden. Die gegnerische Mehrheit sah in der Vorlage eine „Generalverdachtsvorlage“, die durch juristische Definitionen vergeblich Mängel auf organisatorischer und personeller Ebene zu beheben versuche. In dieser Stimmung wollte der Nationalrat zwar den Begriff der politisch exponierten Personen ebenfalls auf das Inland und Personen in führender Funktion in internationalen Sportverbänden ausdehnen, dabei aber gleichzeitig die Mitglieder der Bundesversammlung, die ja keine Berufsparlamentarier seien, davon ausnehmen. Weiter wollte die grosse Kammer aufgrund der Ablehnung der totalen Überwachung aller Finanztransaktionen weder Barkäufe von über CHF 100‘000 verbieten noch volle Transparenz bei den Inhaberaktien herstellen. Schliesslich sollten Banken nur dann den Verdacht auf schwere Steuerdelikte melden, wenn zusätzlich zum Betrugstatbestand durch die Straftaten eine oder mehrere Steuerrückerstattungen über CHF 200‘000 pro Steuerperiode bewirkt würden. In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage mit 83 zu 54 Stimmen angenommen wobei sich jedoch 48 Mitglieder aus SP und den Grünen ihrer Stimme enthalten hatten, da die „zerzauste“ Vorlage nicht mehr GAFI-konform wäre.

Nun lag der Ball wieder beim Ständerat, der laut SP den Nationalrat „wieder auf den Pfad der Tugend“ zurückbringen sollte. In der Tat übte der Ständerat Kritik an der trotzigen Haltung des Nationalrates, welche die Reputation der Schweiz gefährde. Die kleine Kammer hielt denn auch an der Mehrheit ihrer Beschlüsse fest. Nur bezüglich der Frist, innerhalb derer die Geldwäschereimeldestelle eine Bank über die Weiterleitung einer Verdachtsmeldung informieren muss, kam sie dem Nationalrat entgegen. Betreffend die Bareinkäufe lehnte der Ständerat zwar einen Kompromissvorschlag, der Barbezahlungen ab CHF 100‘000 bei bestimmten Händlern einer Identifikations- und Dokumentationspflicht unterstellen wollte, ab, bekundete aber dennoch seine Sympathien. Weiter wollte der Ständerat die Mitglieder der Bundesversammlung nicht von den Bestimmungen über politisch exponierte Personen ausnehmen.

Die Differenzbereinigung setzte sich in der Wintersession harzig fort. Zwar verzichtete der Nationalrat mit 122 zu 64 Stimmen bei der Transparenzpflicht für Inhaberaktien auf einen Schwellenwert von CHF 250‘000 und stimmte mit 97 zu 83 Stimmen bei 6 Enthaltungen der ständerätlichen Definition der qualifizierten Steuerdelikte sowie mit 100 zu 83 Stimmen bei 1 Enthaltung der Zugehörigkeit der Bundesparlamentarier zu den PEP zu. Bei dem Barzahlungsverbot hielt er jedoch nach einer ausgedehnten Diskussion an seiner Position fest. Ebenso wollte er die Möglichkeit, betroffene Kunden nach einer Verdachtsmeldung an die Geldwäschereibehörde informieren zu können, beibehalten. Schliesslich sollen kirchliche Stiftungen weiterhin von der Eintragungspflicht ins Handelsregister ausgenommen werden. Dabei gab eine Allianz aus SVP, FDP und einem Teil der CVP den Ton an. Während die SVP jegliche Überregulierung ablehnte, strebten die FDP und CVP die Note „genügend“ beim GAFI-Länderexamen an, welches im Frühjahr 2015 stattfinden wird. Der Wille zur GAFI-Konformität wurde auch im Ständerat deutlich. So stimmte die kleine Kammer den Vorschlägen des Nationalrats betreffend die Handelsregistereintragungspflicht für kirchliche Stiftungen, den Ausnahmen vom Informationsverbot im Meldesystem und der CHF 100‘000-Schwelle für Barzahlungen bei Versteigerungen in Konkursverfahren zu. Hart blieb sie jedoch bei der Abklärungs- und Meldepflicht für Händler bei Barzahlungen über CHF 100‘000. Diese letzte Differenz konnte nicht bereinigt werden, da der Nationalrat unerwartet zum Vorschlag des Bundesrats, d.h. zum Verbot von Bargeldkäufen über CHF 100‘000, zurückkehrte. In der Einigungskonferenz fand jedoch klar die liberalere Fassung des Ständerats die Mehrheit. Die Regelung, wonach Händlern bei Bargeldgeschäften ab CHF 100‘000 erhöhte Sorgfaltspflichten auferlegt werden, wurde schliesslich von beiden Räten akzeptiert. Der Ständerat stimmte der Vorlage mit 37 zu 4 Stimmen bei 4 Enthaltungen und der Nationalrat mit 128 zu 62 Stimmen bei 5 Enthaltungen zu. Damit konnte die umkämpfte GAFI-Vorlage vor dem Scheitern gerettet werden.

Ausdehnung des Geldwäschereigesetzes auf den Immobilienhandel

Mit einer 2013 eingereichten Standesinitiative forderte der Kanton Luzern die Ausdehnung des Geldwäschereigesetzes auf den Immobilienhandel. Im Dezember 2014 hatten die eidgenössischen Räte eine Revision des Geldwäschereigesetzes verabschiedet, dessen Vorschriften nun sämtliche Transaktionen von über CHF 100'000 in bar sowie alle Finanzintermediäre unterliegen. Da Immobilientransaktionen einerseits meist über einen Finanzintermediär abgewickelt werden und andererseits in aller Regel die Schwelle von CHF 100'000 übersteigen, greift die im Geldwäschereigesetz statuierte Sorgfaltspflicht ohnehin. Mangels Gesetzeslücke gaben die Räte der Standesinitiative im Jahr 2015 keine Folge.

Groupe d'Action Financière (GAFI) - Rapport

Le Groupe d’Action Financière (GAFI) a livré ses conclusions sur les questions de lutte contre le blanchiment d’argent et de financement du terrorisme. Dans l’ensemble, les autorités helvétiques ont reçu des bonnes notes. Ainsi, le GAFI estime que la législation suisse répond à 31 des 40 recommandations, et obtient des notes favorables dans deux tiers des thématiques clés du rapport. Néanmoins, des lacunes ont été soulignées. Premièrement, le GAFI pointe du doigt l’absence d’assujettissement à la loi sur le blanchiment d’argent (LBA) des avocats et notaires sur des activités non financières. Cette thématique est problématique étant donné le secret lié à la profession. Deuxièmement, l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (Finma), et plus particulièrement le bureau de Money Laundering Reporting Office Switzerland (MROS), ont été sous le feu des critiques au niveau de l’entraide judiciaire internationale. En outre, le GAFI a précisé que la politique des sanctions demeurait insuffisante. Finalement, l’usage de l’argent liquide a aussi été sous les projecteurs. La question est notamment liée à l’utilisation des grosses coupures, comme le billet de 1000 CHF. Cependant, Alexander Karrer, Secrétaire d’Etat suppléant aux Questions financières internationales (SFI), a indiqué qu’aucun rapport n’indiquait un lien problématique entre grosses coupures et blanchiment d’argent en Suisse.

Modification de la loi sur le blanchiment d'argent (LBA)

Etant donné les rapports du Groupe d'action financière (GAFI) et du Groupe interdépartementale de coordination sur la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme (GCBF), le Conseil fédéral a soumis un avant-projet de modification de la loi sur le blanchiment d'argent (LBA). Cette adaptation prévoit notamment un renforcement des obligations de diligence, l'inscription dans la loi de la nécessité de contrôler l'ayant droit économique et l'inscription au registre du commerce des associations qui pourraient potentiellement être utilisées à des fins de financement du terrorisme ou de blanchiment d'argent.