Der politischen Widerstände und der konjunkturellen Folgen weiterer Sparmassnahmen bewusst, zeigte sich der Bundesrat bestrebt, das gesetzte Ziel des Budgetausgleichs bis Anfang der achtziger Jahre vor allem mittels Mehreinnahmen zu erreichen. Kernstück seiner Finanzplanung bildete denn auch eine Bundesfinanzreform, die ab 1981 zusätzliche CHF 1.4 Mrd. einbringen sollte. Nachdem das Finanzpaket 1976 in der Volksabstimmung vorn 12. Juni 1977 deutlich verworfen worden war, erwog die Regierung zunächst als Übergangslösung eine Erhöhung der Warenumsatzsteuer (WUST); an einer stärkeren Belastung des Konsums wollte sie auf jeden Fall festhalten, da die Zollerträge aufgrund der Handelsverträge und des Gewichtszollsystems in den letzten Jahren zurückgegangen sind, womit sich bei den Fiskaleinnahmen das Verhältnis zwischen indirekten und direkten Steuern zugunsten der letzteren verschoben hat. Nach Konsultationen mit den Regierungsparteien und mit Interessenvertretern der Wirtschaft entschied sich der Bundesrat, doch am Systemwechsel von der Warenumsatzsteuer (WUST) zur Mehrwertsteuer (MWST) festzuhalten, um mit dieser investitions- und exportfreundlicheren Steuer die Nachteile der schweizerischen Industrie gegenüber ihrer ausländischen Konkurrenz abzubauen. Er präsentierte eine Vorlage, die mit den Parlamentsbeschlüssen des Jahres 1976 beinahe identisch war, jedoch tiefere Sätze vorsah (2.5% statt 3% auf Umsätzen und Einfuhren von Waren des täglichen Gebrauchs, 5% statt 6% auf gastgewerblichen Leistungen und 8% statt 10% auf allen übrigen Umsätzen, Einfuhren und der Steuer unterstellten Leistungen); zudem sollte der Bundesrat diese Sätze je nach Wirtschaftslage herabsetzen können. Entsprechend der etwas bescheideneren Konsumbelastung war der Steuerfreibetrag der direkten Bundessteuer (DBST), die erneut mit der MWST zu einem Paket verschnürt wurde, kleiner als 1976 (CHF 15'000 statt 18'000) und die Besteuerung der höchsten Einkommen etwas weniger hoch (12.5% für Einkommensteile über CHF 500'000 statt 13% für Einkommensteile über CHF 100'000). Die Gewinnsteuer bei juristischen Personen sah wiederum einen Dreistufentarif je nach Rendite vor. MWST und DBST sollten das Provisorium der WUST und der Wehrsteuer (WSt) ablösen und mit ihren Höchstsätzen in der Verfassung (BV) auf Dauer verankert werden.

Nachdem bereits der bundesrätliche Entwurf unter Beschuss geraten war, taten sich die beiden Kammern und ihre vorberatenden Kommissionen schwer in der Behandlung dieses Geschäfts. Nach einem aufwendigen Differenzbereinigungsverfahren, das sich vom Frühjahr bis in die Wintersession hinzog und manch heftige Auseinandersetzung provozierte, genehmigte das Parlament – der Nationalrat mit 101 gegen 74 Stimmen nur relativ knapp – schliesslich eine leicht veränderte Fassung: Bei der Mehrwertsteuer (MWST) wurden Erleichterungen für Kleinbetriebe eingeführt und die Beratungs- und Vermögensverwaltungsleistungen von Banken, Anwälten, Notaren und Treuhändern neu der Steuer unterstellt. Bei der direkten Bundessteuer (DBST) wurden die Sozialabzüge, nicht aber der Steuerfreibetrag heraufgesetzt und die Progression für höchste Einkommensteile auf 13.5 Prozent erhöht.

Die drei bürgerlichen Regierungsparteien stellten sich in ihrer grossen Mehrheit hinter diese Fassung der Bundesfinanzreform, die FDP allerdings nur zögernd, während die CVP ein Auseinanderbrechen der Regierungskoalition zu vermeiden strebte und dadurch eine Scharnierfunktion einnahm. Gewerbliche Kreise und Rechtsbürgertum lehnten jedoch die neue Regelung ab, teils weil sie befürchteten, die MWST-Beträge nicht voll auf die Konsumenten überwälzen zu können, teils weil ihnen die Progression bei der DBST zu weit ging. Rechtsfreisinnige wie z.B. Nationalrat Letsch (fdp, AG) hätten allenfalls die MWST akzeptieren können, sofern Gewissheit bestanden hätte, dass die Preiserhöhungen von den Konsumenten getragen werden müssten und nicht über den Landesindex der Konsumentenpreise auf die Lohnforderungen durchschlagen würden. Gerade umgekehrt begründete die extreme Linke ihre Ablehnung: Weil keine Gewähr geboten sei, dass die voraussehbare Preissteigerung in jedem Fall durch Lohnerhöhungen kompensiert werden könne, müsse man die MWST, die zudem als Konsumsteuer die unteren Einkommen stärker belaste als die Grossverdiener, aus prinzipiellen Gründen bekämpfen. Der Landesring opponierte der Vorlage mit dem Argument, sie bringe weder die notwendige Reform des Finanzausgleichs und der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Kantonen, noch lasse sie ernsthaftes Bemühen um eine Steuerharmonisierung erkennen. Die Sozialdemokraten schliesslich sagten zum Systemwechsel von der Warenumsatzsteuer (WUST) zur MWST namentlich aus Aussenwirtschafts- und Arbeitsplatzgründen nicht prinzipiell nein, kritisierten aber das Finanzpaket, das Mehreinnahmen des Bundes ausschliesslich bei den privaten Haushalten hole, die kalte Progression bei den mittleren Einkommen keineswegs beseitige und Grossverdiener mittels der Sozialabzüge auf progressiv besteuerten Einkommensteilen wesentlich stärker entlaste als Familien mit kleinem Einkommen. Die mit steigender Rendite progressive Gewinnbelastung bevorzuge die kapitalintensiven Gesellschaften, wodurch gerade die gewinnträchtigen Banken und Versicherungen bei der direkten Bundessteuer entlastet würden; die Schweizerische Bankgesellschaft z.B. spare sich so gegenüber dem heute geltenden System rund CHF 650'000 jährlich.

In ihrer Finanzplanung (BRG 78.020) indes mass die Regierung konjunkturellen Überlegungen nur untergeordnete Bedeutung zu. Hier ging es in erster Linie darum, einen Ausgleich des Budgets auf den Anfang der achtziger Jahre anzustreben, ein Ziel, das die Räte der Exekutive bereits 1976 gesetzt hatten und dessen Gewicht sie 1978 mit einer weiteren Motion noch einmal betonten. Von wirtschaftswissenschaftlicher Seite wurde dagegen eingewandt, ein ausgeglichenes Budget dürfe nicht Selbstzweck der Finanzpolitik sein; diese habe sich vielmehr in den Dienst einer vernünftigen Wirtschaftspolitik zu stellen, für die der staatliche Budgetausgleich erst bei Vollbeschäftigung und 100prozentiger Auslastung des Produktionsapparates sinnvoll sei. Neben der konjunkturellen Steuerungsfunktion komme dem Finanzplan – so unterstrich namentlich Prof. Wittmann – die Aufgabe zu, die Finanzierung der durch die Richtlinien der Regierungspolitik gesetzten Ziele vorzubereiten; meist sehe die Realität aber anders aus, indem sich die Regierung durch die Finanzplanzahlen von ihren Zielvorhaben abbringen lasse. Über die Bestrebungen im Zusammenhang mit der Parlamentarischen Initiative Weber (sp, TG), Regierungsrichtlinien und Finanzplan besser aufeinander abzustimmen, haben wir an anderer Stelle berichtet.

Die Ablehnung der Bundesfinanzreform durch die Sozialdemokraten erfolgte aber zur Hauptsache aus einem andern Grund: Diese Partei hatte bereits im Vernehmlassungsverfahren weitere steuerliche Massnahmen als Ergänzung zu Mehrwertsteuer (MWST) und direkten Bundessteuer (DBST) verlangt, war aber mit solchen Begehren weder beim EFZD noch im Parlament erfolgreich. Sie forderte im Sinne einer Opfersymmetrie neben der Konsumbelastung eine stärkere Besteuerung des Banken- und Finanzbereichs, der bei der MWST praktisch ungeschoren bleibe. Auch der Schwerverkehr müsse entsprechend dem Verursacherprinzip zur Kasse gebeten werden, denn wenn er seinen Konkurrenzvorteil gegenüber der Bahn verliere, so schrumpfe automatisch das Defizit der SBB und damit auch dasjenige des Bundes. Im Sommer präsentierte die SP eine ganze Palette durchgerechneter Steuervorschläge für den Banken- und Verkehrssektor (Mo. 77.502), die zusammen CHF 1.5 bis 2.5 Mrd. einbringen sollten und auf die wir in anderem Zusammenhang näher eintreten (siehe Banken und Verkehr). Obwohl die Nationalbank (SNB) in einem Gutachten einer zusätzlichen Besteuerung des Finanzbereichs nicht abgeneigt schien und selber einige Vorschläge zur Diskussion stellte und obwohl schliesslich im Herbst auch der Bundesrat ein minimales Entgegenkommen zeigte, um der Bundesfinanzreform eine breite Unterstützung zu erhalten, scheiterten sämtliche SP-Anträge an der bürgerlichen Mehrheit im Parlament. Die Kammern überwiesen zwar zwei Motionen, die den Bundesrat aufforderten, die Möglichkeiten der Verkehrs- und Bankenbesteuerung zu prüfen und bis Ende 1979 Berichte und allfällige Anträge vorzulegen; dieses Vorgehen bezeichneten die Sozialdemokraten jedoch als Alibimanöver.

Auch bei der Revision des Verrechnungssteuergesetzes, die als Teil der Bundesfinanzreform vonstatten ging, fanden die Sozialdemokraten kein Gehör. Obwohl Bundesrat Chevallaz Anfang Jahr eine von Nationalrat Bundi (sp, GR; Mo. 77.427) vertretene Motion der SP-Fraktion als Postulat entgegengenommen hatte, die eine Erhöhung der Verrechnungssteuer auf 50 Prozent als Massnahme gegen die Steuerhinterziehung verlangte, begnügt sich das revidierte Gesetz mit 35 Prozent, einem Satz, der bereits seit 1975 – bisher allerdings nur auf Zeit – gegolten hatte. Zudem erteilte man dem Bundesrat die Kompetenz, den Steuersatz auf 30 Prozent zu senken, wenn die Währungs- oder Kapitalmarktlage dies erfordere.

Eben diese Polarisierung in der Finanzpolitik, die sich allenthalben bemerkbar macht, scheint eine qualitative Veränderung der politischen Landschaft anzuzeigen, die nicht nur mit den auf Bundesebene und in einigen Kantonen ins Haus stehenden Wahlen erklärt werden kann. Vielmehr schlägt die im Gefolge der Rezession aktualisierte Konfrontation gesellschaftlicher Interessen in Fiskalfragen am direktesten auf die politische Situation durch, was die Konkordanzdemokratie zusehends in eine Konkurrenzdemokratie verwandelt. Wo einerseits die Gewinnmargen unter internationalem Konkurrenzdruck zu schrumpfen drohen und andererseits die effektiv verfügbaren Löhne kleiner geworden und Arbeitsplätze in Frage gestellt sind, gewinnen auch bisher vorwiegend als Sachgeschäfte behandelte Probleme wieder stärker parteipolitisches Profil, wodurch aber die Regierungskoalition gefährdet werden kann. Dass die Bundesfinanzreform ohne die Unterstützung der wählerstärksten Bundesratspartei vor die Volksabstimmung gebracht werden musste, mag auch wahltaktische Gründe haben, wirft aber gleichzeitig die viel tiefergreifende Frage auf, ob bei Finanzvorlagen jene breit abgestützten Kompromisse von der Mitte her überhaupt noch gefunden werden können, ohne die ein politisches System mit halbdirekter Demokratie meist nur zu Nullentscheiden fähig ist.

Pour la seconde fois en moins de deux ans, peuple et cantons se sont prononcés en mai sur la réforme des finances fédérales 1978. Comme le projet rejeté en juin 1977, cette nouvelle mouture comprenait deux volets. D'une part l'introduction de la taxe à la valeur ajoutée (TVA), qui devait remplacer l'actuel impôt sur le chiffre d'affaires (ICHA) et d'autre part, le réaménagement de l'impôt fédéral direct (alias impôt de défense nationale, IDN) sous forme d'allégement pour la majorité des contribuables. La principale différence résidait dans les taux de TVA qui ont été réduits à huit pour cent au lieu de dix pour cent pour le taux normal, cinq pour cent au lieu de six pour cent pour les prestations de l'hôtellerie et de la restauration, 2.5 pour cent au lieu de 3 pour cent pour les biens de première nécessité. Mieux, pour une période transitoire de deux ans, le Conseil fédéral a décidé en avril de les ramener respectivement à sept pour cent, quatre pour cent et deux pour cent dans le but de faciliter la transition d'un système fiscal à l'autre. Trois raisons ont motivé cette concession. Premièrement, la reprise économique en Suisse n'avait pas atteint l'ampleur qui permette de supporter sans difficulté une importante charge fiscale supplémentaire. Deuxièmement, on craignait qu'une TVA à huit pour cent ne concoure avec le pétrole à une hausse des prix évaluée à un pour cent; à sept pour cent, l'effet aurait été quasiment neutre. Enfin troisièmement, les comptes d'Etat 1977 et 1978, biens meilleurs que ne le pronostiquaient les budgets respectifs, justifiaient une telle mesure. En ce qui concerne l'impôt fédéral direct (IFD), l'exemption touchait moins de contribuables que ne le prévoyait le paquet financier proposé en 1976. Cependant, pour compenser cette relative rigueur, des déductions plus substantielles avaient été consenties en faveur des revenus les plus modestes. Dans le projet fiscal 1978 les revenus nets de moins de CHF 15’000 (contre CHF 18’000 en 1976) étaient exonérés de l'impôt. Les déductions sociales s'élevaient pour leur part à CHF 4’500 (CHF 4’000 en 1976) pour les contribuables mariés, CHF 2’500 (CHF 2’000 en 1976) pour chaque enfant à charge et CHF 4’500 (CHF 4’000 en 1976) pour le revenu éventuel de l'épouse (BRG 76.094). La ponction fiscale supplémentaire devait ainsi passer en 1981 de CHF 2.6 milliards à CHF 1.2 milliard, voire même à CHF 500 millions pour la période transitoire.

Sur le plan politique, les positions partisanes s'étaient déjà clairement dessinées à l'occasion de la ratification du projet par les Chambres en décembre 1978. Tous les partis gouvernementaux, à l'exception des socialistes,approuvèrent la réforme fiscale. D'autres formations, comme l'Adl et le PST l'ont également déclinée. Ces derniers, qui avaient pourtant appuyé le projet 1977, le déclinaient maintenant, estimant qu'il n'était qu'une mauvaise copie de la conception 1976. Cette réforme ne faisait que reporter l'endettement de la Confédération et les efforts consentis au titre de l'impôt pour la défense nationale (IDN) ne compensaient que partiellement la progression à froid. En réalité, le PSS n'était pas opposé à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en tant que telle, mais reprochait au paquet financier de ne rien proposer pour réprimer la fraude fiscale ou pour imposer plus lourdement les banques et le secteur financier. Ces propos n'allèrent pas sans créer des tensions politiques entre partis bourgeois et socialistes, accusés d'enfreindre les règles du jeu de la politique de coalition gouvernementale et d'opérer une manœuvre électorale. A droite, le clan du refus s'est essentiellement formé dans certains milieux des arts et métiers, pour qui l'équilibre des finances fédérales passe par une pression permanente sur les dépenses et non pas par la création de recettes nouvelles. Aux yeux des tenants de la réforme financière – démocrates-chrétiens, radicaux, libéraux et démocrates du centre – la TVA devait avant tout procurer des ressources supplémentaires, indispensables à l'assainissement durable des finances de la Confédération. Ainsi, l'assiette fiscale aurait été élargie à d'autres biens de consommation jusque-là exonérés (certains services, les gestions de fortunes et les activités de consultation), la capacité concurrentielle de notre industrie d'exportation augmentée grâce à' l'élimination de l'impôt sur les investissements et la procédure d'imposition sensiblement simplifiée.

Forces en présence à la veille du scrutin:
– Opposants: PSS (*UR), PST, POCH, Ligue marxiste révolutionnaire, Parti chrétien-social indépendant jurassien, PSA, REP, AN, Parti évangélique populaire et AdI
– Partisans: PRD (*AG, GR et SZ), PDC (*GE), PL (*BS et VD), UDC (*FR et VD), Vorort, FSE, Association suisse des banquiers, CSC, USP
– Liberté de vote: USS, USAM
* Entre parenthèses, mots d'ordre divergents de certaines sections cantonales

L'ensemble du corps électoral a cependant largement rejeté le nouveau régime financier. Ce refus a été encore plus massif que celui du 12 juin 1977, puisque à l'époque 40.5 pour cent des électeurs avaient approuvé cette réforme, contre 34.6 pour cent le 20 mai 1979. En outre, tous les cantons l'ont déclinée, alors qu'en 1977, l'un d'entre eux – les Grisons – l'avait acceptée. Le rejet de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) était attendu, d'autant plus que cette réforme fiscale était combattue par les socialistes. Du reste, la géographie du scrutin a mis très clairement en évidence cette opposition. Les trois cantons – Jura (21.9% oui), Genève (25.4% oui) et Neuchâtel (26.3% oui) – qui ont le plus fortement repoussé le paquet financier, sont des cantons où la gauche est bien représentée. Toutefois, les socialistes n'ont pas été les seuls vainqueurs de cette votation. L'opposition de droite s'est également manifestée avec vigueur, puisqu'on a enregistré dans les cantons plutôt conservateurs de Schwytz et Argovie plus de 70 pour cent de «non». Le caractère très disparate des oppositions a rendu toute synthèse particulièrement délicate. Pour les uns en effet, leur refus a été motivé par l'aspect injuste et asocial de la réforme qui pénalisait avant tout les revenus modestes. D'autres ont estimé que la Confédération se devait d'économiser davantage et enfin certains électeurs ont invoqué la hausse déjà suffisante des impôts. En fait, pour la majorité des citoyens, la réforme proposée ne pouvait accroître les recettes sans que les contribuables ne doivent pour leur part payer davantage.


Vote du 20 mai 1979

Participation: 37.65%
Oui: 496'882 (34.6%) / Cantons: 0
Non: 939'533 (65.4%) / Cantons: 20 6/2

Mots d'ordre:
– Oui: PDC (1*), PLR (2*), PLS (2*), UDC (4*), eco, UPS, USP, TravS, FSE, Association des hôteliers, Association fédérale du personnel de la Confédération,
Union nationale des travailleurs libres suisses.
– Non: PEV, AdI, PST, POCH, MRS, DS, PSS (1*), Fédération de l'hôtellerie et de la restauration.
– Liberté de vote: USS, USAM, Fédération suisse des consommateurs.
* Entre parenthèses, nombre de sections cantonales différentes

Si en matière de politique financière le second rejet de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) a hypothéqué à court terme l'assainissement des finances de la Confédération, il a donné cependant une impulsion nouvelle à de nombreuses réflexions sur la manière dont les finances fédérales pourraient s'approcher d'un point d'équilibre que chacun s'accorde à souhaiter. Certes, analyses et remèdes ont varié selon les experts, mais fondamentalement deux méthodes ont été généralement proposées pour parvenir à cet équilibre. Action en premier lieu sur les dépenses: a) en les réduisant linéairement, b) en déchargeant l'Etat central dans le cadre d'une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons et enfin c) en redéfinissant dans un sens restrictif la politique de redistribution aux diverses collectivités publiques et aux privés. Ensuite, accroissement des recettes: à cet égard, gouvernement et partis bourgeois ont été d'avis d'agir avec une certaine prudence dans l'introduction de nouveaux impôts, tandis que les socialistes ont réactualisé d'anciens postulats (lutte contre la fraude fiscale, imposition des banques et du trafic lourd). Par ailleurs, et en marge de ces propos, les «trois sages» ont dénoncé l'orthodoxie nocive de la politique financière de l'équilibre budgétaire. Au lieu de stimuler l'activité intérieure, la politique suivie en 1977/78 avait provoqué l'effet contraire (recul des investissements). Ils ont donc préconisé une relance des investissements publics complémentaires aux fins de stimuler la demande et l'activité intérieure ainsi que des mesures d'allégements fiscaux pour les revenus inférieurs dans le but d'améliorer le pouvoir d'achat.

Au lendemain du vote négatif du 20 mai, la commission des finances du Conseil national (CdF-CN), présidée par Paul Eisenring (pdc, ZH), s'est prononcée à une forte majorité pour le maintien du blocage du personnel fédéral. De plus, sans pour autant prendre de décision formelle, elle a lancé en vrac quelques idées originales. Elle a estimé notamment que le Conseil fédéral ne devrait plus à l'avenir accepter de motion sans en présenter immédiatement les conséquences financières et qu'il ne fallait pas craindre de modifier Constitution (Cst.) et lois pour économiser davantage. En outre, elle a proposé une modification de l'actuelle clé de répartition du bénéfice de la Régie fédérale des alcools (RFA) et une révision de la loi sur la péréquation financière. Au début du mois de septembre, le PDC a présenté un ensemble de propositions élaborées par son groupe d'étude. Tout en affirmant qu'à long terme l'équilibre budgétaire demeure l'objectif à atteindre, des mesures «appropriées» devront cependant être prises au cours d'une phase transitoire de deux ans (échéance fin 1982). Elles devront principalement porter sur un ralentissement de l'accroissement réel des dépenses. Concrètement, les millieux PDC ont envisagé de réduire linéairement les subventions versées aux cantons, mais en tenant compte de la capacité financière de chacun. Les subventions des cantons économiquement forts devraient être réduites de 20 pour cent. celles des cantons à capacité financière moyenne de 10 pour cent, tandis que les cantons économiquement faibles conserveraient leurs subventions actuelles. Les parts cantonales au produit des droits de timbre et au bénéfice de la Régie fédérale des alcools devraient être supprimées et les dépenses de la Confédération réduites de manière linéaire. Une seule source de recettes nouvelles a été suggérée, la perception d'une taxe sur les grands tunnels alpins.