Im Rahmen von Swisslex bekräftigte der Bundesrat erneut seinen Willen, das in seinem Bericht von 1991 aufgezeichnete Konzept des Dreikreisemodells schrittweise zu realisieren. Nach einer Übergangsfrist soll das Saisonnierstatut mit dem heute bestehenden Umwandlungsmechanismus in Daueraufenthaltsbewilligungen, dem in der Vergangenheit eine Schleusenfunktion für die massive Zuwanderung wenig qualifizierter Arbeitskräfte zugekommen war, abgelöst werden. Dies kann der Bundesrat jedoch nicht in eigener Regie beschliessen, da der Umwandlungsanspruch in internationalen Verträgen festgeschrieben ist. Er will deshalb mit den betreffenden Ländern Verhandlungen aufnehmen und nach deren Abschluss die Regelung der saisonalen Arbeitsverhältnisse den europäischen Standards annähern, beispielsweise durch befristete Aufenthaltsbewilligungen mit Gewährung des Familiennachzugs, falls der Kurzaufenthalter über die nötigen Mittel und eine entsprechende Wohnung verfügt. Gleichzeitig beabsichtigt der Bundesrat, die Rechtsstellung der mehrjährigen Grenzgänger mit Ausnahme des Rechts auf Wohnsitznahme derjenigen der Daueraufenthalter anzugleichen. Längerfristiges Ziel des Bundesrates ist ein Abbau der wenig qualifizierten ausländischen Arbeitnehmerschaft und deren Ersetzung durch ausländische Spezialisten und Kaderleute. Da dies seiner eigenen Stossrichtung entspricht, war der Bundesrat durchaus bereit, eine Motion der CVP-Fraktion (Mo. 92.3595) für eine neue Orientierung der Ausländerpolitik und die schrittweise Aufhebung des Saisonnierstatuts entgegenzunehmen. Die Motion wurde von beiden Kammern diskussionslos verabschiedet.

Mit schwerem Geschütz fuhr die vom Basler Geschichtsprofessor Georg Kreis präsidierte Eidgenössische Kommission gegen Rassismus (EKR) auf, indem sie den Vorwurf erhob, das Drei-Kreise-Modell, an welchem sich die Ausländerpolitik des Bundesrates seit 1991 orientiert, fördere fremdenfeindliche und kulturell-rassistische Vorurteile gegenüber den Angehörigen des dritten Kreises, insbesondere jenen aus dem ehemaligen Jugoslawien, da diese Menschen pauschal als nicht integrierbar und deshalb unerwünscht gewertet würden. Die Kommission rügte damit erstmals entsprechend ihrem Mandat eine behördliche Massnahme öffentlich. Sie empfahl dem Bundesrat, ein Zwei-Kreise-Modell einzuführen, welches Integrationsmassnahmen und Rückkehrhilfen, aber kein Saisonnierstatut mehr vorsieht.

In seiner Antwort auf eine im Rahmen der Legislaturplanung eingereichte Motion von Nationalrätin Bühlmann (gp, LU), Vizepräsidentin der EKR, wies der Bundesrat diesen Vorwurf entschieden zurück. Das 1991 entwickelte Konzept habe seinerzeit im Parlament einen breiten politischen Konsens gefunden. Zur Forderung nach einem neuen Migrationskonzept führte er aus, seiner Ansicht nach hätten die bilateralen Verhandlungen mit der EU über den freien Personenverkehr absolute Priorität gegenüber den Diskussionen um ein Zwei- oder Drei-Kreise-Modell. Die Frage nach einer neuen, umfassenden Ausländerpolitik könne ohnehin erst nach der detaillierten Auswertung der Vernehmlassung zum Migrationsbericht angegangen werden. Frau Bühlmann war mit dem Antrag des Bundesrates einverstanden, ihre Motion in ein Postulat umzuwandeln. Dieses wurde jedoch von Peter Baumberger (cvp, ZH) bekämpft und schliesslich mit 45 zu 49 Stimmen knapp abgelehnt.

Ebenfalls grundsätzliche Kritik an der Politik des Bundesrates übte das Gutachten des Genfer Staatsrechtsprofessors Andreas Auer. Gemäss dem Autor ist die Ausländerpolitik des Bundesrates diskriminierend und verstösst gegen das internationale Abkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung. Zwar habe der Bundesrat seinerzeit bei seiner Ratifizierung der Konvention einen Vorbehalt in Bezug auf seine Ausländer- und Arbeitsmarktpolitik angebracht, doch dieser beziehe sich lediglich auf einen einzigen Absatz des Abkommens (Saisonnierstatut ohne Recht auf Familiennachzug) und ändere nichts daran, dass die Schweiz verpflichtet sei, ihre Ausländerpolitik künftig so zu gestalten, dass sie nicht zur Diskriminierung einzelner Ethnien führe. Auer hielt fest, dass die Bevorzugung aller EU- oder Efta-Staatsangehörigen keinerlei rechtliche Probleme verursache. Schliesslich strebe die Schweiz hier längerfristig die gegenseitige Einführung des freien Personenverkehrs an. Auch die Auswahl bestimmter Staaten als traditionelle Rekrutierungsgebiete sei an und für sich zulässig. Doch gehe es nicht an, den Ausschluss bestimmter Staaten damit zu begründen, dass Menschen dieser nationalen oder ethnischen Gruppen nicht fähig seien, sich in der Schweiz zu integrieren. Das Drei-Kreise-Modell sei auch mit dem internationalen Pakt über die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte sowie mit der in der Verfassung (BV) verankerten Rechtsgleichheit unvereinbar.

Der Staatsrechtler zeigte sodann auf, wie bruchstückhaft die Ausländerpolitik in der Schweiz geregelt ist. Mehrheitlich beruht sie bloss auf vom Bundesrat erlassenen Verordnungen und auf Weisungen der zuständigen Bundesämter. Das treffe insbesondere auch auf das Drei-Kreise-Modell zu, das in keinem Gesetz rechtlich verankert sei. In einer rechtsstaatlichen Demokratie müssten aber die grossen Linien der Ausländerpolitik vom Parlament und dem Volk festgelegt werden. Das verlange das Legalitätsprinzip. Zwar habe die Bundesversammlung seinerzeit formell Kenntnis vom bundesrätlichen Bericht zur Ausländerpolitik genommen, doch könne dies das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage nicht wettmachen.

Diese grundsätzliche Kritik veranlasste das BIGA, welches seinerzeit das Drei-Kreise-Modell massgeblich mitgeprägt hatte, zumindest beim Sprachgebrauch über die Bücher zu gehen. Begriffe wie «kulturelle Distanz», «europäischer Kulturkreis» und «traditionelles Rekrutierungsland» sollen verschwinden und durch «enge wirtschaftliche und institutionelle Beziehungen» und die Kriterien ersetzt werden, ob ein Land die Menschenrechte respektiere und ob das Bedürfnis der Schweiz nach Spezialisten auch ohne den Einbezug der Angehörigen dieses Staates befriedigt werde.

Unter dem Titel «Ein neues Konzept der Migrationspolitik» wurde Ende August der Bericht der Expertenkommission «Migration» vorgestellt. Um sich nicht von vornherein in eine unfruchtbare Grundsatzdiskussion zu verstricken, einigte sich die Kommission auf ein einheitliches Migrationsmodell für Asyl- und Arbeitssuchende. Jeder Einwanderer – egal ob Asylbewerber oder nicht – soll ihrer Meinung nach den gleichen Migrationsprozess durchlaufen: Die Einreise in das Zielland, der vorübergehende oder dauernde Aufenthalt und, je nachdem, die Ausreise. Aus diesen Phasen ergeben sich vier Themenbereiche, zu denen die Kommission Ziele und Massnahmen entwickelte: Zulassungspolitik, Integrationspolitik, Ausreise/Rückwanderung und Migrationsaussenpolitik.

Die Zulassung von ausländischen Arbeitskräften soll sich nicht mehr nach Branchen oder Regionen richten, sondern im gesamtwirtschaftlichen Interesse liegen. Die Kommission schlug unter anderem vor, vom Drei-Kreise-Modell abzurücken und stattdessen nur noch zwischen EU/Efta-Staatsangehörigen und allen anderen zu unterscheiden. Für EU-Bürger werden sich Zulassung, Aufenthalt und Bedingungen zur Arbeitsaufnahme gemäss dem Ergebnis der bilateralen Verhandlungen gestalten. Mit Ausnahme von Personen, welche traditionelle Fluchtgründe geltend machen können, sollen nicht-EU/Efta-Bürger nur noch rekrutiert werden können, wenn sie gut- bis hochqualifiziert sind. Die individuelle Qualifikation soll also ausschlaggebend sein und nicht das Herkunftsland. Die Kommission regte dabei an, es sei zu prüfen, ob nicht ein Punktesystem nach amerikanischem, kanadischem oder australischem Modell einzuführen sei. Qualifikationskriterien könnten Sprachkenntnisse, Ausbildung, Alter und Berufserfahrung des Bewerbers oder der Bewerberin sein.

Mit einer Ausreisepolitik soll Sorge getragen werden, dass ausländische Staatsangehörige ohne Anwesenheitsberechtigung oder nach deren Ablauf die Schweiz verlassen und nicht illegal im Land bleiben. Ein konsequenter Vollzug soll vor allem durch verstärkte aussenpolitische Massnahmen, d.h. bi- und multilaterale Abkommen, verbessert werden. Eine Rückkehrberatung, wie sie im Moment vor allem Personen aus dem Asylbereich angeboten wird, soll nach Auffassung der Kommission allen Ausländerinnen und Ausländern offenstehen. Mit einer aktiven Aussenpolitik soll gegen die Ursachen erzwungener Migration angegangen werden. Dazu gehören eine Präventivdiplomatie sowie Massnahmen zur Förderung der Menschenrechte, der Minderheitenrechte und der Demokratie. Auch die Entwicklungszusammenarbeit und die humanitäre Hilfe wurden als weitere mögliche Verknüpfungspunkte gesehen. In den traditionellen Herkunftsländern von Asylsuchenden sollten nach Meinung der Experten insbesondere jene Entwicklungsprojekte gefördert werden, welche Chancen bieten, Emigration zu verringern. Die Erarbeitung einer einheitlichen Migrationspolitik wurde zwar schon Mitte der achtziger Jahre diskutiert; konkretisiert wurde sie aber von einer Motion Simmen (cvp, SO) aus dem Jahr 1992.

Das Bundesgericht (BGer) stützte in einem weiteren Grundsatzurteil das Drei-Kreise-Modell. Es wies die Beschwerde eines jugoslawischen Saisonniers ab, der die Umwandlung in eine Jahresbewilligung zu spät beantragt hatte. Der seit zwei Jahren geltende Ausschluss fast aller Ex-Jugoslawen ohne Niederlassungs- oder Jahresbewilligung vom Schweizer Arbeitsmarkt verletze weder das verfassungsrechtliche Gleichheitsgebot noch das Diskriminierungsverbot der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), der UNO-Menschenrechtspakte und des Rassendiskriminierungsübereinkommens. Die Vereinbarkeit der Bundesratsregelung mit den internationalen Verträgen überprüfte das Bundesgericht hier erstmals; einen Verstoss gegen das Gebot der Rechtsgleichheit hatte es bereits 1996 verneint.

Der Bundesrat zeigte sich aber selber bereit, vom 1991 eingeführten Drei-Kreise-Modell wegzukommen und den Vorschlag der Expertenkommission «Migration» aufzunehmen, wonach inskünftig nur noch zwischen Angehörigen von EU-/Efta-Staaten und allen anderen Staaten unterschieden werden soll. Der Bundesrat begründete seine Haltungsänderung damit, dass der «zweite Kreis» – vor allem Kanada und die USA – praktisch nie zum Tragen gekommen sei und ein gewisses Legitimationsdefizit für das umstrittene Modell bestanden habe. Die Einführung des neuen Zulassungsmodells wird de facto aber keine wesentliche Änderung der geltenden Rekrutierungspraxis bedeuten. Insbesondere hat der Bundesrat nicht im Sinn, Arbeitnehmer aus Ex-Jugoslawien wieder als Saisonniers zuzulassen. Nach welchen Kriterien die Qualifikation von ausländischen Arbeitskräften aus Nicht-EU- oder Efta-Staaten erfolgen wird, wollte der Bundesrat vorderhand noch offen lassen.

In der Ausländerregelung 1998/1999 setzte der Bundesrat die im Vorjahr von der Arbeitsgruppe «Migration» gemachte Empfehlung um und schaffte die bisherigen Rekrutierungsgrundsätze nach dem Drei-Kreise-Modell zugunsten eines dualen Zulassungssystems ab. Demnach wird nur noch unterschieden zwischen Angehörigen von EU- bzw. EFTA-Staaten, die prioritär zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit einreisen dürfen, wenn keine entsprechenden inländischen arbeitslosen Personen auf dem Arbeitsmarkt verfügbar sind, sowie den Bürgerinnen und Bürgern aller anderen Nationen, die nur noch in ganz speziellen Fällen rekrutiert werden können. Gleichzeitig wurde die Zahl der jährlich zu vergebenden Saisonbewilligungen weiter von 99'000 auf 88'000 reduziert. Die 3-Kreise-Politik wurde im Berichtsjahr auch vom UNO-Komitee zur Beseitigung der Rassendiskriminierung kritisiert.