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Zusammenfassung
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Missbräuchliche Untermiete vermeiden (Pa.Iv. 15.455)

Eine von Hans Egloff (svp, ZH) im Juni 2015 lancierte parlamentarische Initiative forderte, dass ein Untermietverhältnis neu in jedem Fall die schriftliche Zustimmung des Vermieters oder der Vermieterin erfordert. Dabei soll die Zustimmung auch verweigert werden können, wenn die vorgesehene Dauer der Untermiete zwei Jahre überschreitet. Weiter solle Vermieterinnen und Vermietern das Recht gewährt werden, bei Missachtung der Vorschriften seitens der Mieterin oder des Mieters eine Kündigung des bestehenden Hauptmietvertrags nach unbeachteter Mahnung innert 30 Tagen auszusprechen. Die Initiative spaltete die beiden Rechtskommissionen: Während die RK-NR ihn ursprünglich begrüsste, gab die RK-SR ihm keine Folge, passte ihre Meinung nach Folgegeben durch den Nationalrat jedoch an. Nach mehreren Fristverlängerungen für die Umsetzung präsentierte die RK-NR einen Erlassentwurf, der beim Bundesrat zwar auf Ablehnung stiess, von den beiden Kammern jedoch unverändert angenommen wurde. Bereits während der parlamentarischen Beratungen drohte unter anderem SMV-Präsident Sommaruga (sp, GE) mit dem Referendum zu dieser und einer weiteren Mietrechtsrevision. Der SMV liess diesen Worten Taten folgen und das Doppelreferendum kam am 16. Januar 2024 zustande.

Chronologie
Folgegeben durch RK-NR und Nichtfolgegeben durch RK-SR
Folgegeben im Nationalrat und Sinneswechsel bei der RK-SR
Erste Fristverlängerung der Umsetzung
Zweite Fristverlängerung der Umsetzung
Erlassentwurf und Beginn der Vernehmlassung
Ergebnisse der Vernehmlassung und Stellungnahme Bundesrat
Behandlung im Nationalrat
Behandlung im Ständerat
Referendum kommt zustande


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Résumé
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Empêcher les sous-locations abusives (Iv.pa. 15.455)
(Traduction: Chloé Magnin)

Une initiative parlementaire lancée par Hans Egloff (udc, ZH) en juin 2015 demandait qu'un contrat de sous-location nécessite désormais, dans tous les cas, le consentement écrit du bailleur ou de la bailleresse. L'accord doit également pouvoir être refusé si la durée prévue de la sous-location dépasse deux ans. En outre, en cas de non-respect des prescriptions par le locataire, les bailleurs devraient avoir le droit de résilier le contrat de bail principal existant dans les 30 jours après un avertissement resté sans effet. L'initiative a divisé les deux commissions juridiques : Alors que la CAJ-CN l'avait initialement saluée, la CAJ-CE n'y a pas donné suite. Mais, elle a changé d'avis après que le Conseil national soit entré en matière. Après plusieurs prolongations de délai pour la mise en œuvre, la CAJ-CN a présenté un projet d'acte législatif qui a certes été rejeté par le Conseil fédéral, mais qui a été adopté sans modification par les deux chambres. Déjà durant les débats parlementaires, le président de l'ASLOCA, Carlo Sommaruga (ps, GE), a menacé de lancer un référendum sur cet objet ainsi que sur une autre révision du droit du bail. L'ASLOCA a joint le geste à la parole et le double référendum a abouti le 16 janvier 2024.

Chronologie
Suivi par la CAJ-CN et refus de donner suite par la CAJ-CE
Suivi par le Conseil national et changement d'avis de la CAJ-CE
Première prolongation du délai de mise en œuvre
Deuxième prolongation du délai de mise en œuvre
Projet d'acte législatif et début de la procédure de consultation
Résultats de la consultation et avis du Conseil fédéral
Traitement au Conseil national
Traitement au Conseil des Etats
Le référendum aboutit

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Uneinig zeigten sich die beiden Rechtskommissionen 2016 gegenüber einer parlamentarischen Initiative Egloff (svp, ZH), die strengere Regeln zur Zulässigkeit der Untermiete schaffen will. Nach geltendem Recht muss die Mieterschaft den Vermieter lediglich über die Untermiete informieren. Dieser kann sie gemäss Art. 262 Abs. 2 Obligationenrecht nur dann verweigern, wenn die Mieterschaft die Konditionen der Untermiete nicht offenlegt, diese im Vergleich zum Hauptmietvertrag missbräuchlich sind und/oder dem Vermieter daraus wesentliche Nachteile erwachsen. Dabei könnte die Vermieterin neben den bereits bestehenden Regelungen die Zustimmung auch verweigern, wenn die Untermietdauer zwei Jahre überschreitet. Zudem würde ihr das Recht einberaumt, bei ausbleibender oder fehlerhafter Information über das Untermietverhältnis von Seiten des Mieters den bestehenden Mietvertrag nach unbeachteter Mahnung innert 30 Tagen zu kündigen. Im Mai beschloss die RK-NR mit 15 zu 10 Stimmen, der Initiative Folge zu geben. Die RK-SR widersetzte sich dieser Ansicht mit 4 zu 5 Stimmen bei einer Enthaltung, weswegen die Vorlage zurück an die nationalrätliche Kommission ging, um eine Empfehlung zuhanden des Nationalrats zu fassen, welcher sich als nächstes mit dem Anliegen auseinanderzusetzen hat.

Entgegen ihrer ursprünglichen Beschlusfassung entschied die RK-NR im Februar 2017 mit Stichentscheid ihres Präsidenten Jean Christophe Schwaab (sp, VD), dem Nationalrat zu empfehlen, der parlamentarischen Initiative Egloff (svp, ZH) zur Verschärfung der Regelungen zur Vermeidung von missbräuchlichen Untermieten keine Folge zu geben. Die Kommission begründete ihren Entscheid damit, dass sie die bestehenden Regelungen zum Schutze vor missbräuchlichen Untermieten als ausreichend erachte, und dass es sich beim Vorliegen missbräuchlicher Untermietverhältnisse nur um wenige Fälle handle. Zwar anerkenne sie die Probleme, welche mit der Untervermietung via Airbnb oder ähnliche Plattformen entstünden, erachte den von der Initiative eingeschlagenen Weg jedoch nicht als gangbar, um diese Problematik anzugehen. Von diesen Argumenten liess sich der Nationalrat in der Frühjahrssession 2017 jedoch nicht beeindrucken und gab, der Minderheit Schwander (svp, SZ) folgend, dem Anliegen mit 109 zu 77 Stimmen bei 2 Enthaltungen Folge. Die Linke, die das Anliegen zusammen mit der GLP-Fraktion geschlossen bekämpfte, wurde lediglich von einer kleinen Minderheit der CVP/EVP-Fraktion sowie von einer etwas deutlicheren Minderheit der FDP.Liberalen-Fraktion unterstützt. Neben ihrer Schwesterkommission erfuhr auch die RK-SR einen Sinneswandel und paradoxerweise verhalf gerade dies der parlamentarischen Initiative zum definitiven Erfolg: Mit recht deutlichen 6 zu 3 Stimmen bei einer Enthaltung sprach sich die ständerätliche Rechtskommission entgegen ihres im Vorjahr gefassten Beschlusses Ende April 2017 für Folge geben aus.

Im Januar 2019 beantragte die RK-NR eine Fristverlängerung für die Umsetzung einer im Jahr 2017 Folge gegebenen parlamentarischen Initiative Egloff (svp, ZH), mit welcher die Regelungen zur Vermeidung missbräuchlicher Untermieten verschärft werden sollen. Die Kommission begründete ihren Entscheid mit Verweis auf eine hängige Motion ihrer Schwesterkommission, die eine umfassendere Neuregelung der Mietzinsgestaltung ins Auge fasst. In der Frühjahrssession bewilligte der Nationalrat die beantragte Fristverlängerung bis zur Frühjahrssession 2021.

Die RK-NR entschied Anfang Februar 2021, dass sie das Anliegen einer parlamentarischen Initiative Hans Egloff (svp, BE) betreffend einer Verschärfung der Regelungen zur Untermiete im Rahmen eines Vorentwurfs gemeinsam mit drei weiteren hängigen parlamentarischen Initiativen zum Mietrecht (Pa.Iv. 16.458, Pa.Iv. 16.459 und Pa.Iv. 18.475) umzusetzen wolle. Mit 13 zu 10 Stimmen beantragte sie deshalb dem Nationalrat, die Frist für die Umsetzung der Initiative ein zweites Mal um zwei Jahre zu verlängern, bis zur Frühjahrssession 2023. Eine Minderheit rund um Florence Brenzikofer (gp, BL) argumentierte in der Kommission und anschliessend im Nationalrat, dass die Initiative ein Problem lösen wolle, das in der Praxis kaum existiere, und beantragte deshalb die Abschreibung des Vorstosses. Der Nationalrat folgte der Argumentation der Kommissionsmehrheit und stimmte mit 121 zu 71 Stimmen für die Fristverlängerung. Einzig die Fraktionen der SP und der Grünen sowie einige Abweichler und Abweichlerinnen aus den Reihen der Grünliberalen und der Mitte-Fraktion stimmten für eine Abschreibung.

Die RK-NR liess im September 2021 in einer Medienmitteilung verlauten, dass sie die parlamentarische Initiative Egloff (svp, ZH) betreffend die Vermeidung missbräuchlicher Untermiete zusammen mit drei anderen parlamentarischen Initiativen (Pa.Iv. 18.475; Pa.Iv. 16.458; Pa.Iv. 16.459) in insgesamt drei Erlassentwürfen umsetzen wolle. Konkret übernahm die Kommission die Forderungen der Initiative Egloff, wonach eine Untermiete künftig nur noch mit einer schriftlichen Zustimmung der Vermieterschaft zulässig sein soll. Die Vermieterschaft solle die Untermiete zudem unter gewissen Umständen ablehnen können – insbesondere bei missbräuchlichen Bedingungen der Untermiete (z.B. einem zu hohen Untermietzins) oder bei einer vorgesehenen Untermietdauer von mehr als zwei Jahren. Die Kommission hat zu den drei Erlassentwürfen ein Vernehmlassungsverfahren gestartet.

Im Juni 2022 verabschiedete die RK-NR drei separate Entwürfe für die Umsetzung von insgesamt vier parlamentarischen Initiativen betreffend das Mietrecht zuhanden ihres Rates: eine Vorlage betreffend die Kündigung wegen Eigenbedarfs, welche eine Initiative Merlini (fdp, TI; Pa.Iv. 18.475) umsetzte, eine Vorlage betreffend Formvorschriften, welche sowohl eine Initiative Vogler (csp, OW; Pa.Iv. 16.458) als auch eine Initiative Feller (fdp, VD; Pa.Iv. 16.459) umsetzte, sowie eine Vorlage, die auf die Initiative Hans Egloff (svp, ZH) zur Vermeidung missbräuchlicher Untermiete zurückging. Die Kommission schlug im letztgenannten Entwurf Änderungen an Artikeln zum OR zum Thema «Untermiete» und «Unterpacht» vor. Die vorgeschlagenen Bestimmungen bei der Untermiete sahen vor, dass die Mieterin oder der Mieter bei der Vermieterschaft schriftlich ein Untermietbegehren einreichen und dabei mindestens die Namen der Untermieterinnen oder Untermieter und die Vertragsbedingungen (Untermietobjekt, Gebrauchszweck, Untermietzins und Untermietdauer) mitteilen muss. Der Mieter oder die Mieterin sollte die Vermieterschaft zudem über Änderungen dieser Angaben während der Untermietdauer informieren müssen. Eine der zentralsten Änderungen betraf die zulässigen Gründe für eine Verweigerung der Untermiete durch die Vermieterschaft: Bislang konnte eine Untermiete nur abgelehnt werden, wenn die Mieterschaft sich weigerte, der Vermieterschaft die Bedingungen der Untermiete be­kanntzugeben, die Bedingungen der Untermiete im Vergleich zu denjenigen des Hauptmietvertrags missbräuchlich waren oder der Vermieterschaft aus der Untermiete wesentliche Nachteile ent­standen. Neu sollte auch eine Untermietdauer von mehr als zwei Jahren einen zulässigen Ablehnungsgrund darstellen. Ausserdem sollte die Liste an Ablehnungsgründen nicht mehr abschliessend formuliert werden. Schliesslich sollte die Vermieterschaft den Mieterinnen und Mietern (nach erfolgloser schriftlicher Mahnung) mit einer Frist von 30 Tagen kündigen dürfen, wenn diese gegen die Bestimmungen zur Untermiete verstiessen. Die Bestimmungen zur Unterpacht wollte die Kommission fast analog zu den Bestimmungen zur Unterpacht anpassen, mit dem Unterschied, dass die Kündigungsfrist bei Verstoss gegen die Bestimmungen sechs Monate anstatt 30 Tage betragen sollte.

Die RK-NR hatte ihren Entwurf, zusammen mit den anderen beiden Vorlagen, im September 2021 in die Vernehmlassung geschickt. Bis zum Ablauf der Frist gingen 28 Stellungnahmen zur Vorlage zur Untermiete ein, wovon 19 insgesamt positiv ausfielen. Nach der Kenntnisnahme des Vernehmlassungergebnisses stimmte die RK-NR in der Gesamtabstimmung dem vorliegenden Entwurf ohne Änderungen mit 13 zu 9 Stimmen zu.

Der Bundesrat nahm Mitte Oktober Stellung zu den drei Vorlagen der RK-NR. Bei der Vorlage zur Untermiete und Unterpacht sprach er sich klar gegen die neuen Bestimmungen aus, da er die bestehenden gesetzlichen Bestimmungen für ausreichend und die vorgeschlagenen Bestimmungen für nicht zielführend befand. So bemängelte er etwa, dass die Bestimmung, wonach bei der Anmeldung einer Untermiete oder Unterpacht die schriftliche Form für die Zustimmung der Vermieterin oder des Vermieters notwendig sei, den administrativen Aufwand sowohl für die Mietenden als auch für die Vermietenden erhöhe. Er kritisierte ausserdem, dass nicht geregelt sei, zu welchem Zeitpunkt die schriftliche Zustimmung einzuholen sei. Von der Logik des Entwurfs her läge es nahe, dass diese vorgängig eingeholt werden müsse, da das Mietverhältnis sonst gekündigt werden könne. Eine vorgängige Einholung einer schriftlichen Zustimmung sei allerdings nur schwer vereinbar mit der Praxis von Plattformen wie Airbnb. Die Nutzung solcher Plattformen werde damit in der Praxis stark erschwert oder gar verunmöglicht. Weiter schaffe die nicht abschliessende Aufzählung von Gründen für die Verweigerung einer Untermiete oder Unterpacht Rechtsunsicherheit. Auch dass ab einer fixen Zeitspanne von zwei Jahren eine Verweigerung der Untermiete möglich sein soll, sah der Bundesrat als nicht zielführend an. Gerade im Bereich der Geschäftsmieten würden Investitionen getätigt, die nach zwei Jahren potentiell noch nicht amortisiert seien. Nicht zuletzt lehnte der Bundesrat auch die Bestimmung zur Möglichkeit von ausserordentlichen Kündigungen bei Verstoss gegen die Bestimmungen zur Untermiete oder Unterpacht ab, da ihm dort die Schwelle zu niedrig erschien.

Anfang März 2023 beriet der Nationalrat eine Vorlage, welche seine RK-NR aus einer parlamentarischen Initiative Hans Egloff (svp, ZH) betreffend die «Vermeidung missbräuchlicher Untermiete» ausgearbeitet hatte. Der Entwurf sah vor, dass für ein neues Untermietverhältnis künftig die schriftliche Zustimmung der Vermieterin oder des Verpächters erforderlich sein soll. Wenn dabei die Voraussetzungen nicht erfüllt werden, soll der Vermieterin oder dem Verpächter ein ausserordentliches Kündigungsrecht zustehen. Ausserdem soll die Vermieterschaft neu ein Untermietverhältnis ablehnen können dürfen, wenn dieses für eine Dauer von mehr als zwei Jahren vorgesehen ist. Die Vorlage wurde insbesondere von Mitgliedern der Fraktionen der SP und der Grünen bekämpft. Es gäbe keinen gesetzlichen Handlungsbedarf in dem Bereich, so etwa Florence Brenzikofer (gp, BL). Sie sah in der Vorlage einen Versuch, den «ohnehin schwachen Kündigungsschutz in der Schweiz weiter [abzubauen]». Insbesondere sei es unverhältnismässig, dass eine ausserordentliche Kündigungsfrist zur Anwendung kommen könnte, bei Untermietverhältnissen, die etwa wegen Formfehlern nicht den gesetzlichen Kriterien entsprechen. Baptiste Hurni (sp, NE) und Raphael Mahaim (gp, VD) äusserten sich ähnlich. Sie sahen aktuell nur ein Problem mit den Untermietverhältnissen in der Schweiz, nämlich im Zusammenhang mit Plattformen wie Airbnb. Doch dann sollten besser die Plattformen direkt reguliert werden, anstatt die Gesamtheit der Untermietverhältnisse zu attackieren, so Mahaim. Anders als bei der unmittelbar danach beratenen Vorlage betreffend die Kündigung bei Eigenbedarf äusserte sich bei dieser Vorlage auch die GLP klar kritisch. Beat Flach (glp, AG) bezeichnete den Entwurf als einen «bürokratischen Blockadeartikel, angereichert mit zusätzlichen Hürden und Folgen für die Mieterinnen und Mieter». Auch Flach sah keinen Handlungsbedarf. Die geltenden Regeln funktionierten und es sei deshalb unnötig und «unliberal», weitere Bürokratie aufzubauen. Für die Vorlage plädierten die Fraktionen der SVP, FDP und Mitte. Pirmin Schwander (svp, SZ) sagte, mit der Revision werde eine Unklarheit behoben, darüber wie lange eine vorübergehende Abwesenheit und ein Untermietverhältnis dauern kann. Das sei gerade auch in der aktuell herrschenden Wohnungsnot wichtig, da Wohnungen, welche durch Untermiete blockiert seien, damit frei würden. Christian Lüscher (fdp, GE) vertrat die Position der freisinnigen Fraktion, welche aus ähnlichen Gründen wie Schwander und die SVP die Vorlage unterstützte. Philipp Matthias Bregy (mitte, VS) sprach sich für die Mitte-Fraktion ebenfalls für die Vorlage aus. Die Untervermietung würde mit der Änderung gestärkt und die Vermieterinnen und Vermieter geschützt. Es sei normal, dass es bei Verstössen gegen Regelungen auch Sanktionen geben sollte, konterte er die Kritik unter anderem von Florence Brenzikofer betreffend die ausserordentlichen Kündigungsfristen. Er liess auch das Argument betreffend mehr Bürokratie nicht gelten. Mietverträge seien grundsätzlich schriftlich, weshalb es kein zusätzlicher Aufwand sei, diese Frage in dem Rahmen ebenfalls noch zu regeln. Bundesrat Guy Parmelin zeigte sich damit nicht einverstanden. Im Namen des Bundesrates empfahl er dem Nationalrat, nicht auf die Vorlage einzutreten, da die aktuellen Regelungen ausreichten, um Vermieterinnen und Vermieter vor missbräuchlichen Untermietverhältnissen zu schützen. Auch er war der Meinung, dass die Vorlage zu einem grösseren Bürokratieaufwand und zu Rechtsunsicherheit führen würde. Letzteres weil der Entwurf eine nicht abschliessende Liste an Gründen aufführte, wegen welchen der Vermieter oder die Vermieterin ein Untermietverhältnis ablehnen kann. Schliesslich sei auch die Dauer von zwei Jahren, worüber hinaus es laut dem Entwurf der Vermieterschaft freistehen soll, die Untermiete abzulehnen, zu kurz – insbesondere im Kontext von Untermietverhältnissen von Geschäftsräumen. Entgegen dem Antrag des Bundesrates stimmte die Mehrheit des Nationalrates jedoch für Eintreten auf die Vorlage (110 zu 82 Stimmen, bei 1 Enthaltung). Alle Fraktionen stimmten geschlossen: diejenigen der Mitte, FDP und SVP für Eintreten, diejenigen der SP, Grünen und GLP dagegen. In der Detailberatung befand der Nationalrat anschliessend über mehrere Minderheitsanträge, welche aus linker Sicht zum Ziel hatten, die Regelungen und damit die negativen Folgen abzuschwächen. Sie wurden jedoch allesamt mit dem ungefähr gleichen Stimmenverhältnis abgelehnt. So schritt die grosse Kammer zur Gesamtabstimmung, wo die Vorlage mit 108 zu 83 Stimmen (1 Enthaltung) angenommen wurde.

In der Herbstsession 2023 beschäftigte sich der Ständerat mit einer Vorlage zur «Vermeidung missbräuchlicher Untermiete», welche basierend auf einer parlamentarischen Initiative des HEV-Präsidenten Hans Egloff (svp, ZH) ausgearbeitet worden war. Die Vorlage zielte darauf ab, das OR dementsprechend anzupassen, dass ein Untermietverhältnis künftig der schriftlichen Einwilligung des Vermieters oder der Vermieterin bedürfe. Nach geltendem Recht muss die Vermieterin oder der Vermieter die Untermiete zwar bereits bewilligen, die Form ebendieser Bewilligung ist jedoch nicht gesetzlich festgeschrieben. Die Änderung sollte gemäss Initiant die Beweisführung im Streitfall für die mietende und vermietende Partei vereinfachen. Eine weitere Änderung sah vor, dass der Vermieter oder die Vermieterin einer Untervermietung, welche die Dauer von zwei Jahren übersteigt, nicht zwingend zustimmen müsste. Dies sei aber auch der einzige Fall, in dem die Zustimmung zur Untervermietung vom geltenden Recht abweiche, beteuerte Kommissionssprecher Fässler (mitte, AI) und beantragte im Namen der Mehrheit der RK-SR, auf die Vorlage einzutreten.

Eine Minderheit Sommaruga (sp, GE) stand der Vorlage negativ gegenüber und plädierte auf Nichteintreten. Der Genfer Ständerat kritisierte, dass die Vorlage für mehr bürokratischen Aufwand sorgen würde und ein «klares Ziel» verfolge. Denn wenn Hauptmieterinnen und -mieter Änderungen im Untermietverhältnis nicht umgehend melden würden, könnten Vermietende eine schnelle ausserordentliche Kündigung aussprechen. Auch könnten durch die Annahme der Vorlage unter anderem zahlungsunfähige Personen keinen Zugang zum Mietmarkt mehr haben, da diese oftmals auf langfristige Untermietverträge angewiesen seien. So würde die Position von Mieterinnen und Mietern im Mietmarkt weiter geschwächt werden. Gleichzeitig kündigte Sommaruga als Präsident des SMV an, dass der SMV im Falle einer Annahme der Vorlage das Referendum initiieren werde. Schliesslich entschied eine Ratsmehrheit mit 23 zu 10 Stimmen (bei 3 Enthaltungen) auf die Vorlage einzutreten.

In der Detailberatung widmeten sich die Ratsmitglieder lediglich der Frage, ob der Begriff «insbesondere» Eingang in die Bestimmung finden sollte, unter welchen Umständen Mieterinnen und Mietern die Zustimmung zu einer Untermiete verweigert werden könnte. Eine Mehrheit der RK-SR beantragte, den Begriff zu streichen, um Rechtsunsicherheit zu vermeiden. Eine Minderheit Fässler hielt dagegen am Entwurf des Nationalrats fest, was mit 18 zu 14 Stimmen (bei 2 Enthaltungen) vom Ständerat begrüsst wurde. Mit diesem Entscheid wurde somit eine weitere Abweichung zum geltenden Recht geschaffen: Neu wird die im Gesetz aufgeführte Liste an Bestimmungen, unter welchen der Vermieter oder die Vermieterin ein Untermietverhältnis ablehnen darf, nicht mehr länger als abschliessende Liste zu verstehen sein. In der Gesamtabstimmung sprach sich die kleine Kammer mit 25 zu 11 Stimmen für die Fassung des Nationalrats aus.

Somit konnten die beiden Räte zur Schlussabstimmung schreiten, in welcher die Vorlage mit 108 zu 85 Stimmen (bei 2 Enthaltungen) im Nationalrat und 32 zu 11 Stimmen im Ständerat angenommen wurde. In der Volkskammer sprachen sich die geschlossen stimmenden SP-, GLP- und Grünen-Fraktionen sowie zwei Mitglieder der FDP.Liberalen-Fraktion gegen die Vorlage aus.

Ebenso wie zur Änderung zur Beschleunigung des Verfahrens bei Kündigung des Mietverhältnisses wegen Eigenbedarfs ergriff der Schweizerische Mieterinnen- und Mieterverband auch gegen die stärkere Regulierung der Untermiete das Referendum, welches am 16. Januar 2024 erfolgreich zustande kam.