Non-application des sanctions de l'ONU dans le cadre de la lutte contre le terrorisme (Mo. 09.3719)

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En septembre, malgré l’opposition du gouvernement, le Conseil des Etats a adopté à l’unanimité une motion Marty (plr, TI) demandant au Conseil fédéral d’informer le Conseil de sécurité de l’ONU que la Suisse n’appliquerait plus les sanctions prises à l’encontre de personne physique sur la base des résolutions adoptées au nom de la lutte contre le terrorisme, et qu’elle réaffirmait son soutien à cette lutte tout en refusant de suspendre en dehors de toute légitimité démocratique les droits fondamentaux les plus élémentaires.

Le Conseil national a adopté par 79 voix contre 31 une motion Marty (plr, TI) acceptée par le Conseil des Etats l’année précédente et chargeant le Conseil fédéral d’informer le Conseil de sécurité de l’ONU que la Suisse n’appliquerait plus les sanctions prises à l’encontre de personnes physiques sur la base des résolutions adoptées au nom de la lutte contre le terrorisme. L’opposition est venue de la majorité du groupe PDC et d’une minorité du groupe radical, tandis que la grande majorité de l’UDC s’est abstenue.

Nachdem die Motion «Die UNO untergräbt das Fundament unserer Rechtsordnung» von Dick Marty (fdp, TI) 2010 angenommen worden war, beantragten die Aussenpolitischen Kommissionen beider Räte in der Herbstsession 2013 eine Fristverlängerung um ein Jahr. Nationalrat Marty hatte vom Bundesrat verlangt, dem UNO-Sicherheitsrat mitzuteilen, dass die Schweiz die Sanktionen, die gegen natürliche Personen im Rahmen der Terrorbekämpfung beschlossen werden, nicht mehr umsetzen werde. Die Grundrechte derartiger Personen würden ansonsten stark eingeschränkt, ohne dass die Betroffenen ein Einsichts- oder Rekursrecht hätten. Laut Kommissionssprecherin Keller-Sutter (fdp, SG) sei die APK-SR zum Schluss gekommen, dass das Anliegen der Motion aufrecht erhalten werden müsse, auch wenn bereits Veränderungen am Sanktionensystem des UNO-Sicherheitsrats vorgenommen worden seien. Diesem Antrag kamen beide Kammern stillschweigend nach, womit die Motion ein weiteres Jahr ihre Gültigkeit behielt.

In den darauffolgenden Jahren wiederholten sich derartige Verlängerungsanträge aufgrund der anhaltenden Relevanz des Themas sowohl im National-, wie auch im Ständerat. In der Herbstsession 2016 begründete Daniel Jositsch (sp, ZH) den erneuten Antrag der APK-SR damit, dass die Kommission die Stossrichtung der Motion zwar für richtig empfinde, die vorgeschlagene Massnahme aber nicht «der Weisheit letzter Schluss» sei und deshalb eine vertiefte Auseinandersetzung nötig sei.

In der Frühjahrssession 2019 wurde die Behandlungsfrist des Geschäfts erneut von beiden Räten verlängert. Ständerat Filippo Lombardi (cvp, TI) hob im Namen der APK-SR die Erfolge der Motion hervor, insbesondere die Schaffung des Büros der Ombudsperson im Jahr 2009. Dadurch wurde es Personen, welche auf einer schwarzen Liste stehen, möglich, ein Gesuch um Streichung einzureichen. Laut Lombardi wolle man sich weiterhin für die Effizienz und die Legitimität aller UNO-Sanktionsregime einsetzen und benötige daher mehr Zeit.

Nach der Fristverlängerung in der Frühjahrssession 2019 wurde in der Herbstsession 2020 eine weitere Verlängerung der überwiesenen Motion von Dick Marty (fdp, TI) «Die UNO untergräbt das Fundament unserer Rechtsordnung» nötig. Der Sprecher der APK-SR, Damian Müller (fdp, LU), argumentierte, dass die Aufrechterhaltung und die regelmässige parlamentarische Behandlung dem Bundesrat die Möglichkeit eröffne, das Parlament über neue Entwicklungen bei der Verbesserung der Rechtsstaatlichkeit der Anti-Terror-Sanktionen des UNO-Sicherheitsrates zu informieren. Das Hauptanliegen der Motion Marty sei eigentlich erfüllt, da der EGMR in einem Verfahren gegen die Schweiz entschieden hatte, dass UNO-Sanktionen von einem Schweizer Gericht auf Willkür geprüft werden müssen. Betroffenen Personen stehe dadurch in der Schweiz der Rechtsweg offen, um die Willkürlichkeit eines Listeneintrags überprüfen zu lassen. Da sich die Schweiz aber weiterhin für die «Effizienz und die Legitimität von UNO-Sanktionen» einsetzen wolle, beispielsweise durch die Stärkung des Rechtsschutzes aller UNO-Sanktionsregime und der Kompetenzerweiterung der Ombudsperson, beantragte die APK-SR einstimmig eine erneute Fristverlängerung.
Der anwesende Bundesrat Ignazio Cassis lobte die bisherigen Errungenschaften der Schweiz, insbesondere die Einführung einer Ombudsperson, die seit 2018 in Schweizer Hand sei. Da deren Kompetenzen und institutionelle Verankerung bis anhin jedoch unzureichend seien, setze sich die Schweiz mit gleichgesinnten Staaten weiterhin für die Stärkung von Verfahrensgarantien ein. Der Ständerat verlängerte die Behandlungsfrist des Geschäfts schliesslich um ein weiteres Jahr. Auch der Nationalrat verlängerte die Behandlungsfrist des Geschäfts, in diesem Fall gar ohne Wortmeldung.

Im Juni 2021 veröffentlichten sowohl die APK-NR wie auch die APK-SR je einen Kommissionsbericht, in denen sie sich mit der überwiesenen Motion Marty (fdp, TI) «Die UNO untergräbt das Fundament unserer Rechtsordnung» auseinandersetzten. Beide Kommissionen empfahlen ihren Räten einstimmig, die Behandlungsfrist der Motion um ein weiteres Jahr zu verlängern. Die beiden Räte werden – gestützt auf die Anträge der Kommissionen – voraussichtlich in der Herbstsession 2021 darüber zu entscheiden haben, ob die Frist der Motion ein weiteres Mal verlängert wird oder ob diese abgeschrieben werden soll.

In der Herbstsession 2021 gelangte die 2010 überwiesene Motion Marty (fdp, TI) «Die UNO untergräbt das Fundament unserer Rechtsordnung» wiederum ins Parlament, nachdem die vorberatenden Aussenpolitischen Kommissionen die erneute Verlängerung der Frist empfohlen hatten. Damian Müller (fdp, LU) – Sprecher der APK-SR – begründete die fortlaufende Verlängerung der Motionsfrist damit, dass dadurch das Parlament regelmässig über neue Entwicklungen bei der Verbesserung der Rechtsstaatlichkeit der Anti-Terrorismus-Sanktionen des UNO-Sicherheitsrats informiert werde. Müller stellte fest, dass zu diesem Zeitpunkt nur das Sanktionsregime gegen den Islamischen Staat und Al-Kaida das Büro der Ombudsperson beanspruche. Zudem setze sich die Schweiz weiterhin für die Stärkung der Sanktionsregime ein, welche nicht über einen Zugang zu einer Ombudsperson verfügen. Laut Müller hat die Schweiz dem Sicherheitsrat im Juni 2021 deswegen Vorschläge für die Einrichtung eines unabhängigen Überprüfungsmechanismus gemacht. Er beantragte im Namen der Kommission die erneute Verlängerung der Frist. Bundesrat Cassis informierte den Ständerat darüber, dass das Bundesgericht bestätigt habe, dass Personen auf einer schwarzen Liste der UNO in der Schweiz Rekurs einlegen könnten. Damit sei das Hauptziel der Motion erreicht, nichtsdestotrotz könne man deren Anliegen weiterverfolgen. Sowohl der Ständerat wie auch der Nationalrat verlängerten in der Folge die Behandlungsfrist des Geschäfts.

In der Herbstsession 2022 mussten die beiden Räte erneut über die Fristverlängerung der Motion Marty (fdp, TI) «Die UNO untergräbt das Fundament unserer Rechtsordnung» entscheiden. Marty hatte 2009 vom Bundesrat gefordert, der UNO mitzuteilen, dass die Schweiz UNO-Resolutionen im Namen der Terrorismusbekämpfung nicht mehr umsetzen werde, sofern diese nicht gewisse rechtsstaatliche Kriterien erfüllten. Die APK-NR hatte ihrem Rat im Juni 2022 mit 18 zu 3 Stimmen (bei 1 Enthaltung) die Fristverlängerung beantragt, die APK-SR hatte es ihr im August 2022 mit 7 zu 0 Stimmen (bei 1 Enthaltung) gleichgetan.

Im Ständerat verlangte eine Minderheit Minder (parteilos, SH) die Abschreibung der Motion, da keine Hoffnung mehr bestehe, dass der Bundesrat die Motion wunschgemäss umsetzen könne. Die Schuld dafür sah Minder jedoch nicht beim Bundesrat, sondern verortete diese vielmehr bei der UNO, die ihre «eigenen Regeln» habe. Die Schweiz könne sich bei künftigen Resolutionen in Sachen Terrorismus im UNO-Sicherheitsrat direkt im Sinne der Motion einbringen oder das Motionsanliegen gegenüber der EU im Kontext der Sanktionen gegen Russland ansprechen. Auch Aussenminister Cassis forderte die kleine Kammer dazu auf, die Motion abzuschreiben, da sich die Schweiz so oder so für die Stärkung der Ombudsperson und der Rechtsstaatlichkeit bei der UNO einsetzen werde. Der Ständerat beschloss jedoch mit 21 zu 16 Stimmen die erneute Fristverlängerung der Motion.
Wenige Tage später tat es ihr der Nationalrat mit 126 zu 64 Stimmen (bei 1 Enthaltung) gleich. Auch hier hatte sich eine Minderheit Pfister (mitte, ZG) für die Abschreibung der Motion eingesetzt, da das Motionsanliegen bei der UNO formell umgesetzt worden sei. Pfister empfand zudem den Titel als unpassend, nun da die Schweiz kurz davor stehe, Einsitz in den UNO-Sicherheitsrat zu nehmen. Eine Mehrheit der APK-NR vertrat jedoch die Auffassung, dass trotz der erfolgreichen Arbeit des Ombundsmannes weiterhin Mängel in Bezug auf die Achtung der Menschenrechte und Verfahrensgarantien bei der UNO bestünden, wie ihre Sprecherin Sibel Arslan (basta, BS) erklärte.

In der Herbstsession 2023 stimmten beide Räte einer weiteren Fristverlängerung der überwiesenen Motion Marty (fdp, TI) «Die UNO untergräbt das Fundament unserer Rechtsordnung» zu. Aussenminister Ignazio Cassis nutzte die Gelegenheit, um im Ständerat über die in den letzten Monaten unternommenen Aktivitäten zur Umsetzung der Motion zu informieren. Im November 2022 habe auf Initiative von Cassis eine Gruppe gleichgesinnter Staaten dem UNO-Sicherheitsrat konkrete Vorschläge unterbreitet, wie rechtsstaatliche Prinzipien bei einem Antrag auf Streichung von Personen von einer Sanktionsliste besser eingehalten werden können. Der Sicherheitsrat habe daraufhin beschlossen, diese Anträge zu prüfen. Im Juni 2023 habe dieselbe Gruppe bereits weitere Verbesserungen bei der Streichung von Sanktionslisten verlangt. Sie habe dabei auf ein Urteil des EuGH verwiesen, wonach dieser bestätigt habe, für die Überprüfung einer allfälligen Willkür von UNO-Sanktionen zuständig zu sein.