Der 1989 von einer interdepartementalen Arbeitsgruppe unter Führung des FlüchtIingsdelegierten Peter Arbenz vorgelegte «Strategiebericht für eine Flüchtlings- und Asylpolitik der neunziger Jahre» war vom Gedanken ausgegangen, die Ausländer- und die Asylpolitik inskünftig vernetzt anzugehen. Die traditionelle Unterscheidung in Flüchtlinge und erwerbstätige Ausländer sollte durch periodisch festzulegende Kontingente für sämtliche Einwandererkategorien ersetzt werden. Der Bericht stiess damals auf breite Ablehnung, und auch der Bundesrat distanzierte sich von dieser Idee und setzte ihr zwei Jahre später das Drei-Kreise-Modell entgegen, welches eine klare Trennung vornimmt zwischen Ländern, in denen Arbeitskräfte rekrutiert werden sollen oder dürfen, sowie Staaten, deren Angehörige nur über ein Asylgesuch Aufnahme in der Schweiz finden können. Doch auch diese Absicht fand lediglich bedingt Zustimmung.

Angesichts der Komplexität der Materie und des Umstandes, dass immer weniger Asylsuchende den Definitionen des Asylgesetzes entsprechen, plädierte Arbenz, inzwischen Direktor des Bundesamtes für Flüchtlinge (BFF), weiterhin für eine ganzheitliche Migrationspolitik. Damit schien er nun zunehmend auf Verständnis zu stossen. Selbst eine seiner heftigsten Widersacherinnen der Vergangenheit, die «Bewegung für eine offene, demokratische und solidarische Schweiz (BODS)» unterbreitete Vorschläge für eine integrierte Aussen-, Asyl- und Einwanderungspolitik, die in weiten Teilen den Vorstellungen von Arbenz entsprechen. Im Parlament wurde der Gedanke von Ständerätin Rosemarie Simmen (cvp, SO) aufgenommen, welche den Bundesrat mit einer Motion (Mo. 92.3049) aufforderte, rasch ein Migrationsgesetz auszuarbeiten, welches eine ausgeglichene Wanderungsbilanz nach Kriterien gewährleistet, die humanitären Gesichtspunkten ebenso Rechnung tragen wie wirtschaftlichen und politischen. Mit dem Argument der notwendigen, aber noch ausstehenden internationalen Koordination in diesem Bereich beantragte der Bundesrat Umwandlung in ein Postulat, doch hielt der Ständerat an der verbindlichen Form fest. Der Ständerat richtete zusätzlich die Empfehlung (E 92.3302) an den Bundesrat, eine interdepartementale Arbeitsgruppe für Migrationsfragen einzusetzen.