Totalrevision des Strafregistergesetzes

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Am 20. Juni 2014 unterbreitete der Bundesrat dem Parlament die Botschaft zur Totalrevision des Strafregistergesetzes. Um dem gesellschaftlichen Sicherheitsbedürfnis zu entsprechen, sieht die Vorlage folgende Veränderungen vor: Zum einen sollen die Zugangsrechte für die Behörden personell wie materiell ausgedehnt und mehr Straftaten – neu auch von juristischen Personen – im Strafregister-Informationssystem VOSTRA gespeichert werden. Zum anderen soll das Auskunftsrecht von Privaten gesetzlich präziser geregelt und dadurch der Datenschutz gestärkt werden. In diesem Sinne sieht der Bundesrat vier Arten von Strafregisterauszügen vor, die sicherstellen sollen, dass die Behörden nur jene Daten sehen, die sie benötigen.

Weil die bestehenden Regelungen im Strafgesetzbuch, im Militärstrafgesetz und im Verordnungsrecht problematische Lücken und Unklarheiten – beispielsweise in Bezug auf die Zugriffsrechte – aufweisen, erachtete es der Bundesrat als sinnvoll, anstelle einer umfassenden Revision der einschlägigen Bestimmungen ein neues, eigenständiges Bundesgesetz über das Strafregister-Informationssystem VOSTRA zu schaffen. Hier werden nun in einem Erlass die Verantwortlichkeiten für die Daten, die Aufbewahrungsfristen, die Einsichts- und Zugriffsrechte sowie die Weitergabe der Daten geregelt und die Schnittstellen mit anderen Systemen geklärt. Das neue Strafregistergesetz verfolgt drei Ziele: Es soll erstens mehr Sicherheit für die Öffentlichkeit schaffen, zweitens die Datenqualität erhöhen und die Datenbearbeitung effizienter machen sowie drittens den Datenschutz verbessern. Für eine verbesserte Sicherheit werden die Zugriffsrechte von Behörden auf die Daten erweitert. So kann neu beispielsweise die Polizei Daten direkt abfragen und muss nicht mehr den Weg über die Staatsanwaltschaft nehmen. Zudem wird das absolute Verwertungsverbot von entfernten Eintragungen aufgehoben, was den Strafverfolgungsbehörden in gewissen Situationen eine bessere Rekonstruktion der Vorgeschichte ermöglichen soll. Durch die Personenidentifikation mittels AHV-Versichtertennummer sowie durch die bessere Nutzung von Schnittstellen zu anderen Datenbanken sollen die Datenqualität und die Effizienz gesteigert werden. Der Datenschutz soll schliesslich durch die Einführung von vier verschiedenen Strafregisterauszügen verbessert werden. So erhalten die Behörden nur jene Informationen, welche sie für den angestrebten Zweck wirklich brauchen. Ausserdem wird das Auskunftsrecht dahingehend ausgedehnt, dass eine Person nicht nur erfahren kann, welche Daten über sie gespeichert sind, sondern auch, ob eine Behörde in den letzten zwei Jahren Daten über sie abgefragt hat.

Die grösste Neuerung im Entwurf des Bundesrates liegt jedoch im Vorhaben, parallel zum Strafregister für natürliche Personen auch ein Strafregister für Unternehmen zu schaffen. Dies ist denn auch der Punkt, der bei der Behandlung des Geschäfts im Ständerat Anlass zu Diskussionen gab. Der Bundesrat begründete sein Vorhaben damit, dass auch bei Strafprozessen gegen Unternehmen die Vorgeschichte relevant sei und eine Wiederholungstat angemessen bestraft werden müsse. Für Unternehmen ohne Eintrag im Strafregister entstehe überdies ein Nutzen im Nachweis eines guten Unternehmensleumundes. Die Mehrheit der ständerätlichen Rechtskommission war jedoch anderer Ansicht und ortete keinen Handlungsbedarf in diesem Bereich. Sie beurteilte die Kosten als unverhältnismässig und stellte die Wirksamkeit eines solchen Registers in Frage. Da Unternehmen viel wandelbarer seien als natürliche Personen, könnten sie den Zweck des Strafregisters durch Umstrukturierungen leicht unterlaufen. Der Ständerat folgte den Anträgen der Kommissionsmehrheit und sprach sich mit 28 zu 13 Stimmen bei 2 Enthaltungen gegen die Schaffung eines Strafregisters für Unternehmen aus. Abgesehen von einigen Ergänzungen, welche die Kommission infolge des Inkrafttretens des Bundesgesetzes über das Tätigkeitsverbot und das Kontakt- und Rayonverbot am 1. Januar 2015 anbrachte, nahm der Ständerat keine weiteren Änderungen am Entwurf des Bundesrates vor und verabschiedete seine Version einstimmig zuhanden des Nationalrats.

Nachdem der Ständerat als Erstrat im Sommer 2015 über das neue Strafregistergesetz beraten hatte, war im Frühling 2016 der Nationalrat als Zweitrat an der Reihe. In der RK-NR gaben vor allem die Komplexität des Gesetzes, der Datenschutz, die Verwendung der AHV-Nummer zur Identifizierung der Personen, das Unternehmensstrafregister und die Anpassung des DNA-Profil-Gesetzes Anlass zu Diskussionen. Von der Zweckmässigkeit der Vorlage dennoch überzeugt, beantragte die Kommissionsmehrheit ihrem Rat Eintreten. Ein Nichteintretens- und ein Rückweisungsantrag – beide mit der Begründung, das Gesetz sei zu komplex – fanden jeweils nur in der SVP-Fraktion Unterstützung und scheiterten klar. Gleich zu Beginn der Detailberatung widmete sich der Nationalrat dem inhaltlich bedeutsamsten Punkt der Vorlage, dem Strafregister für Unternehmen. Da sich die kleine Kammer im Vorjahr gegen die Einführung eines solchen Registers ausgesprochen hatte, forderte eine Minderheit um Margret Kiener Nellen (sp, BE), diese Bestimmungen wie vom Bundesrat ursprünglich vorgesehen wieder ins Gesetz aufzunehmen. Sie begründete ihren Antrag damit, dass die Einführung eines Unternehmensstrafregisters als Mittel zur Korruptionsbekämpfung ausdrücklich von der Greco empfohlen worden sei. Darüber hinaus sei die Idee auch in der Vernehmlassung überwiegend positiv aufgenommen worden und werde von juristischer Seite ebenfalls begrüsst. Obwohl sich auch Bundesrätin Sommaruga noch einmal klar für das Unternehmensstrafregister ausgesprochen hatte, folgte die bürgerliche Mehrheit im Nationalrat dem Ständerat und erteilte der Einführung eines solchen Registers mit 127 zu 55 Stimmen eine klare Absage. Die Personenidentifikation mittels AHV-Nummer war der SVP-Fraktion ein Dorn im Auge; ihr Sprecher Yves Nidegger (svp, GE) sah dadurch den Datenschutz gefährdet. Ausserhalb der SVP-Fraktion teilte jedoch niemand diese Ansicht, wodurch der entsprechende Antrag keine Mehrheit fand. Demgegenüber wurde mit der Gutheissung eines Minderheitsantrages Nidegger (svp, GE) mit 86 zu 83 Stimmen die Eintragung von Einstellungsverfügungen in VOSTRA verhindert. Für die äusserst knappe rechtsbürgerliche Mehrheit standen diese Strafregistereinträge in Konflikt mit der Unschuldsvermutung. Dasselbe Argument brachte SVP-Fraktionssprecher Nidegger auch gegen die Registrierung von laufenden Strafverfahren vor, hier jedoch ohne Erfolg. Das Wissen um laufende Strafverfahren sei für viele Behörden unverzichtbar, so die Meinung der Ratsmehrheit. Eine neue Differenz zum Ständerat schuf die grosse Kammer bei den Löschfristen für Strafregistereinträge. Während der Entwurf des Bundesrates vorgesehen hatte, dass nur Urteile zu lebenslänglichen Haftstrafen lebenslang im Strafregister verbleiben sollen, definierte der Nationalrat einen Deliktkatalog aus schweren Verbrechen gegen Leib und Leben, deren Einträge bis zum Tod des Täters nicht gelöscht werden sollen. Bundesrätin Sommaruga kritisierte den Katalog als "nicht mit rechtsstaatlichen Prinzipien vereinbar", was die bürgerliche Mehrheit jedoch nicht umzustimmen vermochte. Schliesslich entbrannte bei den Änderungen einzelner Normen des DNA-Profil-Gesetzes eine Debatte um die Löschfristen von DNA-Profilen, ausgelöst durch einen Minderheitsantrag Rickli (svp, ZH), demzufolge DNA-Daten in bestimmten Fällen gar nicht mehr gelöscht werden sollten. Ausserhalb des rechtsbürgerlichen Blocks war man aber der Ansicht, die Beratung des Strafregistergesetzes sei nicht der richtige Ort, um so weitreichende Grundrechtseinschränkungen sozusagen nebenbei vorzunehmen. Überdies hatte der Rat zu diesem Thema schon ein Postulat überwiesen, das den Bundesrat beauftragt, die Löschfristen der DNA-Profile zu evaluieren. Der Antrag wurde folglich abgelehnt. Bei den übrigen Bestimmungen folgte die grosse Kammer diskussionslos ihrer Kommission, welche in Differenz zum Ständerat noch einige Ergänzungen zur Umsetzung der Ausschaffungsinitiative in die Vorlage eingebracht hatte. In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage mit 150 zu 30 Stimmen aus der SVP-Fraktion bei einer Enthaltung angenommen.

Das Strafregistergesetz befand sich im Sommer 2016 in der Differenzbereinigung. Den Ständerat beschäftigten dabei hauptsächlich die Fragen, wie mit Einstellungsverfügungen umzugehen ist und welcher Deliktskatalog zu einem lebenslangen Eintrag im Strafregister führen soll. In Bezug auf die Einstellungsverfügungen beantragte die ständerätliche Rechtskommission, dem Nationalrat zu folgen und solche Verfügungen auch nicht in Ausnahmefällen ins Strafregister aufzunehmen. Damit gewichtete sie die Unschuldsvermutung höher als das Interesse der Strafverfolgungsbehörden an der Vorgeschichte eines Täters. Mit 40 zu einer Stimme schloss sich die kleine Kammer ihrer Kommission und dem Nationalrat an und schloss damit aus, dass in bestimmten Fällen Einstellungsverfügungen in VOSTRA erfasst werden. Bei den Delikten, die zu lebenslangen Strafregistereinträgen führen sollen, konnte sich nur eine Kommissionsminderheit für den vom Nationalrat definierten Katalog aus schweren Gewalt- und Sexualverbrechen begeistern. Die Kommissionsmehrheit wollte an der Version des Bundesrates festhalten und nur Urteile zu lebenslänglichen Haftstrafen bis zum Tod im Strafregister belassen. Der vom Nationalrat definierte Deliktkatalog enthalte Delikte unterschiedlicher Schwere und sei willkürlich zusammengestellt, argumentierte Bundesrätin Simonetta Sommaruga. Die Mehrheit des Rates liess sich jedoch davon überzeugen, dass schwere Gewaltdelikte aufgrund ihrer Schwere und Sexualdelikte aufgrund der Rückfallgefahr bis zum Tod der betreffenden Person für die Strafverfolgungsbehörden in VOSTRA einsehbar sein sollten. Mit 29 zu 14 Stimmen gewichtete die kleine Kammer das Interesse der Strafverfolgungsbehörden höher als das Recht auf Vergessen und räumte auch diese Differenz zum Nationalrat aus.
Der Nationalrat hatte in der Folge noch über einige redaktionelle Differenzen zu entscheiden, welche er stillschweigend annahm. In der Schlussabstimmung stimmte die grosse Kammer dem neuen Strafregistergesetz mit 127 zu 48 Stimmen zu; der Ständerat hiess die Vorlage mit 43 zu einer Stimme gut.