La politique étrangère a tendu, en 1967, à prendre une place plus grande dans la vie politique suisse. Comme dans les autres pays, la sensibilité de l'opinion aux événements internationaux s'est fait remarquer, et a eu des effets sur les décisions de politique extérieure qui ont été prises. Si, d'une part, la direction des affaires étrangères par le Conseil fédéral a été caractérisée, plus fortement qu'en 1966, par un accent collégial très net, la volonté de contrôle politique émanant des partis et des Chambres a été d'autre part très sensible. Ce double phénomène a tenu pour une part à la présence à la tete du DPF d'un socialiste dont les opinions acquises à un engagement plus profond dans la communauté internationale pouvaient donner prétexte à des controverses partisanes. Mais, cela étant, la pression des événements internationaux eux-mêmes a joué un rôle d'animation considérable: la Suisse n'est pas restée en dehors d'eux, en 1967, que ce soit à propos de la guerre du Vietnam, de celle du Moyen-Orient, de la situation de la Grèce, ou de celle de l'ONU. Elle a été directement concernée par les sanctions contre la Rhodésie, par la séjour de Svetlana Alliluyeva Staline, par les démarches britanniques en vue d'entrer au Marché commun, par l'aboutissement des négociations Kennedy, les remontrances de la Chine, les efforts tendant à arrêter la dissémination des armes nucléaires. Mise en cause directe, pressions sensibles, animation plus grande, plus grand contrôle aussi, il ne faudrait pas en induire que la politique extérieure du pays en a été profondément modifiée; elle est au contraire restée fidèle à la neutralité intégrale et permanente, sans varier des lignes de conduite éprouvées par la tradition. Si elle a changé, c'est dans l'extension de la notion de solidarité et dans son style.

Une politique étrangère plus active s'est développée, telle qu'on l'espérait déjà en 1966 pour échapper à l'isolement en apparence croissant de la Suisse. Les signes extérieurs de cette modification sont nombreux: les voyages à l'étranger de personnalités gouvernementales se sont multipliés, la place donnée aux débats parlementaires sur des sujets de politique étrangère a été plus grande, la discussion sur les problèmes posés par la neutralité et les limites de l'engagement que cette «activation » entraînerait a été largement répandue et animée. On ne peut encore en apprécier les résultats en ce qui concerne l'isolement allégué du pays. Mais le style a changé, est devenu plus spectaculaire; les responsables de la conduite de nos relations extérieures ont voulu mettre l'accent sur les contacts personnels [1]. De même, les partis politiques se sont plus souciés des objectifs à atteindre et des résultats obtenus.

L'activité, pour beaucoup, consiste à faire oublier les singularités de l'attitude suisse traditionnelle dans un monde où la société internationale croit à une certaine homogénéité des vocations et des destins; elle peut donc être le prétéxte, pour l'opinion, à extérioriser des sentiments, à porter des jugements moraux sur les événements ou les nations, dans une mesure d'autant plus apparente que l'attitude officielle est réservée. L'efficacité des appuis et des condamnations est très variable; ces moyens d'« action » sont cependant entrés dans les moeurs et paraissent souvent devoir compléter l'action diplomatique. L'accroissement des manifestations et des protestations collectives a été élevé en 1967. Leur effet sur la position du pays dans le concert international n'a pas été négligeable; il a pu contribuer à renforcer, ou à affaiblir, la politique pratiquée par le Conseil fédéral. La neutralité doit être digne de crédit, et de l'extérieur on a tendance à la juger autant sur l'état d'esprit qui règne dans le pays que sur l'action proprement dite des autorités. Au sujet de la guerre du Vietnam, par exemple, la contestation de la politique menée par les USA a été plus générale, suivant en cela la tendance de l'opinion en Europe occidentale. Mais elle n'a pas, et de loin, atteint le point où la politique de disponibilité, à l'égard de toutes les parties, en vue de bons offices ou d'une médiation éventuels, politique affirmée en 1966 par le Conseil fédéral et poursuivie en 1967, pourrait être compromise [2]. La guerre entre Israël et ses voisins arabes a entraîné de plus vives répercussions. La quasi-totalité de la population a accordé ses sympathies au petit Etat menacé dans son existence, entouré d'ennemis, placé dans une situation analogue à celle où la Suisse pourrait se trouver un jour. Des manifestations, des collectes ont eu lieu; des communes ont voté des crédits pour Israël; des pressions ont été exercées sur le Conseil fédéral pour qu'il condamne les «agresseurs» ou qu'il soumette le cas à l'ONU, pour qu'il soit plus libéral dans les autorisations données à des étrangers de s'exprimer en public [3]. L'aide au développement, l'aide à l'Algérie notamment, a été discutée et contestée. Le Conseil fédéral ne s'est pas laissé emporter par ce mouvement; ses déclarations, qui condamnaient la violence et posaient en principe le droit des petits Etats à l'existence, n'ont rien contenu qui ne pût s'appliquer à toutes les parties au conflit [4]. Le chef du DPF, M. Spühler, a dû néanmoins rappeler aux ambassadeurs des Etats arabes, qui étaient venus lui exposer le point de vue de leurs gouvernements, les fondements de la neutralité suisse et les règles de la liberté d'opinion [5]. L'attitude du Conseil fédéral a été plus tard reconnue raisonnable par la presse, mais on peut se demander si l'opinion publique en a compris tous les mobiles [6]. Une situation analogue, quoique moins extrême, s'est développée au sujet de la Grèce, après le coup d'Etat militaire d'avril; plusieurs déclarations et manifestations ont réclamé la restauration de la démocratie [7]. Dans le débat provoqué sur ce sujet à l'Assemblée consultative du Conseil de l'Europe, les députés suisses n'ont pas pris la parole; mais ils ne se sont pas opposés à la résolution condamnant la Grèce et la menaçant d'exclusion. A cet égard, il s'est trouvé des voix en Suisse pour déplorer que le Conseil fédéral n'appuie pas le mouvement lancé par les pays scandinaves notamment et pour craindre que cette abstention ne fasse perdre du crédit à la réputation démocratique du pays [8]. Enfin, la question des sanctions contre la Rhodésie du Sud, que nous reprendrons plus bas, a vu elle aussi une partie de l'opinion mettre en cause la neutralité, ou du moins la politique très stricte et respectueuse du droit des neutres pratiquée par les autorités [9].

Le problème des limites de la solidarité a été posé de telle façon, qu'on a vu au cours de l'année s'affronter deux conceptions de l'activité. Ceux qui estiment que la politique étrangère du pays doit être plus active, le font souvent pour «amollir ce que la neutralité a encore de dur dans son principe » [10], en réaction contre la rigidité de la politique officielle. Ils désirent que le pays participe plus au concert international, y fasse plus entendre sa voix: la Suisse n'est plus un cas spécial; elle n'a pas de rôle particulier à jouer; sa neutralité, qui resterait pourtant nécessaire en cas de guerre, peut être définie de façon plus flexible, de manière à donner au pays plus de liberté de manoeuvre en politique étrangère et à lui permettre de s'engager plus profondément au profit de la communauté internationale. L'aspect moral de ces thèses n'est pas à négliger: il s'agit bien d'engagement, avec ce que cela implique d'appuis et de condamnations, effectifs ou non [11], car la Suisse reste un petit pays dépourvu de grands moyens d'action. Face à cela, la conception traditionnelle, défendue par les autorités et les plus larges milieux politiques, a consisté à faire respecter l'indépendance et la neutralité, à participer aux actions visant au maintien de la paix par des initiatives humanitaires indépendantes, par la mise à disposition de bons offices ou de personnel; elle s'est enrichie, au cours de 1967, de ces facteurs que sont les contacts personnels et un soutien accru aux organisations humanitaires [12]. Plus que d'engagement dans un concert inter-étatique, il s'est agi d'étendre les frontières de la solidarité envers les individus: ouverture décidée vers l'aide au développement et l'aide humanitaire.

Entre ces deux courants, le souci s'est fait jour d'éviter à la population d'être privée de son droit de contrôle sur les décisions. Face au pragmatisme discret des autorités, comme aux enthousiasmes plus bruyants des partisans de l'activité à tout prix, le Redressement national a poursuivi sa revendication visant à étendre le référendum à tous les traités internationaux. L'écho qu'il a rencontré a été assez négatif au sein des partis, qui pourtant ont tous reconnu nécessaire de soumettre au verdict populaire les grandes options de politique étrangère [13]. Face à ce mouvement, des personnalités ont songé à créer une société suisse de politique étrangère dont le but serait d'informer les citoyens et de les intéresser à un domaine dans lequel ils sont fort mal renseignés [14].

La question de l'adhésion de la Suisse aux Nations Unies a continué de faire l'objet de discussions, qui ont été liées souvent à l'affaire de Rhodésie et au conflit du Moyen-Orient. Le problème du maintien de la neutralité, celui de l'application des sanctions obligatoires, ainsi que le principe même de l'utilité d'une adhésion ont été au centre des débats, qui ont été moins sereins que l'année précédente. Si les partisans de l'adhésion ont poursuivi leur campagne, faisant valoir notamment que l'ONU contraignait la Suisse à se définir par rapport à elle [15], de larges milieux ont demandé aux autorités de faire étudier les points litigieux et de préciser leur attitude: un postulat Bretscher (rad., ZH) et une interpellation Schmitt (rad., GE) ont conduit M. Spühler à promettre une étude au nom du Conseil fédéral, qui porterait sur les implications d'une adhésion pour la Suisse et sur les moyens de sauvegarder la neutralité [16]. Toutefois, de nombreuses prises de position ont manifesté une hostilité accentuée à l'adhésion, pour des raisons de principe souvent, mais aussi sous l'effet des déboires de l'ONU au Moyen-Orient [17]. Peu de nouveaux arguments ont été apportés au débat, mais des précisions importantes, telle celle qui fait de la politique étrangère de la Suisse un principe autonome face à l'ONU, un principe qui n'a pas à se réclamer de la neutralité envers l'organisation, mais qui agit en dehors de celle-ci dans les directions qui lui conviennent [18]. Une enquête de l'Union européenne auprès des candidats aux élections au Conseil national a donné une majorité de réponses favorables à l'entrée à l'ONU [19], ce qui, du moment qu'il s'agit d'une élite politique, ne doit pas donner lieu à des généralisations trop rapides.

L'extension des relations avec la grande organisation mondiale a été l'objet d'autres propositions, dont celle touchant aux « casques bleus » et celle relevant de la non-prolifération des armes nucléaires. L'idée de mettre à disposition de l'ONU, pour ses tâches de maintien de la paix, un contingent de casques bleus, avait fait couler beaucoup d'encre en 1966, et entraîné des discussions au sein de l'administration fédérale [20]. Le retrait des troupes destinées à neutraliser la frontière israélo-égyptienne en mai n'a certes pas contribué à favoriser le développement de cette proposition, qui a subi une sorte de mutation en cours d'année, sous l'impulsion de l'ancien conseiller fédéral Petitpierre [21] et du conseiller national Furgler (ccs., SG). En proposant la création d'un corps de volontaires non armés, destiné à intervenir en cas de catastrophe aussi bien à l'intérieur du pays qu'à l'étranger, ce dernier tenait compte des objections formulées à cause du système de milices et de la nécessité de ne pas entraver l'action humanitaire du CICR, par exemple [22]. Par voie de motion, il demanda au Conseil fédéral de faire rapport à ce sujet avant la fin de 1968. La motion fut acceptée par M. Celio et votée par le Conseil national [23]. Le Conseil fédéral et l'administration ne paraissaient pourtant pas très enthousiastes, pour des raisons pratiques d'abord [24]. Pour certains groupes, la proposition Furgler semble cependant constituer une manière de faire un geste politique à l'égard de la communauté internationale et contribuer ainsi à «activer» la politique étrangère [25]. Le rapport demandé au Conseil fédéral au sujet de l'ONU par le postulat Bretscher doit pour sa part contenir des indications sur le problème des « casques bleus » armés.

La Suisse a signé l'accord international sur l'utilisation pacifique de l'espace extraatmosphérique adopté par l'Assemblée générale de l'ONU [26]. Dans le même domaine du désarmement, elle a suivi avec grande attention les travaux de la Conférence de Genève. Les projets de traité sur la non-dissémination des armes atomiques ont été étudiés avec beaucoup de sérieux: une adhésion de la Suisse au traité entraînerait l'abandon définitif des possibilités d'équiper l'armée de moyens nucléaires, éventualité qui a été par deux fois réservée par le peuple souverain. Par ailleurs, on a craint que des entraves considérables pourraient être ainsi apportées au développement de l'utilisation pacifique de l'énergie atomique. Mais, et c'est là un argument politique de taille, la Suisse, qui tient à contribuer au maintien de la paix, serait moralement contrainte à adhérer au traité si un très grand nombre d'Etats le signaient même si les puissances nucléaires ne fournissaient pas de contreprestations adéquates. Défendu une première fois dans ses grandes lignes devant les délégués à la Conférence par le conseiller fédéral Spühler en mai [27], le point de vue helvétique a été réétudié après la publication, en août, d'un projet élaboré par les USA et l'URSS [28]. Le Conseil fédéral a fait remettre, le 17 novembre, un aide-mémoire aux coprésidents de la Conférence, dans lequel, tout en adoptant une attitude très positive, il émettait des voeux touchant aux modalités du contrôle envisagé, aux contre-prestations à exiger des Etats nucléaires, à la durée du traité, à la limitation générale des armements nucléaires et à l'universalité du traité. Il s'agit d'éviter que le contrôle ne soit prétexte à espionnage économique, d'inviter les Etats. nucléaires à fournir aux autres des informations sur l'utilisation pacifique d'expériences faites dans le développement d'armes, d'obtenir de ceux-ci qu'ils fassent de réels efforts dans la limitation des armements nucléaires et à cet effet de limiter la durée du traité afin de permettre un nouvel examen à plus ou moins brève échéance, d'exiger enfin des Etats nucléaires qu'ils s'abstiennent d'exercer un chantage atomique sur les autres; la condition d'universalité implique pour la Suisse que la plupart des pays industrialisés signent le traité [29]. Cette prise de position a été bien accueillie par la Conférence et les puissances dont la situation est analogue dans ce domaine à celle de la Suisse [30]. Dans le pays, elle a rassuré la plupart des observateurs [31]. Une interpellation Binder (ces., AG), au Conseil national, a permis encore à M. Spühler de préciser l'attitude du gouvernement devant le projet de traité et le problème de l'armement nucléaire; le Conseil fédéral considère le traité comme souhaitable s'il est efficace et universel [32].

Sur le plan de la politique mondiale, il convient encore de signaler le soutien continu accordé aux Nations Unies dans leur action pour le maintien de la paix. Si, en 1966, des doutes avaient été émis sur la poursuite de l'aide helvétique à l'entreprise des Nations Unies à Chypre, en 1967, par deux fois, le Conseil fédéral a versé 200 000 dollars, portant ainsi sa contribution totale à 895 000 dollars [33], ce qui reste encore inférieur à l'effort d'autres petits pays européens. De même, la Suisse a mis plusieurs personnalités à disposition de l'organisation mondiale pour le règlement du conflit israélo-arabe, dont le ministre E. Thalmann qui représenta U Thant à Jérusalem [34]. Elle a accordé la disposition d'un avion pendant un an au corps des observateurs du cessez-le-feu [35]. Dans l'affaire de la Rhodésie, le Conseil fédéral, mis en demeure par l'ONU d'appliquer les sanctions économiques, s'est refusé à obtempérer: il a poursuivi néanmoins, à l'égard de l'Organisation, une politique autonome de sanctions pratiquement conforme aux buts fixés par l'Assemblée générale. Les mesures décidées le 17 décembre 1965 ont été renforcées légèrement le IO février 1967, par l'extension du calcul du «courant normal » pour les échanges à la moyenne des trois dernières années; le régime des autorisations a été maintenu, de même que l'interdiction d'exporter des armes et le blocage des fonds de la « Reserve Bank » [36]. Cette manière de faire, où les considérations d'indépendance ont primé sur la politique de neutralité, a d'ailleurs été plus loin dans le sens de ce que désirait l'ONU que l'application même des sanctions par les membres de l'Organisation [37].

La participation de la Suisse aux autres organisations mondiales n'a pas été discutée, sinon à propos d'une adhésion éventuelle au Fonds monétaire international et à la Banque mondiale [38]. La fondation d'une nouvelle Organisation mondiale de la propriété intellectuelle, destinée à remplacer les unions découlant des traités de Paris et de Berne, a ôté au Conseil fédéral la haute surveillance des Bureaux internationaux réunis [39]. Le Conseil du commerce et du développement a appelé M. Jolies, directeur de la Division du commerce, à sa présidence, et M. Olivier Long, ambassadeur à Londres, a été nommé directeur général du GATT. Le soutien de la Suisse aux organisations internationales s'est concrétisé encore par l'octroi de nouveaux prêts à l'Union postale universelle (19,5 millions) et à la FIPOI [40], à Genève, (91,5 millions) pour l'agrandissement du Palais des Nations et d'autres projets dépendant de l'Organisation météorologique mondiale et de l'Union internationale des télécommunications [41]. Le nouveau prêt a donné lieu à des études poussées, de la part du DPF et des milieux intéressés, sur la situation des organisations internationales à Genève, en vue de développer la collaboration entre les autorités fédérales et cantonales et les organisations, en vue de mettre au net aussi les conséquences de l'exonération fiscale des fonctionnaires sur les finances genevoises; une tentative, avortée, d'initiative tendant à soumettre au référendum populaire toute transaction immobilière avec les organisations internationales, une campagne d'opinion exagérant le manque à gagner fiscal avaient montré que les esprits n'étaient pas calmés à Genève [42]. La possibilité de décharger Genève sur Lausanne a été encore évoquée, avec l'accord des autorités concernées.

Sur le plan européen, l'année a été dominée par les efforts qu'a accomplis la Grande-Bretagne en vue d'obtenir son admission à la CEE. L'intégration est donc restée au centre des préoccupations, sans pour autant entraîner de changements radicaux dans la situation, ni d'orientation fondamentalement nouvelle de la politique suisse. L'AELE, dont la Suisse fait partie, a atteint ses objectifs au .ler janvier 1967, soit l'abolition des droits de douane pour les produits industriels. Il a été question en cours d'année de poursuivre la libéralisation par l'élimination des obstacles non tarifaires, mais sans qu'on parle d'harmoniser ou de coordonner les politiques des Etats-membres. Au contraire, l'indépendance de chacun de ceux-ci a été soulignée encore une fois par l'abandon de la formule prévoyant la recherche d'arrangements communs et simultanés avec la CEE. En effet, cette formule a été la victime de la volonté britannique d'adhérer rapidement aux Communautés; à la réunion ministérielle de Londres, en avril, la Suisse n'a pu obtenir, avec ses associés de l’AELE, que la promesse qu'on ménagerait des périodes transitoires suffisantes pour éviter le bouleversement des courants d'échanges [43]. Cette liberté accordée en vue des négociations a été interprétée en Angleterre comme un dégagement des obligations britanniques à l'égard de l’AELE [44]; les autorités suisses, réalistes, ont fait valoir le compromis intervenu [45]. L'AELE n'a en tout cas pas été renforcée politiquement par cette évolution, ni comme point de départ pour une grande zone de libre-échange, ni comme partenaire éventuel à négociations.

C'est en fait vers la CEE que les regards ont été tournés, dont le pouvoir d'attraction a été fort sensible. La dernière phase du Kennedy Round a montré aux autorités suisses que des négociations étaient possibles, qu'on pouvait en attendre des arrangements fructueux par secteurs sur le plan commercial [46]. Renforcée sur le plan politique, la CEE était devenue un interlocuteur de poids, dont la longévité ne pouvait plus être mise en doute. L'association, telle qu'elle avait été demandée en 1962, n'apparaissait en outre plus comme la formule la plus favorable. Toutes les possibilités d'accord avec la CEE ont été passées en revue, sans que le Conseil fédéral sorte de la réserve prudente qu'il avait manifestée au cours des années précédentes. L'échec britannique, l'incapacité d'extension dont les Six étaient frappés, lui ont donné raison [47]. La neutralité, les structures démocratiques et fédéralistes, les aspects divers des politiques sociale, fiscale ou agricole des Six, tout cela a été au centre de discussions sur les possibilités d'une adhésion suisse à la CEE. Défenseurs de la souveraineté dans son étendue la plus vaste, des groupes ont pris position contre tout lien institutionnel (adhésion ou association) avec la CEE [48], alléguant que la discrimination douanière était supportable en l'état actuel. D'autres ont reproché au Conseil fédéral son immobilisme apparent et ont souhaité que rien au moins ne fiât entrepris qui éloignât encore la Suisse de la CEE dans le domaine de la législation [49]. L'Union européenne, pour sa part, a continué à faire campagne pour l'adhésion et à rechercher des solutions aux problèmes politiques posés; elle a organisé un sondage auprès des candidats au Conseil national, où sur quelque 500 réponses données (il y avait 1261 candidats), 60 % se sont prononcées favorablement à l'adhésion, et seulement 5 % pour une abstention totale [50].

Les déclarations, nombreuses, des autorités, tout en justifiant l'attentisme officiel, ont laissé planer un doute sur les limites que l'on entend tracer entre ce qui est souhaitable d'obtenir sur le plan économique et ce qui, dans le domaine politique, ne doit en aucun cas être sacrifié. La volonté de tirer le maximum d'avantages économiques de l'Europe intégrée semble cependant primer sur le désir de participer politiquement, avec les concessions et les abandons que cela implique nécessairement, à l'édification de l'unité européenne. La formule d'un accord de commerce avec la CEE, accord préférentiel ou non, devrait retenir les esprits pour les temps à venir [51].

L'activité du Conseil de l'Europe a été dominée par les démarches britanniques, par le conflit du Moyen-Orient et l'établissement d'un régime autoritaire en Grèce. Les délégués suisses sont intervenus notamment dans les débats sur l'intégration (MM. Duft et Weber), sur l'ouverture à l'Est (MM. Bretscher et Bringolf); M. Reverdin a été élu président de la nouvelle commission de la science et de la technologie, qui devrait servir de point de départ à une coopération efficace européenne dans ce secteur [52].

Sur le plan bilatéral, il faut signaler d'abord une ouverture plus marquée de la politique suisse sur l'Europe de l'Est. Le conseiller fédéral Gnägi s'est rendu à Moscou du 17 au 21 août en visite privée, pour inaugurer un vol de Swissair, mais avec une suite importante de fonctionnaires du niveau le plus élevé, qui ont eu des conversations avec les autorités soviétiques [53]. De même, le chef de l'Etat-major général, le commandant de corps Gygli, a fait une visite officielle en Pologne, qui l'a mené entre autres à Szczecin et sur l'Oder [54]. Cette amélioration du climat n'a pas été troublée par les incidents survenus avec la Hongrie [55], ni, bien sûr, par les remontrances de la Chine visant l'accueil en Suisse de réfugiés thibétains [56]. La politique de contacts avec l'Est n'a pas soulevé de critiques très vives, ce qui dénote une évolution sensible des esprits.

Dans l'affaire du Vietnam, le Conseil fédéral s'est maintenu dans la réserve, en signe de disponibilité pour les parties au conflit qui désireraient avoir recours aux bons offices suisses. Il a réparti son aide humanitaire, suivant les possibilités, entre les deux Vietnam [57]. Il a enfin refusé d'envoyer des observateurs au Sud-Vietnam, pour y contrôler les élections, comme la demande en avait été formulée par le gouvernement de ce pays [58]. Signalons en outre les visites des conseillers fédéraux Spühler et Schaffner aux USA, où, outre les questions économiques pendantes, furent évoqués les problèmes découlant de la non-prolifération des armes atomiques et de l'incorporation de Suisses résidant aux USA dans les forces armées [59]. Le voyage de M. Schaffner au Japon et à Hong Kong a été salué aussi comme une utile prise de contacts personnels [60].

Les relations avec les neutres européens ont été elles aussi caractérisées par des visites. M. Spühler s'est rendu en visite officielle en Suède à la fin de janvier, ce qui a donné lieu à d'utiles échanges de vues sur la politique de neutralité pratiquée par les deux pays, mais en faisant ressortir des divergences. La Suisse a tenté d'obtenir, après l'accord sur la coopération technique militaire, une forme de collaboration dans la recherche scientifique, et notamment dans la recherche atomique. La Suède n'a pas paru s'intéresser beaucoup à une collaboration bilatérale, de prime abord; mais des négociations se sont pourtant engagées, sans qu'un accord ne soit toutefois conclu en 1967 [61]. Le voyage à Vienne, officiel lui aussi, en plus des contacts institutionnalisés en 1966, devait renforcer les liens avec notre voisin neutre. Survenu à un moment où l'Autriche était gênée par les difficultés imputables à ses négociations avec la CEE, il n'a guère servi à rapprocher les points de vue sur ce sujet, mais a souligné les divergences, avec une publicité que la presse viennoise n'a guère appréciée. Un nouvel accord sur la sécurité sociale, ainsi qu'un accord de collaboration dans le domaine de la coopération technique en sont tout de même issus [62]. Les promesses que l'on attendait du développement d'un « Front des neutres » n'ont pas été tenues, dans aucun des domaines essentiels du moins.

La question de l'accréditation d'un représentant diplomatique auprès du Saint-Siège, qui entretient un nonce à Berne, a été posée de nouveau. Le Conseil fédéral, disposé à l'examiner, a néanmoins envisagé d'accorder la priorité à l'élimination des articles confessionnels de la Constitution [63].

Parmi les nombreux accords et traités conclus au cours de l'année, ce sont ceux destinés à éviter la double-imposition qui ont encore retenu l'attention. Le traité avec la France, notamment, n'a été ratifié que par des Chambres réticentes, qui ont toutes deux èngagé le Conseil fédéral à reprendre les négociations au plus vite, tant les solutions présentées étaient peu satisfaisantes; mais mieux valait un accord boiteux que rien du tout, la Suisse se trouvant être en position de créancière [64]. La ratification de la convention conclue avec l'Irlande, ainsi que celle, à venir, de la nouvelle convention conclue avec l'Afrique du Sud, ne paraissent pas poser les mêmes problèmes [65]. De même, le traité conclu avec la République fédérale d'Allemagne le 23 novembre 1964 et portant sur l'aménagement de la frontière entre Constance et Neuhausen est entré en vigueur le 4 octobre, après sa ratification par le Bundestag. Il a eu pour effet principal de faire passer sous souveraineté helvétique l'enclave du Verenahof, dans le canton de Schaffhouse. Un autre traité a inclu la commune allemande de Büsingen, aussi enclavée, dans le territoire douanier helvétique [66]. Dans le même domaine, une convention a été conclue avec la France sur les rapports frontaliers découlant de l'extension du domaine du CERN en territoire français; cette convention a été ratifiée par les Chambres à la session de décembre [67]. Enfin, un accord d'indemnisation pour les biens expropriés a été conclu avec Cuba, où les intérêts suisses avaient été particulièrement touchés par les mesures de nationalisation [68].

L'aide au développement, domaine particulier des relations extérieures de la Suisse, mais essentiel à l'activité de la politique étrangère, à l'affirmation du principe de la solidarité, a connu en 1967 un nouvel essor, alors même qu'elle subissait les critiques les plus vives qu'elle ait eu à endurer depuis plusieurs années. Pourtant, rares ont été ceux qui ont contesté sa nécessité, sa valeur comme élément actif de la politique étrangère, destiné à augmenter le crédit général dont jouit le pays. On s'est plus souvent attaqué au manque de coordination qui gêne apparemment l'application de la politique de coopération, on a accusé le Conseil fédéral de n'avoir pas de conception politique sur ce sujet et de se contenter de distribuer de l'argent, on a critiqué le fait que les pays bénéficiaires de l'aide dépensent trop pour le prestige; surtout, on s'est indigné que de l'aide pût être apportée, même indirectement, à des pays belliqueux dont le plus clair des ressources vont aux forces armées. Ces critiques se sont exercées en hiver, pendant les délibérations sur la poursuite de la coopération technique, puis en été, contre l'aide à l'Algérie, au moment et après la guerre du Moyen-Orient [69].

Le Conseil fédéral semble avoir été pris au dépourvu par ces attaques qui, sans mettre en cause sa volonté de contribuer à l'aide, ont rendues apparentes certaines hésitations sur les meilleurs moyens à utiliser, selon que les projets émanaient du DPF ou du DEP. Le premier projet concernait la poursuite de la coopération technique au moyen d'un crédit-cadre de 100 millions à répartir sur trente mois, jusqu'à la fin de 1969; il avait été adopté en 1966 encore par le Conseil fédéral et passa le cap parlementaire au printemps et en été. Ce crédit, déjà amputé d'un sixième pour des raisons d'économie, a été critiqué par les censeurs que nous citons plus haut; il a été aussi jugé insuffisant par d'autres. Une minorité de la commission du Conseil national a proposé de le réduire de 10 millions encore, ce qui, sans illustrer la volonté du Parlement de faire des économies, montre en tout cas que lorsque les «intéressés» ne forment pas un groupe influent en politique intérieure, les subventions peuvent être facilement mises en question. Et il ne s'agissait pourtant pas de subventions au sens commun! Le projet, défendu contre ces critiques par M. Spühler, qui insista sur l'importance prépondérante de l'aide bilatérale liée à des projets auxquels les pays bénéficiaires collaborent, passa dans la teneur que lui avait donnée le Conseil fédéral [70]. Une Ordonnance d'exécution a fixé les modalités de la poursuite de cette forme d'aide [71].

La coopération technique ne peut constituer qu'un des volets de l'aide; elle doit être accompagnée de soutiens financiers à des conditions de faveur indépendantes du marché des capitaux, ainsi que de mesures commerciales tendant à assurer aux produits des pays en développement des débouchés sur les marchés des pays industrialisés. Cette dernière forme d'aide ressortit plus particulièrement aux activités de la CNUCED et de l'OCDE; elle a été évoquée dans les négociations Kennedy dont nous parlons ailleurs [72]. Mais l'aide financière publique, dont la caractéristique principale est d'être multilatérale, doit être encore mentionnée ici. La Confédération a adhéré à la Banque asiatique de développement et a participé à son capital par un montant de 5 millions de dollars; il s'agit là d'un institut régional destiné à financer des projets d'infrastructure [73]. De même, la Suisse a accordé un prêt de 52 millions de francs à l'Association internationale de développement (IDA), filiale de la Banque mondiale; la Suisse ne fait partie encore ni du Fonds monétaire international, ni de la Banque mondiale, mais elle a intérêt à contribuer à l'action de l'IDA, qui accorde des prêts, liés à des projets, aux pays en développement, à des taux non rémunérateurs. L'importance de ce système d'aide ressort bien du fait que les prêts aux taux du marché finissent par alourdir les comptes et la balance des paiements des pays bénéficiaires au point que ceux-ci sont contraints de consacrer au service de leur dette des fonds qui seraient précisément destinés au développement. Le système pratiqué par l'IDA repose sur des garanties multilatérales et constitue ainsi un apport précieux [74]. Les deux projets, qui par ailleurs assurent à la Suisse une meilleure position pour répondre aux appels d'offres pour les projets financés, ont été adoptés par les Conseils sans difficultés [75].

Enfin, le projet de garantie fédérale des risques aux investissements, réclamé par les milieux qui, en fait, contribuent le plus à l'aide au développement, a pris peu à peu corps, dans une forme proche de celle de la garantie des risques aux exportations [76].

La Suisse a en outre adhéré au Secrétariat international du service volontaire, organisme destiné à encourager l'affectation de volontaires dans les pays en développement et dont le secrétaire général, M. von Schenck, est l'ancien chef de la section des volontaires à la coopération technique [77]. Le Conseil fédéral a fait un très gros effort d'information au sujet de ces projets et de sa politique d'aide au.développement: les messages ont été particulièrement détaillés et fondés, accompagnés de déclarations à la presse. La réponse aux critiques n'est pourtant pas parvenue à désarmer les censeurs qui se sont montrés très sensibles aux débordements de certains pays bénéficiaires et qui, souvent, ont confondu le soutien de projets précis avec l'aide directe à des gouvernements [78].

La politique d'aide humanitaire, sans être au centre des débats en 1967, a connu quelques développements. Nous avons mentionné déjà la motion Furgler sur la constitution d'un corps d'intervention en cas de catastrophes. Le Comité international de la Croix-Rouge, qui est tout à fait indépendant des autorités helvétiques, a vu ses tâches évoluer de plus en plus vers des missions de maintien de la paix, intervenant en son nom propre en des endroits, tels le Nigeria ou le Proche-Orient, où la Confédération ne pouvait agir. Cette activité a été soutenue par le Conseil fédéral, qui lui a fourni des fonds spéciaux. De même, l'accroissement des tâches du CICR a conduit le Conseil fédéral à proposer aux Chambres d'élever la contribution annuelle de la Suisse à 2,5 millions et d'accorder un prêt de 10 millions. Il ne s'est pas agi d'exercer un contrôle quelconque sur les activités du CICR ni d'exercer une influence sur sa politique [79]. Une autre proposition a visé l'extension de la protection des réfugiés, par l'adhésion à un protocole additionnel sur la situation juridique des réfugiés, à ceux qui étaient réfugiés avant le ler janvier 1951 déjà [80]. Dans le domaine voisin de l'extradition, l'adhésion de la Suisse à la convention européenne d'extradition du 20 avril 1959 a entraîné la caducité des accords conclus avec la Grèce, l'Italie, la Turquie, la Grande-Bretagne et la France sur ce sujet [81].

Après la votation de 1966 sur les Suisses de l'étranger, les travaux se sont poursuivis pour donner des suites pratiques à la reconnaissance constitutionnelle de cette catégorie de citoyens. Le souci a été exprimé de renforcer l'information et la coordination des organisations locales, mais on en est encore pour le reste au stade des études [82].

Il n'y a pas eu de changement fondamental dans la politique commerciale de la Suisse en 1967; celle-ci est restée fondée sur l'universalisme et le libre-échange. Toutefois, sur le plan des réalisations, l'année a marqué une étape d'une extrême importance, grâce à l'aboutissement heureux du Kennedy Round. On peut légitimement attendre du résultat de ces négociations un nouvel essor du commerce entre les pays industrialisés, ainsi qu'un début de stabilisation des relations avec les pays en développement fournisseurs de produits de base. Les tendances générales observées au cours des années précédentes à un déplacement lent des échanges de la CEE vers l'AELE et le reste du monde se sont poursuivies en 1967, mais ont été influencées par le ralentissement de l'activité économique en Allemagne occidentale notamment; ces tendances devraient se modifier en fonction des nouveaux progrès acquis dans la libéralisation du commerce, certes, mais aussi à cause des éléments d'incertitude provoqués par la crise monétaire.

La balance commerciale s'est légèrement améliorée au cours de 1967 où les exportations ont couvert les importations à raison de 85,5 % (1966: 83,5 %), le déficit étant réduit à 2568 millions (2801 millions). Ce résultat est le meilleur qui ait été atteint depuis de nombreuses années. Il s'est cependant fondé sur un net ralentissement de l'expansion des échanges. Les importations ont atteint la valeur de 17.786 millions, ce qui représente un accroissement de 4,6 % (6,7 % en 1966). Les exportations, quant à elles, ont progressé de 6,8 % seulement (10,4 %), pour atteindre le montant de 15.165 millions; cette progression relative est la plus faible qui ait été enregistrée depuis 1959. Le ralentissement de l'expansion a été sensible dans presque toutes les branches de l'économie. Dans les échanges européens, la modification des courants commerciaux a été sensible, due principalement à la baisse des exportations à destination de la République fédérale allemande et à la forte reprise de celles-ci à l'égard de la Grande-Bretagne qui avait aboli la surtaxe sur les importations à la fin de 1966. La part de la CEE aux exportations totales de la Suisse est descendue à 36,5 % (38 % en 1966), alors que celle de I'AELE est montée à 21,6 % (19,6 %). La CEE reste néanmoins le plus important partenaire commercial de la Suisse, et le déficit de la balance à son égard s'est placé à 5039 millions [83].

Au 1er janvier 1967, la franchise de droits a été instaurée au sein de l'AELE pour les produits industriels. Pour sa part, la Suisse a maintenu un certain nombre de taxes fiscales à l'importation, ne présentant aucun caractère protectionniste (véhicules automobiles, hydrocarbures), ou répondant à des normes internes spéciales (bière, alcools, tabacs) de prépondérance fiscale [84]. Il n'a pas été question, au cours de l'année, d'élargir les activités économiques de l'AELE, dont le rôle de zone de libre-échange ne doit pas servir de point de départ à une union économique. Mais les membres de l'AELE se sont attachés, pour rendre la libre circulation des marchandises vraiment effective, à la suppression des obstacles non tarifaires aux échanges, de même qu'au rapprochement des règles de concurrence [85].

Les rapports commerciaux avec la CEE ont marqué de grands progrès en 1967, grâce aux négociations Kennedy, qui ont permis aux négociateurs des deux parties de confronter leurs intérêts et de faire ainsi le point sur les aménagements possibles. Des concessions importantes ont été ainsi obtenues dans le cadre des négociations générales, atténuant ainsi la discrimination. Le climat de confiance signalé par le DEP a été aussi mis à l'épreuve lors d'une visite de l'ambassadeur Jolies, chef de la Division du commerce, à Bruxelles en octobre. La Suisse s'est encore déclarée prête à participer à tout effort tendant à étendre le champ du libre-échange à l'Europe entière [86].

Les négociations menées au sein du GATT, sous le nom de Kennedy Round, en vue de parvenir à une réduction linéaire des droits de douane, ont pris fin heureusement, le 30 juin, par la conclusion d'une série d'accords. Les pourparlers ont été très ardus dans la dernière phase, et n'ont abouti qu'à l'extrême limite du temps imparti par le Congrès des Etats-Unis au président pour obtenir une réduction générale sur la base de la réciprocité. En fait, l'existence de disparités gênantes, comme de pratiques douanières spéciales (tel l'American Selling Price System, ASP, qui veut que les produits importés soient taxés non sur leur valeur propre, mais sur celle du produit indigène correspondant) ont compliqué la négociation et rendu pratiquement impossible tant le principe de la réduction linéaire que celui de la réciprocité mathématique: Dans sa dernière phase, la négociation multilatérale s'est doublée d'une série de négociations bilatérales où les parties ont discuté, puis convenu de prestations et de contre-prestations dans les secteurs principaux de leurs échanges. Les résultats sont donc très différenciés selon les divers types de marchandises. Sans entrer dans les détails, signalons tout de même que dans le secteur des montres, où la Suisse mettait tout son intérêt à obtenir des réductions, celle-ci a obtenu des réductions importantes de la part de la CEE, du Canada et du Japon, mais, du moment que ses tarifs sont bas, en devant faire des concessions sur les obstacles non tarifaires aux importations horlogères et dans d'autres domaines. Avec les Etats-Unis, la Suisse avait obtenu, en dehors du Kennedy Round, l'abandon au 11 janvier de la clause échappatoire qui frappait certains produits horlogers d'une surtaxe de 50 %: pour ces produits, les Etats-Unis n'ont pas fait d'autre concession, mais ont promis d'abaisser leurs droits de 50 % pour les autres importations horlogères. Le secteur chimique a été très délicat, en raison de l'importance qu'il revêt à la fois dans les relations de la Suisse avec la CEE, la Grande-Bretagne et les Etats-Unis d'une part, de la CEE avec les Etats-Unis d'autre part, ainsi' que du fait qu'il était soumis aux Etats-Unis à l'ASP. Un compromis difficile fut élaboré, qui prévoit une faible réduction immédiate des droits de douane, mais aussi une réduction beaucoup plus forte si 1'ASP, que les négociateurs américains acceptèrent de discuter, est abolie; dans l'hypothèse la plus favorable, les produits chimiques ne seraient plus frappés aux Etats-Unis que de 18 % environ (plus de 100 % actuellement) et dans la CEE que de 7 % environ (14 % actuellement). Le secteur des textiles n'a pas été beaucoup touché par les réductions, en raison de la protection que les pays industrialisés entendent maintenir contre les produits émanant de pays dits «à bas salaires », en développement pour la plupart. Des réductions de droits importantes et l'élargissement de certains contingents ont en outre été obtenus dans le domaine agricole. Les résultats globaux sont difficiles à évaluer, tant en ce qui concerne les avantages obtenus par la Suisse que pour ses contre-prestations. Ils entraînent cependant une perte probable de recettes douanières de l'ordre de 184 millions en 1972, lorsque les réductions accordées, qui devront être réalisées en cinq tranches annuelles, seront achevées. Ce montant devrait être compensé dans l'économie nationale, par le nouvel essor qu'on prévoit pour les exportations et l'intensification de la concurrence. Les accords signés à Genève ont fait l'objet d'un message du Conseil fédéral et ont été approuvés par les Chambres à la session de décembre [87].