Le marché suisse de l'argent a marqué en 1968 une tendance générale à la contraction. Les causes en ont été la reprise conjoncturelle d'une part, et d'autre part les hauts taux d'intérêt pratiqués en particulier sur le marché de l'Eurodollar, taux qui ont engagé les banques suisses à placer plus qu'auparavant des capitaux à court terme à l'étranger. Ainsi des capitaux étrangers qui en d'autres circonstances agissent de façon inflationniste ont été déviés rapidement à nouveau sur des places étrangères, ce qui eut aussi pour effet de soutenir la politique monétaire internationale. Le phénomène de contraction a été par ailleurs interrompu par la ruée internationale sur l'or, par les troubles de mai en France et par la crise monétaire de novembre: l'insécurité mondiale entraîna un afflux considérable de capitaux en Suisse, qui détendirent le marché pour un temps.

Si on le compare à l'agitation du marché à court terme, le marché des capitaux à long terme s'est tenu dans des normes plus calmes. La part des emprunts obligataires destinée à couvrir des besoins nouveaux a atteint en 1968, avec 3736 millions, un nouveau sommet. Si l'on tient compte en plus des émissions d'actions suisses et les remboursements, la mise à contribution nette du marché des capitaux s'est élevéé à 3919 millions contre 3400 millions en 1967 [1]. Aucune hausse d'intérêt n'a marqué le déroulement de ce programme chargé; cela est d'autant plus étonnant que les taux pratiqués en Suisse sont encore parmi les plus bas du monde [2].

La crise du système monétaire international, qui durait déjà depuis un certain temps, a connu deux moments de tension particulière en 196$. Une demande d'or très forte a conduit à des hausses de prix et à des records de ventes. Après que l'on eût tenté pendant longtemps de maintenir le prix de l'once d'or fin à 35 $, ce qui ne fut possible qu'en injectant dans le pool de l'or de fortes masses provenant des réserves américaines, le marché de Londres fut fermé à la mi-mars. La conférence des gouverneurs des banques centrales, qui se réunit par la suite à Washington, décida de couper le marché en deux: le prix de 35 $ l'once de fin fut maintenu pour les transactions à buts monétaires entre les banques centrales, mais le marché privé, à buts thésaurisateurs et industriels, ne fut plus approvisionné par les banques centrales. L'obligation américaine de convertir en faveur des personnes privées fut abolie [3]. Le second moment critique eut lieu en novembre. Une réévaluation du mark allemand fut attendue, alors que des spéculations à la dévaluation minaient un franc français déjà affaibli par les troubles de mai. Le franc fut sauvé de la dévaluation par un crédit de 2 milliards de dollars et par des mesures internes draconiennes, entre autres par le rétablissement du contrôle des changes. La République fédérale refusa pour sa part de réévaluer le mark, mais introduisit en contrepartie un système de taxes renchérissant de 4 % les exportations et de détaxes favorisant les importations [4]. Ces événements internationaux ne louchèrent la Suisse que de façon marginale. Elle participa aux crédits de soutien à la Grande-Bretagne et à la France pour un montant de 150 millions $ [5]. Après la division du marché de l'or, Zurich développa son importance au point de devenir la place la plus animée du marché libre [6]. Plusieurs interventions eurent lieu au parlement pour demander des éclaircissements au Conseil fédéral sur la crise monétaire et ses conséquences pour la politique commerciale de la Suisse. Le Conseil fédéral ne prédit pas de baisse des exportations; il émit l'espoir que le contrôle des changes et les obstacles aux importations n'auraient qu'un caractère temporaire. Selon lui, une hausse du prix de l'or ne résoudrait pas les problèmes, du moment que ceux-ci étaient provoqués par le déficit des balances des paiements des pays à monnaie de réserve. La démonétisation de l'or irait à l'encontre des intérêts d'un petit Etat. De même, le système sur lequel repose le Fonds monétaire international serait aussi fondé sur l'or, bien que la création de droits de tirage spéciaux ait créé des réserves monétaires supplémentaires. Ce sont ces droits de tirage qui pourraient précisément conférer au Fonds une importance accrue dans les décisions de politique monétaire [7]. Ces considérations ne restèrent pas sans influence sur la relance de la question de l'adhésion de la Suisse aux organisations de Bretton Woods (Fonds monétaire et Banque mondiale). Lors du débat sur le rapport de gestion, le conseiller fédéral Bonvin annonça que le DFFD et la Banque nationale remettraient la question à l'étude. En adhérant, la Suisse devrait mettre environ 600 millions $ à disposition, une moitié sous forme de prêt à la Banque mondiale, l'autre sous forme de quote-part au Fonds monétaire [8].

L'argent-métal a aussi subi l'assaut des spéculateurs. Les remous entraînés par la fièvre croissante de l'or, l'arrêt des ventes d'argent par le Trésor américain en 1967 et l'augmentation de l'utilisation industrielle de l'argent conduisirent à une hausse brutale du prix du métal. Cette hausse eut pour effet que la valeur métallique des pièces de monnaie suisses en argent — à l'exception de l'écu — dépassa leur valeur nominale. Profitant de cette différence, des acheteurs se procurèrent en Suisse de grandes quantités de pièces d'argent, les firent passer à l'étranger et les revendirent à des fonderies en réalisant des gains appréciables [9]. La menace pesant ainsi sur notre monnaie d'argent était àprévoir depuis longtemps. On avait modifié la loi sur la monnaie en 1967, de façon à accorder au Conseil fédéral la compétence de fixer les propriétés techniques de la monnaie divisionnaire [10]. Les mesures préventives prises par la Confédération, la Banque nationale et les banques suisses s'avérèrent insuffisantes en mars; le Conseil fédéral dut prendre un arrêté interdisant, avec effet immédiat, la thésaurisation, la fonte et l'exportation des pièces en argent. Il annonça en même temps les préparatifs engagés en vue de frapper de nouvelles pièces, dont l'alliage devait être encore fixé [11]. M. Bonvin lança à la radio un appel à la population, la conjurant de faire circuler les pièces de monnaie pour éviter une pénurie qui serait nuisible au commerce de détail. On contrôla à la frontière que personne n'exporte plus de 10 francs en monnaie [12]. Prévenu par une indiscrétion, le Conseil fédéral annonça que l'alliage des nouvelles pièces de 50 centimes, de 1 franc et de 2 francs, tel qu'il fut fixé dans une nouvelle ordonnance d'exécution, serait à l'avenir de 75 % de cuivre et de 25 % de nickel. Les premières mises en circulation eurent lieu en mai déjà [13]. Après coup, M. Bonvin fit savoir au Conseil national que le montant des pièces exportées était estimé à 1,3 millions de francs; on ne disposait pas de données sur les exportations non déclarées; la thésaurisation en petit n'était pas contrôlable non plus [14].

Les troubles des marchés monétaires et de l'or ont exercé une influence plus favorable que néfaste sur la croissance rapide du chiffre d'affaires des banques suisses. L'année 1968 a été placée sous le signe de l'expansion des grandes banques, qui ont accru leurs bilans de façon considérable, d'abord en augmentant sensiblement leurs affaires avec l'étranger, mais aussi en intégrant à leurs bilans des établissements bancaires qui leur appartenaient déjà et en en absorbant d'autres qui, du moins certains d'entte eux, connaissaient des difficultés [15]. La commission des cartels constata qu'il ne pouvait s'agir d'un processus de concentration caractérisé; de même, les nombreux accords passés entre les banques, qui sont des cartels au sens de la loi, devraient pour la plupart être de caractère inoffensif. Seule la convention sur le contrôle des émissions, conclue par l'Association suisse des banquiers, pouvait s'attirer le reproche de contenir des clauses impliquant un boycott par assujettissement. Mais une concurrence véritable et vive était de règle en général [16]. Le désir de protéger les épargnants et de sauvegarder des intérêts nationaux a conduit le Conseil fédéral à proposer aux Chambres, pour la session de décembre, un projet d'arrêté urgent prévoyant l'autorisation obligatoire pour l'établissement de banques dont le capital est en mains étrangères mais qui sont organisées selon le droit suisse. La commission fédérale des banques accorderait l'autorisation aux conditions suivantes: droit de réciprocité dans l'Etat dont la banque porte les couleurs, raison sociale qui indique clairement le caractère étranger de la banque, renonciation à utiliser le siège suisse comme argument publicitaire et attestation de la Banque nationale selon laquelle la banque a fourni les sécurités nécessaires à la protection des politiques suisses de la monnaie et du crédit. La clause d'urgence fut motivée par le grand nombre de nouvelles banques étrangères; on ne pouvait pas attendre jusqu'à ce que la réforme entreprise de la loi sur les banques soit prête, dans deux ans environ [17]. Alors que l'Association suisse des banquiers soutenait le projet, un groupe de banques suisses le combattit, avec l'appui, pas total du reste, de certains journaux. L'opposition visa d'abord la clause d'urgence, qui n'était pas nécessaire du moment que la commission fédérale des banques avait soumis un projet de révision partielle de la loi sur les banques en 1966 déjà et que le Conseil fédéral avait attendu depuis lors. De plus, le Conseil fédéral ne proposait rien du tout au sujet de ce qu'il avait déclaré, en réponse à des questions, être l'un des objets principaux de la révision, à savoir la soumission au contrôle légal des sociétés financières à but industriel ou commercial qui sollicitent les épargnants comme les banques. Le projet violerait le principe d'égalité devant la loi; on pouvait bien penser que les créanciers avaient eu jusqu'ici plus à souffrir des agissements de Suisses que d'étrangers [18]. La commission du Conseil des Etats, dont la formation, comme celle de l'autre Chambre, avait été demandée par le Conseil fédéral avant l'adoption du message, refusa la clause d'urgence [19]. M. Celio n'insista pas sur ce point au Conseil des Etats et donna l'assurance que la révision totale de la loi ne serait pas retardée par cette révision partielle. Il réfuta les critiques selon lesquelles l'autorisation obligatoire déclencherait des représailles contre des industries suisses à l'étranger. Ce serait même aux Etats-Unis, où l'on envisagerait de prendre des meiures de rétorsion contre les banques suisses à cause du secret bancaire, objet de nouvelles et vives critiques, que le projet rencontrerait le plus de compréhension. Le DPF était d'avis, en outre, que les relations extérieures de la Suisse pourraient subir une détérioration si l'on n'instituait pas un contrôle des banques en mains étrangères. Le Conseil des Etats finit par approuver le projet, avec quelques modifications, par 28 voix contre 3 [20].

La révision de la loi sur la Banque nationale, qui, selon le programme complémentaire, aurait dit être sous toit à l'expiration de la validité des arrêtés conjoncturels de 1964, n'a guère progressé en 1968 [21]. Avant que le Conseil fédéral ne publie son message, les milieux intéressés répétèrent leurs arguments déjà connus. Des partisans de l'extension des pouvoirs reprochèrent à leurs adversaires de tenter de donner prématurément à la discussion un tour décisif par des menaces de référendum [22]. Au cours de la controverse opposant le directoire de la Banque nationale et les banques privées, surtout les grandes banques, les arguments des savants et des experts consultés ne menèrent à aucun rapprochement des points de vue [23]. Des experts de l'OCDE louèrent le projet qu'ils jugèrent progressiste, mais estimèrent que les pouvoirs qu'on se propose de donner à la Banque nationale seraient d'une efficacité insuffisante [24]. La commission des cartels, pour sa part, examina les conséquences en matière de concurrence des différents pouvoirs proposés et jugea que l'abandon de la limitation du crédit au profit d'une politique de réserves minimales plus efficace auraient des effets plus favorables sur le plan de la concurrence [25]. La commission d'études économiques plaida dans le même sens en faveur de réserves minimales calculées sur le montant des dépôts plutôt que sur leur croissance [26]. Du moment que les fronts paraissaient gelés, le Conseil fédéral présenta encore son projet remanié de message aux leaders des partis gouvernementaux, qui tous reconnurent la nécessité d'étendre les pouvoirs de la Banque nationale; les radicaux cependant émirent des réserves sérieuses [27]. Le message, sous sa forme définitive, prévit le développement, non contesté, de la politique d'« open market »; l'introduction de réserves minimales fondées sur l'augmentation du passif des bilans, variant entre 5 et 40 % selon la nature des postes passifs et pouvant être doublées pour les capitaux étrangers; en outre une limitation de l'augmentation du crédit, applicable de façon subsidiaire pour une période limitée de temps; enfin, la surveillance des émissions par la Banque nationale, mesure qui avait été réclamée par plusieurs des groupements consultés. Contrairement aux dispositions prévues dans l'avant-projet, la compétence d'appliquer les quatre moyens d'action proposés devrait être attribuée au directoire de la Banque nationale. Les milieux économiques pourraient faire valoir leur point de vue par le canal du Comité de Banque auquel des fonctions consultatives sont attribuées. Les doutes portant sur la constitutionnalité des mesures envisagées étaient réfutés vigoureusement sur la base des art. 31 quater et 39 de la Constitution fédérale. Le Conseil fédéral avait ainsi tenu compte des critiques exprimées lors de la consultation préliminaire en lénifiant les points les plus controversés [28]. Les représentants de la Banque nationale défendirent le projet à diverses occasions [29]. Du côté des syndicats, ,on approuva celui-ci sous réserve de quelques petites modifications [30]. L'opposition des banques, appuyée par le patronat et les arts et métiers, se dressa principalement, comme auparavant, contre la limitation du crédit, repoussée parce qu'on la juge dirigiste, bien que la mesure proposée, dans son état définitif, ait été rendue moins rude: limitation dans le temps, principe de la subsidiarité, garanties données à une augmentation du crédit au moins équivalente à celle du produit national. Le contrôle des émissions proposé par le Conseil fédéral fut traité de superflu, du moment que celui-ci avait fort bien fonctionné sans intervention de l'Etat. Le pouvoir de décision définitive du directoire de la Banque fut repoussé également [31]. Enfin, on exigea qu'avant toute extension des pouvoirs de la Banque nationale on établisse une base constitutionnelle nouvelle et adéquate, ce qui aurait pour effet de retarder tout le projet [32]. Un autre retard intervint encore lorsque la commission du Conseil national chargée d'examiner celui-ci décida en novembre, après que ses membres eurent pris connaissance d'un aide-mémoire issu de l'Association suisse des banquiers, de repousser la décision d'entrer en matière afin de procéder en janvier 1969 à des « hearings » avec des représentants des banques et de la recherche. A la fin de l'année toutefois, une nouvelle situation fut créée par l'adhésion des banques cantonales et des banques locales au principe de la limitation du crédit: le front unique présenté jusqu'alors par les banques avait lâché [33].