Bereits als im Jahre 1969 die Verfassung mit dem Raumplanungsartikel in Verbindung mit einer ausdrücklichen Eigentumsgarantie (Art. 22ter und 22quater) ergänzt wurde, nahmen Beobachter an, dass wegen der fehlenden Bundeskompetenzen die Probleme nur vertagt worden seien. Achtzehn Jahre danach präsentierte der Bundesrat nun seinen "Raumplanungsbericht 1987", und das Bundesamt für Raumplanung (BRP) machte eine Rückschau auf "15 Jahre Raumplanung auf Bundesebene" (1972 war ein dringender Bundesbeschluss in Kraft gesetzt worden, der 1980 vom Raumplanungsgesetz abgelöst wurde). In den Berichten wird nüchtern festgehalten, dass die zu bekämpfenden Entwicklungen – Zersiedelung der Landschaft, Kulturlandverlust, steigende Bodenpreise, Entmischung von periferen Wohn- und zentralen Arbeitszonen und in der Folge belastende Verkehrszunahmen – noch kaum gebremst werden konnten. Im Bundesamt für Räumplanung wehrte man sich gegen den Vorwurf einer allzu largen Handhabung des Gesetzes mit dem Hinweis auf dessen föderalistische Ausgestaltung, die den Vollzug behindere. In der Tat konnte das BRP trotz der von ihm in den letzten Jahren verstärkten Informations- und "Public-Relations"-Kampagne noch wenig konkrete Resultate vorweisen und musste in seinem Rückblick vor allem auf angeblich stattfindende "Umdenkprozesse" verweisen. Eine von ihm angestrengte Bevölkerungsumfrage ergab jedoch, dass noch immer rund ein Viertel der Schweizerinnen und Schweizer die Raumplanung nicht mit der Aufgabe in Verbindung bringen, den Boden zweckmässig zu nutzen und die Besiedlung zu ordnen. Auch sind entsprechende Verlautbarungen von Hauseigentümer- oder Bauwirtschaftsverbänden nicht von einem Umdenken hinsichtlich des Erhalts von Umwelt und Landschaft, sondern von der Sorge um die Freiheit des Eigentums geprägt [1].

Der Entwurf zum heute gültigen Raumplanungsgesetz hatte noch einen periodisch zu erstellenden Raumplanungsbericht vorgesehen, den die Räte dann aber im Gesetzgebungsprozess fallen gelassen hatten. Sie waren der Ansicht, die Regierung solle nur informieren, wenn dies nötig sei. Diese Notwendigkeit war nun für den Bundesrat eingetreten, und er publizierte Ende 1987 den bereits in den Regierungsrichtlinien 1983-87 angekündigten "Raumplanungsbericht 1987". Ausführlich werden darin zunächst die raumwirksamen Entwicklungen der letzten Jahrzehnte dargestellt und anschliessend die sich in der Raumplanung ergebenden Vollzugsprobleme. Offen legt der Bundesrat darin dar, dass die wesentlichen Ziele der Raumplanung, also die haushälterische Nutzung des Bodens und die erwünschte Ordnung der Besiedlung, nicht erreicht worden seien. Neben Terminproblemen bei der Einreichung der Richt- und Nutzungspläne ergab sich insbesondere auch, dass die Gemeinden einerseits die zeitgerechte Erschliessung der Bauzonen vernachlässigen, und dass andererseits erschlossenes, baureifes Land gehortet und nicht überbaut wird. Beides führt zu einer Verknappung des Bodenangebotes für Bauwillige und in der Folge zu den beklagten hohen Bodenpreisen.

Der Raumplanungsbericht mündet in eine Reihe von Leitsätzen, welche die Ziele der künftigen Regierungspolitik umschreiben. Mit einer breiteren Problemsicht, also mit dem Einbezug von fiskalischen bis zu verkehrspolitischen Gesichtspunkten, soll die Raumplanung fortan als Umweltvorsorge aufgefasst werden. Als Schwerpunkte der künftigen Politik ergeben sich dabei der Wille, eine Trendwende im Bodenverbrauch herbeizuführen, eine natürliche Umwelt zu erhalten, die Siedlungen von innen zu erneuern und auszugestalten, die Städte funktionsfähig zu erhalten und die verschiedenen Sachbereiche aufeinander abzustimmen. An konkreten Massnahmen steht vorerst aber eine Revision des RPG an, mit der unter anderem die Frage der kantonalen Baubewilligungen im Nichtbaugebiet aufgegriffen wird. Nach Bundesrätin Kopp verletzen nämlich nicht wenige dieser Bewilligungen Bundesrecht; auch werde die Publikationspflicht von vielen Kantonen missachtet. Geprüft wird deshalb ein Beschwerderecht des Bundes und die Einrichtung von unabhängigen kantonalen Überwachungsstellen. Die 1986 eingesetzte Expertenkommission für die Revision des RPG konnte ihre Vorarbeiten 1987 noch nicht abschliessen [2].

Die offenbar bereits im Raumplanungsgesetz angelegten Vollzugsprobleme nahmen auch 1987 ihren Fortgang. Ein Jahr nach dem definitiven Ablauf der Frist, innert welcher die Kantone dem Bund ihre Richtpläne für eine zweckmässige Nutzung des Bodens hätten abliefern sollen, waren erst deren vierzehn genehmigt, die restlichen zehn standen Ende 1987 noch aus. Bei den Kantonen Genf, Glarus, Jura, St. Gallen und Tessin war dabei der Zeitpunkt der Einreichung noch offen, die Richtpläne der Kantone Basel-Landschaft, Freiburg, Waadt, Wallis und Zug wurden für das Jahr 1988 erwartet. Inzwischen hat sich jedoch ergeben, dass die bereits eingereichten Richtpläne vom Bund recht grosszügig genehmigt wurden, so dass keiner dem anderen gleicht und eine sinnvolle Koordination mit dem Bund und mit den jeweiligen Nachbarkantonen kaum möglich ist. In seinem "Raumplanungsbericht 1987" stellte der Bundesrat auch fest, dass die Siedlungsplanung, ein Kernbereich der Raumplanung, oft unbefriedigend behandelt sei, und dass eine integrierte Betrachtung von Verkehr und Siedlung selten vorkomme.

Bis Ende 1987 hätten die Kantone auch das Inventar der vom Bund insgesamt vorgesehenen 450 000 ha kulturfähigen Ackerlandes erstellen sollen. Diese Zahl war 1986 als Richtgrösse für die von den Kantonen zu erhaltende Fruchtfolgefläche in die Verordnung aufgenommen worden. Nur die beiden Appenzell, Basel-Stadt, Neuenburg, Schaffhausen, Solothurn und Thurgau, also sieben Kantone, sind bis Ende Jahr der Aufforderung des Bundes nachgekommen. Der auf Grund der Inventare zu erstellende verbindliche Sachplan soll nun deshalb erst im Jahr 1989 abgefasst werden. Ebenfalls bis Ende 1987 hätten auch die Nutzungspläne der Gemeinden bundesrechtskonform eingereicht sein sollen. Auch dieses Ziel wurde jedoch nur von rund 40% der Gemeinden erreicht.

Diese Verzögerung wurde teilweise auf die Verspätung der Kantone bei der Erstellung der Richtpläne zurückgeführt. Andererseits haben in den sechziger Jahren viele Gemeinden zu grosse Bauzonen ausgeschieden, die nun zurückgestuft werden müssen. Oft wagen sie dies jedoch nicht, da sie hohe Entschädigungssummen befürchten. Das Bundesgericht sieht hier aber eine sehr restriktive Praxis vor, so dass diese Furcht, nach Aussagen des BRP, nicht begründet ist. Beim Bund wurden Sanktionsmöglichkeiten gegenüber den Kantonen erwogen, indem angedeutet wurde, dass den säumigen Ständen die Subventionen entzogen werden könnten. Gegenüber den Gemeinden fehlen direkte Sanktionsmöglichkeiten, doch kommt da, wo keine bundesrechtskonformen Bauzonen bestehen und wo das kantonale Recht nichts anderes vorsieht, die Bestimmung im RPG zum Tragen, wonach nur weitgehend überbautes Gebiet als vorläufige Bauzone gilt. Im BRP ist man jedoch der Meinung, dass eine gute Informationspolitik und Hilfestellungen langfristig zu besseren Resultaten führen als Sanktionen [3].

Eine grundsätzlichere Neuordnung streben die Initianten der "Stadt-Land-Initiative gegen die Bodenspekulation" mit einer Änderung der oben erwähnten Verfassungsartikel aus dem Jahre 1969 an. Die Initiative verlangt, dass Grundstücke nur noch zum Eigengebrauch oder zur Bereitstellung günstiger Wohnungen erworben werden dürfen und sieht eine Preiskontrolle für landwirtschaftlichen Boden vor. Ausserdem soll, zur Unterstützung der Raumplanung, nicht erschlossenes Land automatisch der Landwirtschaftszone zugerechnet werden. Nachdem die Initiative 1985 bereits vom Bundesrat und 1986 vom Nationalrat zur Ablehnung empfohlen worden war, wandte sich 1987 auch der Ständerat gegen das von ihm als zu radikal eingestufte Begehren. Neben der Radikalität wurde in der kleinen Kammer auch bemängelt, dass der Initiativtext die juristischen Personen unerwähnt lasse und diese damit gegenüber den natürlichen bevorzuge, da ersteren keine Einschränkungen auferlegt würden. Bundesrätin Kopp machte in der Diskussion zudem auf die Gefahr eines erhöhten Bodenverschleisses ' aufmerksam, da nach der Annahme der Initiative Einfamilienhäuser rechtlich einfacher zu bauen wären als raumsparende Siedlungen. Mit dem Hinweis auf das sich in Revision befindende bäuerliche Bodenrecht versagte darauf der Ständerat der Initiative mit 31:4 Stimmen die Unterstützung. Nicht besser ging es auch dem von Esther Bührer (sp, SH) eingebrachten Gegenvorschlag, der im Vorjahr bereits im Nationalrat keinen Erfolg gehabt hatte. Verschiedene Zeitungskommentatoren zweifelten nach dem negativen Entscheid des Ständerates an dessen politischem Willen, an den auch von ihm beklagten Auswirkungen der Bodenspekulation etwas zu ändern [4].

1987 konnte das Vernehmlassungsverfahren zum Vorentwurf für ein neues Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht abgeschlossen werden. Unbestritten blieb dabei die Notwendigkeit eines solchen Gesetzes, über dessen Ausgestaltung gingen die Meinungen jedoch diametral auseinander. Grundsätzlich einverstanden mit dem Entwurf zeigten sich vorab der Schweizerische Bauernverband, die Schweizerische Arbeitsgemeinschaft für die Bergbevölkerung, die CVP, die SPS und die SVP. Insbesondere befürworteten diese die Bestimmungen, die festhalten, dass der Erwerb von landwirtschaftlichen Gewerben und Grundstücken Selbstbewirtschaftern zu einem tragbaren, auf dem Ertragswert basierenden Preis reserviert sein soll. Die SPS forderte darüber hinaus einen Dringlichen Bundesbeschluss, um Spekulationskäufe in der Ubergangsphase bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zu verhindern. Auf der anderen Seite standen die Wirtschaftsverbände zusammen mit der FDP, für die die Erwerbsbeschränkung und die Preislimitierung unhaltbare Eingriffe in den traditionellen Eigentumsbegriff bedeuten. Sukkurs erhielten sie dabei vom Schweizerischen Anwaltsverband, der die umstrittenen Bestimmungen gar als verfassungswidrig, weil gegen die Handels- und Gewerbefreiheit verstossend, betrachtete.

Auf Anregung des Schweizerischen Bauernverbandes will nun der Bundesrat das Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht noch vor der im Jahr 1988 anberaumten Abstimmung über die "Stadt-Land-Initiative" als indirekten Gegenvorschlag mit einer Botschaft vorstellen. Der neue Entwurf soll von Alt-Bundesrat Friedrich (fdp) ausgearbeitet werden und den Vernehmlassungsantworten Rechnung tragen [5].

Die Zahl der Verkäufe von Grundstücken an Personen im Ausland blieb 1986 gegenüber dem Vorjahr annähernd gleich. Bei einem Kontingent von 1800 Bewilligungen wurden deren 1568 erteilt. Die erneute gesetzlich vorgeschriebene Reduktion der Kontingente durch den Bundesrat dürfte demnach für die Jahre 1988/89 kein Problem darstellen, zumal etliche Gemeinden ihre Kontingente bereits freiwillig drastisch eingeschränkt haben [6].

Seit 1985 ging die Zahl der neu erstellten Wohnungen, insbesondere in den Städten, zurück. Der Anteil der neu erstellten Einfamilienhäuser stieg dabei im gleichen Zeitraum von rund 28% auf knapp 31%. Dass die Lage auf dem Wohnungsmarkt nach wie vor sehr angespannt ist, zeigt das erneute Absinken des Leerwohnungsbestandes. Dieser ist in den Städten am ausgeprägtesten, wobei die Grossstädte Zürich (0,07%), Bern (0,20%), Genf (0,22%) und Lausanne (0,24%) mit ihren Leerwohnungsziffern weit unter dem Landesdurchschnitt liegen. Insgesamt wurden rund 38% der freien Wohnungen in Neubauten (bis zweijährig) gezählt [7].

Mit der Zukunft der Wohnbautätigkeit in der Schweiz befasste sich eine Studie des Bundesamtes für Wohnungswesen. Da jedoch bereits vor der Publikation bekannt geworden war, dass die Prognose mit einem Rückgang der Wohnbautätigkeit bis 1995 auf rund 30 000 Einheiten pro Jahr rechnete, intervenierte der Schweizerische Baumeisterverband mit dem Argument, solch langfristige Voraussagen seien zuverlässig nicht machbar, und ausserdem würden die genannten Zahlen zu einer allgemeinen Verunsicherung der Bevölkerung führen. Die Studie wurde daraufhin überarbeitet und erschien schliesslich mit einer Berücksichtigung verschiedener Varianten: Eine "optimistisch" gesehene Entwicklung rechnet für den genannten Zeitraum mit einer Jahresproduktion von 41 000, eine "pessimistische" Variante mit einer solchen von 17 000 neuerstellten Wohnungen. An der ursprünglichen, von demographischen Entwicklungen ausgehenden Prognose war damit nichts Grundsätzliches geändert. Eine ähnliche, für den Kanton Solothurn erstellte Studie war schon vorher ebenfalls auf ein sich abzeichnendes berangebot an Wohnungen gekommen. Hier waren allerdings nicht die pessimistischen Rückschlüsse auf die Bauwirtschaft, sondern positive Auswirkungen auf die raumplanerischen Auflagen hervorgehoben worden. Auch andernorts wurde darauf aufmerksam gemacht, dass die Bauwirtschaft nichts zu befürchten hätte, wenn der "Neubau-Boom" von einem "Renovations-Boom" abgelöst würde und die Anstrengungen eher auf verdichtetes Bauen, beziehungsweise auf eine "Siedlungsentwicklung nach innen" verlegt würden [8].

Die zunehmende Konzentration des Eigentums an Immobilien in den Händen der Pensionskassen und der abnehmende Anteil an privatem Wohneigentum liessen auch 1987 die Zahl der diesbezüglichen politischen Vorstösse weiter ansteigen. So forderte Nationalrat Aliesch (fdp, GR) aufgrund staatspolitischer Überlegungen mit einer Motion die Revision des Bundesgesetzes über die berufliche Vorsorge (BVG) mit dem Ziel, Altersgutschriften beim Erwerb von Wohneigentum als Eigenkapital einsetzen zu können. Für den Bundesrat war allerdings der Zeitpunkt für eine Revision des BVG noch nicht reif. Der Nationalrat folgte seinem Wunsch, vorerst noch weitere Erfahrungen mit dem neuen Gesetz zu sammeln, und überwies den Vorstoss deshalb als Postulat. Gleich erging es im Ständerat auch der Motion des Nationalrates Müller (fdp, ZH), die nicht nur eine breitere Streuung des Wohneigentums, sondern auch Massnahmen gegen die Baulandhortung und für die Erschliessungpflicht sowie Leitlinien für Anlagevorschriften für institutionelle Anleger forderte. Damit im Abstimmungskampf gegen die Stadt-Land-Initiative darauf hingewiesen werden könne, dass der Bund die darin angesprochenen Anliegen auf Gesetzes- und Verordnungsstufe angehen wolle, bat Bundesrätin Kopp die kleine Kammer, die eine Überlagerung mit zahlreichen anderen Vorstössen beklagte, vergeblich um die Überweisung der Motion.

Das EDI schickte derweilen einen Verordnungsentwurf über die Wohneigentumsförderung mit den Mitteln der gebundenen Selbstvorsorge (3. Säule) in die Vernehmlassung. Der Entwurf sieht vor, dass die steuerlich begünstigten Sparguthaben der gebundenen Selbstvorsorge auch für den Erwerb von selbstgenutztem Wohneigentum beziehungsweise für die Amortisation darauf bestehender Hypotheken eingesetzt werden können, indem mit Grundpfandgläubigern entsprechende Vorsorgevereinbarungen ermöglicht würden. Nach Ansicht der Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren sollte diese Verordnung nicht in Kraft treten, da sie unüberwindliche steuerliche und rechtliche Unzulänglichkeiten beinhalte [9].

Obwohl einige Banken ihre Hypothekarzinssätze um '/4% auf 5 '/4% senkten, erhöhte sich der Mietpreisindex gegenüber der Vorjahresperiode um 2,7% und blieb damit weiterhin über dem Niveau der allgemeinen Teuerung. Rund 3% der Wohnungen erfuhren einen Mietpreisaufschlag von über 20%; massiv von der Teuerung betroffen waren mit rund 16% sodann die neu erstellten Wohnungen, auch wenn sie mit einem Anteil von nur 0,5% der erfassten Wohnungen bei der Mietpreiserhebung nicht stark ins Gewicht fielen. Zwar ergab eine UNIVOX-Umfrage einen hohen Anteil an Befragten, die mit ihrer Wohnsituation zufrieden sind, doch wurde in der Studie auch darauf aufmerksam gemacht, dass weniger privilegierte Bevölkerungsschichten oft einen grossen Teil ihres Einkommens für eine Wohnung ausgeben müssen, mit deren Lage und Qualität sie jedoch nur beschränkt zufrieden sind [10].

Da die eidgenössischen Räte die Beratungen über die Revision des Miet- und Pachtrechts bis zur erfolgten Abstimmung über den Gegenvorschlag zur Mieterschutzinitiative ausgesetzt hatten, konnten sie dem auslaufenden Bundesbeschluss über Massnahmen gegen Missbräuche im Mietwesen (BMM) noch keine gesetzliche Regelung entgegenstellen. Nachdem der erwähnte Gegenvorschlag im Dezember 1986 vom Volk angenommen worden war, konnte der bisher auf Gemeinden mit Wohnungsnot oder mit Mangel an Geschäftsräumen beschränkte Bundesbeschluss von den Räten jetzt mit einer Ausweitung auf die ganze Schweiz für weitere fünf Jahre verlängert werden. Damit sind alle Gemeinden verpflichtet, eine Schlichtungsstelle für die Anfechtung von missbräuchlichen Mietzinsen einzurichten [11].

Bericht über den Stand und die Entwicklung der Bodennutzung und Besiedlung in der Schweiz (Raumplanungsbericht 1987), in BBl, 1988, I, S. 871 ff.

Boden – Sol – Suolo, Bulletin der Programmleitung des Nationalen Forschungsprogramms "Nutzung des Bodens in der Schweiz".

Raumplanung. Informationshefte, 15/1987 (Hg. Bundesamt für Raumplanung – erscheint viermal jährlich). DISP, Dokumente und Informationen zur Schweizerischen Orts-, Regional- und Landesplanung, 23/1987 (Hg. Institut für Orts-, Regional- und Landesplanung der ETH Zürich – erscheint viermal jährlich; hier finden sich auch zahlreiche weitere Literaturhinweise und Buchbesprechungen; Jahresinhaltsverzeichnis in DISP, 24/1988, Nr. 92, S. 63 f.).

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M. Lendi, Rechtsfälle zum Raumplanungsrecht, 2., erweiterte Auflage (Berichte zur Orts-, Regional- und Landesplanung Nr. 62), Zürich 1987.

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