Die 1993 im Anschluss an die Nichtwahl von Christiane Brunner zur Bundesrätin lancierte Volksinitiative "Für eine gerechte Vertretung der Frauen in den Bundesbehörden (Initiative 3. März)" konnte im Frühjahr eingereicht werden, nachdem die knapp 110 000 Unterschriften nicht ganz ohne Mühe zustandegekommen waren [1].

Im November lancierte ein aus Politikern von SVP, FDP, LP und CVP gebildetes Komitee eine Volksinitiative mit dem Titel "Deregulierungsinitiative: Mehr Freiheit - weniger Gesetze". Der Anstoss zu diesem Volksbegehren war aus dem Gewerbeverband des Kantons Zürichs gekommen. Die Initiative verlangt, dass fünf Jahre nach ihrer Annahme sämtliche Gesetze und allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüsse aufgehoben werden, welche in der Zwischenzeit nicht eine ausdrückliche Bestätigung durch die Bundesversammlung erhalten haben. Zudem sollen diese Bestätigungsbeschlüsse dem fakultativen Referendum unterstellt sein. Ausgenommen von dieser Ausmerzaktion wären nur Gesetze und Beschlüsse, die auf bi- oder multilateralen Verträgen beruhen, und solche, die "zur Sicherstellung der staatlichen Ordnung unumgänglich sind" [2]. In dieselbe Richtung möchte auch der Christlichdemokrat Epiney (VS) gehen. Der Nationalrat überwies seine Motion, welche vom Bundesrat fordert, ein Inventar aller Staatsaufgaben und deren Kosten sowie eine darauf gestützte Verzichts- und Privatisierungsplanung vorzulegen [3].

Am 30. August teilte der im Dezember 1983 gewählte Bundesrat Otto Stich (sp) zur allgemeinen Überraschung mit, dass er auf Ende Oktober demissionieren werde [4]. Im Laufe des Jahres hatten sich zwar bürgerliche Politiker mehrmals für seinen Rücktritt ausgesprochen. Aber noch Mitte August hatte das SP-Sekretariat erklärt, dass mit einem Rücktritt nicht zu rechnen sei [5]. In Würdigungen wurde Stichs Leistung als Finanzminister gelobt; namentlich in der französischsprachigen Schweiz wurde aber auch seine EU-kritische Haltung und sein als ungenügend empfundenes Bemühen um die Kontaktpflege mit der Romandie kritisiert [6].

Die Verfassung (Art. 96, Abs. 3) sieht vor, dass ein Nachfolger in der nächsten Parlamentssession gewählt werden muss, das hiess in diesem Fall noch vor den Nationalratswahlen vom 22. Oktober. Bürgerliche Politiker warfen Stich deshalb vor, seine Rücktrittserklärung geschickt terminiert zu haben, um der SP Wahlkampfhilfe zu leisten. Immerhin dominierten die Würdigungen Stichs und vor allem die Präsentation von valablen SP-Kandidaten für seine Nachfolge für einen Monat die Medienberichterstattung (s. dazu unten, Teil I, 1e, Eidgenössische Wahlen) [7]. Ordnungsanträge im Nationalrat, die Ersatzwahl auf die Dezembersession zu verschieben, wurden vom Büro als verfassungswidrig bekämpft und fanden im Plenum keine Mehrheit [8].

Für eine Mehrheit der SP-Leitung war klar, dass ihr zweiter Bundesrat neben Ruth Dreifuss ein Mann sein sollte. Angesichts der bestehenden relativen Übervertretung der lateinischen Schweiz in der Regierung war auch seine deutschschweizerische Herkunft unbestritten. Als aussichtsreichste Kandidaten präsentierten die Medien bereits zwei Tage nach Stichs Rücktrittsankündigung die Nationalräte Leuenberger (ZH) und Marti (GL) - beide verfügen als Mitglieder von Kantonsregierungen über Exekutiverfahrung - sowie die Ständeräte Piller (FR) und Onken (TG). Als weiteren Anwärter schlug die SP des Kantons Basel-Land den ehemaligen Ständerat und amtierenden Regierungsrat Edi Belser vor. Als einzige Frau präsentierte die Berner SP alt Nationalrätin Gret Haller, welche als momentane Auslandschweizerin - sie ist Diplomatin beim Europarat - aufgrund ihres Zürcher Heimatscheins wählbar wäre [9]. Am 16. September einigte sich der SP-Vorstand auf einen Dreiervorschlag Leuenberger/Piller/Haller (in der Reihenfolge der erzielten Stimmen) zuhanden der Fraktion; eine Empfehlung, wieviele von diesen Bewerbern definitiv ins Rennen geschickt werden sollten, gab er nicht ab. Die Fraktion beschloss, mit dem Zweiervorschlag Leuenberger/Piller vor die Vereinigte Bundesversammlung zu treten [10]. Die Fraktionen der drei anderen Bundesratsparteien verzichteten auf eine Empfehlung zugunsten eines der beiden Kandidaten; beide wurden als annehmbar taxiert. Die Grünen zeigten sich enttäuscht über den Verzicht auf eine Frauenkandidatur und beschlossen, zumindest im ersten Wahlgang für Gret Haller zu stimmen [11].

Für die Leitungsgremien der drei grossen bürgerlichen Parteien war der Anspruch der SP auf den freiwerdenden Sitz unbestritten. Die FDP des Kantons Zürich beschloss aber, die Zauberformel trotzdem anzugreifen. Neben grundsätzlichen Überlegungen mag dabei auch die Konstellation mitgespielt haben, wonach der Zürcher Freisinn bei der Wahl des noch nicht 50jährigen Leuenberger aus verfassungsrechtlichen Gründen (Kantonsklausel, Art. 96 BV) für längere Zeit aus der Landesregierung ausgeschlossen bliebe. Seine bekanntesten Exponenten, Vreni Spoerry und Eric Honegger, lehnten jedoch eine mögliche Kandidatur ab. Unterstützung fand der Zürcher Freisinn bloss bei der Freiheitspartei, welche eine Absage an die Zauberformel forderte und ankündigte, dass sie nicht für einen SP-Kandidaten stimmen werde. Die Liberale Partei sprach sich ebenfalls für eine neue parteipolitische Zusammensetzung der Regierung aus; dieser Schritt sei allerdings nicht bei der anstehenden Ersatz-, sondern erst bei der Gesamterneuerungswahl vom Dezember zu wagen [12]. Die FDP-Fraktion hatte noch eine Woche vor der Wahl den Zürcher Vorschlag für eine eigene Kandidatur deutlich abgelehnt. Am Vorabend der Wahl war es dann nur noch eine knappe Mehrheit (25:23), die auf eine eigene Bewerbung mit Vreni Spoerry - welche sich nun nicht mehr von einer Kandidatur distanzierte - verzichten wollte. Dabei stand selbst für diese Mehrheit eingestandenermassen nicht der Fortbestand der Zauberformel im Vordergrund. Ausschlaggebend war vielmehr die Befürchtung, bei den Gesamterneuerungswahlen vom Dezember einen jetzt eroberten dritten Sitz wieder zu verlieren, da sich die CVP und die SVP gegen eine Veränderung der parteimässigen Zusammensetzung der Regierung ausgesprochen hatten [13].

Am 27. September standen der Vereinigten Bundesversammlung somit zwei offizielle Kandidaten zur Auswahl: die beiden Sozialdemokraten Leuenberger und Piller. Ein letzter Ordnungsantrag der SD/Lega-Fraktion, die Wahl erst nach den Gesamterneuerungswahlen für das Parlament vorzunehmen, scheiterte. Im 1. Wahlgang erhielt Leuenberger 81 Stimmen, an zweiter Stelle folgte die Freisinnige Spoerry mit 65; die Sozialdemokraten Piller resp. Belser und Haller erhielten 48, 17 resp. 15 Stimmen. Im 2. Wahlgang überholte Piller Spoerry, welche in einer persönlichen Erklärung nach dem 1. Wahlgang auf den Entscheid der FDP-Fraktion, keine Sprengkandidatin aufzustellen, verwiesen hatte. Nach dem 3. Wahlgang schied Spoerry mit 21 Stimmen als letzte aus; nach dem 4. Wahlgang Belser. Im 5. Wahlgang wurde schliesslich Moritz Leuenberger bei einem absoluten Mehr von 106 Stimmen mit deren 124 gewählt; Piller kam auf 86 Stimmen [14].

Unmittelbar nach der Wahl begann die Diskussion um eine Neuverteilung der Departemente. FDP-Präsident Steinegger verlangte, dass das Finanzministerium von einem Vertreter einer bürgerlichen Partei übernommen werden müsse. Es war allen klar, dass er dabei primär an den Freisinnigen Villiger, Vorsteher des Militärdepartements, dachte. Die Aussicht, erstmals einen Sozialdemokraten mit der Leitung des EMD zu betrauen, löste bei bürgerlichen Politikern zwar keine Begeisterung aus, schien aber, zumindest als Übergangslösung, nicht unakzeptabel. Bundesrat Ogi seinerseits machte deutlich, dass er an einem Wechsel ins EMD kein Interesse habe. Am 1. Oktober beschloss das Regierungskollegium, eine mittlere Rochade vorzunehmen: Villiger wechselte vom EMD ins EFD, Ogi vom EVED ins EMD und Leuenberger erhielt das EVED. Kommentare würdigten dies als optimale Verteilung und lobten sowohl die Führungsqualitäten von Bundespräsident Villiger, welchem es gelungen war, zwischen den unterschiedlichen Ansprüchen zu vermitteln, als auch die kollegiale und verantwortungsvolle Haltung Ogis [15].

Am 13. Dezember trat die Vereinigte Bundesversammlung zur Bestätigungswahl des Bundesrats für die neue Legislaturperiode zusammen. Die Ergebnisse entsprachen der gestärkten Position der Regierungsparteien im neukonstituierten Parlament. Ernsthafte Versuche von Vertretern der Regierungsparteien, die Zauberformel zu brechen, waren nicht auszumachen. Im Gegensatz zu 1991 kam es auch nicht zu Straf- und Racheaktionen zwischen den bürgerlichen Bundesratsparteien. Das beste Resultat erzielte wie bereits vor vier Jahren Jean-Pascal Delamuraz mit 193 Stimmen; nicht auszuschliessen ist, dass der wegen einer bevorstehenden Herzoperation mit Rücktrittsforderungen konfrontierte Waadtländer erneut von einem Solidaritätsbonus profitieren konnte. Auch der zweite Freisinnige, Villiger, erreichte mit 175 Stimmen ein gutes Resultat. Deutlich besser als vor vier Jahren schnitten ebenfalls die beiden CVP-Vertreter Koller und Cotti mit 176 resp. 171 Stimmen ab. Bundesrat Ogi vermochte sich zwar zu verbessern, belegte mit 164 Stimmen aber bloss den fünften Rang. Während sich die Stimmenzahl für den Amtsjüngsten, den im September gewählten Leuenberger, mit 144 Stimmen im Rahmen der üblicherweise von Sozialdemokraten erzielten Ergebnisse hielt, entfielen auf Ruth Dreifuss bei einem absoluten Mehr von 107 nur gerade 124 Stimmen; 35 Stimmen gingen an die Genfer Liberale Brunschwig, weitere 10 an Christiane Brunner (sp, GE) [16].

Anschliessend wählte die Vereinigte Bundesversammlung Jean-Pascal Delamuraz mit 165 Stimmen (bei einem Mehr von 111) zum Bundespräsidenten für 1996; Vizepräsident wurde Arnold Koller [17].

Trotz dem negativen Urteil des Bundesrats hielt die Staatspolitische Kommission des Nationalrats an ihrem Vorschlag für eine ersatzlose Streichung der Verfassungsbestimmung, wonach nicht zwei Mitglieder der Landesregierung aus demselben Kanton stammen dürfen, fest. Obwohl die Sprecher der Fraktionen der SP und der FDP dem Problem keine Dringlichkeit zuerkennen wollten, und diejenigen der CVP und der LP föderalistische Einwände vorbrachten, beschloss der Nationalrat Eintreten und stimmte der Streichung der Kantonsklausel mit 61:48 Stimmen zu [18]. Der Ständerat lehnte hingegen die Neuerung mit 28:9 Stimmen ab. Immerhin milderte er seinen Entscheid insofern, als er die Behandlungsfrist der 1993 überwiesenen parlamentarischen Initiative Schiesser (fdp, GL), welche den Auslöser der Reform gebildet hatte, verlängerte. Die Volkskammer beschloss in der Folge, das Geschäft zu sistieren und abzuwarten, ob das Anliegen im Rahmen der geplanten Totalrevision der Verfassung oder der angestrebten umfassenden Regierungsreform berücksichtigt wird [19].

Der Nationalrat befasste sich als Zweitrat mit der "Regierungsreform 93". Sehr umstritten war bereits die Eintretensfrage. Es lagen insgesamt ein Nichteintretensantrag Blocher (svp, ZH) - dieser wurde später zurückgezogen - und vier Rückweisungsanträge vor. Zwei dieser Anträge wollten die Vorlage an den Bundesrat zurückweisen, mit dem Auftrag, eine Erhöhung der Zahl der Bundesräte vorzuschlagen resp. die verfassungsmässigen Voraussetzungen für die Einführung eines parlamentarischen Regierungssystems zu schaffen (Schmid, gp, TG resp. LdU/EVP-Fraktion). Die beiden anderen Rückweisungsanträge stammten von der SP und der SVP; sie beabsichtigten, die unter Referendumsdrohung stehende Frage der Schaffung von zusätzlichen Staatssekretärsposten von den anderen, unbestrittenen Reorganisationsvorschlägen abzutrennen. Dabei war allerdings die Haltung der beiden Parteien zur Einstellung zusätzlicher Staatssekretäre nicht identisch: die SP stand zu diesem Beschluss, die SVP befürwortete stattdessen ein zweistufiges Regierungssystem mit einem Leitungskollegium und Fachministern. Mit 89 zu 74 Stimmen setzte sich der Vorschlag der SP durch, die Vorlage in zwei Beschlüsse aufzuteilen [20].

Das Eintreten auf den Beschluss A (Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz, welches dem Bundesrat freie Hand zur Organisation der Departemente erteilt) war unbestritten. Die Differenzen zum Ständerat waren von untergeordneter Bedeutung. Immerhin fand die vom Ständerat eingeführte Vorschrift, dass bei Abstimmungen im Bundesrat Stimmenthaltung nicht mehr zulässig sein soll, vor dem Nationalrat keine Gnade. In der Gesamtabstimmung wurde dieser Teil der Reform mit 121:1 Stimmen (bei 6 Enthaltungen) gutgeheissen [21].

Beim Beschluss B (Schaffung von zusätzlichen Staatssekretärsposten) blieb ein von den Fraktionen LdU/EVP, SD/Lega und einem Teil der SVP unterstützter Nichteintretensantrag Steinemann (fp, SG) mit 85:51 Stimmen in der Minderheit. In der Detailberatung schloss sich der Nationalrat weitgehend den Beschlüssen des Ständerates an. In der Frage der Zahl der Staatssekretäre bestätigte er den Entscheid für maximal zehn; ein Antrag Loeb (fdp, BE) für höchstens 15 wurde deutlich abgelehnt. Der Nationalrat strich jedoch die vom Ständerat eingeführte Wahlbestätigung durch die Bundesversammlung. Gegen eine parlamentarische Bestätigung hatte sich vehement die SP eingesetzt, die befürchtete, dass damit die bürgerliche Ratsmehrheit die Personenauswahl der sozialdemokratischen Bundesräte nach parteipolitischen Gesichtspunkten bestimmen würde. In der abschliessenden Gesamtabstimmung waren dann freilich die Gegner des Entwurfs in der Mehrheit; mit Ausnahme von LdU/EVP, SD/Lega und FP, welche die Vorlage geschlossen ablehnten, waren alle Fraktionen gespalten [22].

Eigentlich wäre nun nur noch eine Differenzbereinigung für den Beschluss A (Organisation der Departemente) möglich gewesen. Der Ständerat wollte jedoch an den zusätzlichen Staatssekretären zur Entlastung des Bundesrates festhalten. Er folgte deshalb dem Antrag seiner Kommission, die Vorlage wieder zu einem einzigen Beschluss zu vereinigen. Dies erlaubte es, den vom Nationalrat zuerst abgetrennten und dann abgelehnten Beschluss B (Staatssekretäre) wieder in die Beratung zu ziehen. Bei der Bereinigung der Wahlformel für die Staatssekretäre stimmte der Rat einem von Petitpierre (fdp, GE) vorgeschlagenen Kompromiss zu: im Organisationsgesetz übernahm er die Formel des Nationalrats für eine fakultative Bestätigung, im Geschäftsverkehrsgesetz hielt er aber fest, dass diejenigen Sekretäre, welche die Regierung vor dem Parlament vertreten, durch das Parlament - in globo - bestätigt werden müssen. An seinem Entscheid, dass bei Abstimmungen im Bundesrat Stimmenthaltung nicht zulässig sein solle, hielt er fest.

Gegen die Opposition von FP - welche ihre Referendumsdrohung wiederholte -, SVP und LdU/EVP beschloss der Nationalrat auf die Vorlage wieder einzutreten. In bezug auf die Wahl der Staatssekretäre schloss er sich der kleinen Kammer an, eröffnete dem Parlament aber die Möglichkeit, einzelne Namen aus der Liste zu streichen. In der Frage, ob sich Bundesräte bei Abstimmungen im Kollegium der Stimme enthalten dürfen, gab er hingegen dem Ständerat nach. Die bereinigte Vorlage fand auch die Zustimmung des Ständerats. In der Schlussabstimmung sprachen sich 91 Nationalräte für die Vorlage aus, 62 (v.a. aus FP, SVP und FDP) lehnten sie ab, während sich 23 (v.a. aus der SP) der Stimme enthielten; in der kleinen Kammer lautete das Stimmenverhältnis 40:2 [23].

Die sich vor allem aus rechtsbürgerlichen Kreisen rekrutierenden Gegner der Reform machten ihre Drohung mit dem Referendum wahr. Unmittelbar nach der Schlussabstimmung formierte sich ein von Steinemann (fp, SG), Früh (fdp, AR), Seiler (svp, BE) und Schmidhalter (cvp, VS) präsidiertes "Komitee gegen eine aufgeblähte Bundesverwaltung mit überflüssigen Staatssekretären". Unterstützung fanden sie bei der AUNS; mit der Unterschriftensammlung wurde ein Berner PR-Büro betraut. Noch vor Jahresende waren die benötigten 50 000 Unterschriften beisammen [24].

Bereits während der parlamentarischen Beratungen begann der Bundesrat mit der Vorbereitung der angestrebten Verwaltungsreorganisation, welche mit dem neuen Gesetz in seine Kompetenz fallen wird. Dabei konnte im Regierungskollegium vorerst kein Konsens über die Neuverteilung bestimmter Ämter auf die Departemente erzielt werden. Ende November beschloss deshalb der Bundesrat, die bisher bei der Bundeskanzlei angesiedelte Projektleitung selbst zu übernehmen und zudem eine externe Beraterfirma beizuziehen. Die zweite Phase der Regierungsreform, welche sich mit einer Neustrukturierung des Exekutivgremiums selbst befassen soll, wurde vorläufig auf Eis gelegt. Die beratende Expertengruppe unter Prof. Eichenberger löste sich auf Jahresende auf, nachdem sie zum Abschluss noch drei Studien zu möglichen Reformmodellen vorgelegt hatte. Neben den beiden Varianten Erhöhung der Zahl der Bundesräte resp. zweistufiges Regierungsorgan untersuchte sie dabei auch eine neue Variante: achtköpfiger kollegialer Bundesrat mit einem Präsidialdepartement [25].

Der Streit zwischen Bundesrat Stich und dem Parlament über die Pensionskasse des Bundespersonals konnte noch nicht beigelegt werden. Anlass der Auseinandersetzung bildeten sowohl die Führung, als auch die Probleme mit der Einführung der EDV und die Ungewissheit über die finanzielle Situation. In einem Bundesbeschluss hatte das Parlament Ende 1994 unter anderem festgehalten, dass der Bundesrat bis Ende 1997 revidierte Statuten vorlegen muss, welche eine Reduktion des technischen Defizits der Kasse erlauben [26]. Die Finanzdelegation beider Räte wiederholte in ihrem Bericht an die Finanzkommissionen ihre Vorwürfe an die Pensionskasse und bemängelte, dass keine Besserung eingetreten sei. Sie hielt insbesondere fest, dass die Buchhaltung nicht ordnungsgemäss geführt werde und deshalb nicht belegt werden könne, dass die in der Staatsrechnung ausgewiesenen Zahlen der Realität entsprechen würden [27].

Im Sommer verlangte die CVP-Fraktion die Einsetzung einer parlamentarischen Untersuchungskommission (PUK). In der Herbstsession gab der Nationalrat einer entsprechenden parlamentarischen Initiative Hess (cvp, ZG) Folge. Dagegen hatten sich die Fraktionen von SP und LdU/EVP ausgesprochen; eine PUK sei überflüssig, weil die nötigen Unterlagen für eine Untersuchung durch eine ständige Parlamentskommission vorliegen würden. Der Ständerat lehnte zuerst einen Antrag seines Büros ab, vor dem Entscheid über die Einsetzung einer PUK von der Finanzdelegation und der GPK einen Bericht erstellen zu lassen; dann stimmte er gegen einen Nichteintretensantrag Onken (sp, TG) und für die Einsetzung einer PUK [28]. Die aus je fünf Mitgliedern beider Räte zusammengesetzte und von Nationalrat Schiesser (fdp, GL) präsidierte Kommission wurde am 6. Oktober gebildet [29].

Der Ständerat befasste sich als Zweitrat mit der Teilrevision des Beamtengesetzes, welche eine teilweise Flexibilisierung der Anstellungsverhältnisse für hohe Kaderstellen bringen soll. Er lehnte den Entscheid der grossen Kammer für die Abschaffung der vierjährigen Amtsdauer ab und stellte sich auf den Standpunkt, dass diese Frage im Rahmen einer Totalrevision des Beamtengesetzes für alle Personalkategorien gelöst werden soll. Dabei wurde argumentiert, dass der Beamtenstatus - d.h. vor allem die Wahl auf eine Amtsdauer - die Funktion habe, Schutz vor politischen oder anderen Pressionen zu bieten. Da Spitzenfunktionäre solchen Beeinflussungsversuchen eher ausgesetzt seien als Beamte auf unteren Stufen, mache es wenig Sinn, gerade bei ihnen mit der Abschaffung des Beamtenstatus zu beginnen. Die vom Bundesrat vorgesehene Flexibilisierung der Anfangslöhne für Spitzenbeamte fand hingegen Zustimmung. In der Differenzbereinigung schloss sich der Nationalrat diesen Entscheiden an. Gleichzeitig verabschiedeten beide Kammern die 1993 aufgrund von Parlamentsmotionen vom Bundesrat beantragte Aufhebung des automatischen Teuerungsausgleichs [30]. Basierend auf diesem teilrevidierten Beamtengesetz verabschiedete der Bundesrat im Oktober die ab 1996 gültigen Vollzugserlasse. Neben einer generellen Flexibilisierung bei den Anfangslöhnen und beim Stufenanstieg wurden auch die Modalitäten für die Ausrichtung von Prämien für hervorragende Leistungen (bis zu 5000 Fr. pro Jahr) festgelegt [31].

Das Parlament hiess die vom Bundesrat im Vorjahr beantragte Umwandlung des Bundesamtes für geistiges Eigentum in eine nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen geführte öffentlich-rechtliche Anstalt gut. In der Eintretensdebatte im Nationalrat wurde von verschiedener Seite betont, dass das neue Organisationsstatut als zukunftweisender Prototyp für die Modernisierung der gesamten Bundesverwaltung angesehen werden könne. Umstritten war in der Detailberatung bloss, ob das Personal öffentlich- oder privatrechtlich angestellt werden soll. Mit dem Argument, dass ein Institut, das sich auf dem Markt bewähren wolle, in seiner Personalpolitik flexibel sein müsse, setzte sich knapp die von der bürgerlichen Mehrheit bevorzugte privatrechtliche Anstellung durch. Dies hatte zur Folge, dass die SP und die GP in der Gesamtabstimmung der Vorlage nicht mehr zustimmten [32].

Der Ständerat beschloss in Abweichung vom Nationalrat einstimmig eine öffentlich-rechtliche Anstellung, da das Personal auch hoheitliche Aufgaben zu erfüllen habe. Nachdem Bundesrat Koller vor dem Nationalrat dargelegt hatte, dass eine öffentlich-rechtliche Anstellung keinesfalls mit einer Beamtung gleichzusetzen sei, und dass in bezug auf Leistungslohn und Kündigung die allgemeine Angestelltenordnung des Bundes nicht massgeblich sein müsse, fügte sich die grosse Kammer diesem Entscheid [33].

Nachdem bereits diverse Kantone und Gemeinden erste Erfahrungen mit dem "New Public Management" (NPM) machen, sind auch beim Bund Weichen in diese Richtung der Verwaltungsreform gestellt worden. Im Rahmen der Beratung der Regierungsreform (s. oben) hatte der Nationalrat im Januar einem Antrag zugestimmt, der für Verwaltungsbereiche, die mit einem Leistungsauftrag geführt werden, Ausnahmen vom Finanzhaushaltsgesetz vorsieht, um eine Globalbudgetierung und die Übertragung von Kreditresten auf das nächste Jahr zu ermöglichen. Für den Ständerat war das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) nicht der richtige Ort für die Einführung dieser Neuerung. In dem von ihm verlangten Zusatzbericht schlug der Bundesrat dann vor, diese Bestimmungen in das Finanzhaushaltsgesetz und das Gesetz über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes zu integrieren. Das Parlament stimmte diesen Teilrevisionen zu [34].

Als erstes der drei Bundesämter, deren Wegzug aus der Bundesstadt 1992 beschlossen worden war, dislozierte das Bundesamt für Wohnungswesen mit seinen rund 50 Beschäftigten nach Grenchen (SO) [35].

Am 4. Dezember trat das am 22. Oktober neu gewählte Parlament zu seiner konstituierenden Sitzung zusammen. Die Wahlen und die neue Zusammensetzung des Parlaments werden ausführlich unten, Teil I, 1e (Eidgenössische Wahlen) dargestellt. Mit der Eröffnung der 45. Legislatur wurde auch von der bisherigen Sitzordnung im Nationalrat Abstand genommen. Die Abgeordneten sitzen neu nicht mehr nach Sprachgruppen, sondern ausschliesslich nach Parteizugehörigkeit beieinander [36].

Mit der Einführung der ständigen Kommissionen im Rahmen der Parlamentsreform 1991 war auch festgelegt worden, dass pro Fraktion zum voraus eine beschränkte Anzahl Stellvertreter zu benennen sind. Diese Regelung wurde nun als zu starr kritisiert. Auf Antrag seines Büros beschloss der Nationalrat, diese Vorschrift in seinem Geschäftsreglement wieder aufzuheben und den Fraktionen zu erlauben, bei der Verhinderung eines ihrer Kommissionsmitglieder den Stellvertreter frei zu bestimmen [37].

Die im Vorjahr vom Ständerat in Ausführung einer parlamentarischen Initiative Rüesch (fdp, SG) beschlossene präzisierende Einschränkung des Immunitätsprivilegs für Aktivitäten ausserhalb des Parlaments (relative Immunität) fand im Nationalrat keine Zustimmung. Nach dessen Ansicht, die anschliessend auch vom Ständerat übernommen wurde, besteht diesbezüglich zur Zeit kein Regelungsbedarf [38].

Einmal mehr hatte sich das Parlament mit einem Begehren eines Untersuchungsrichters um die Aufhebung der Immunität von Nationalrat Jean Ziegler (sp, GE) zu befassen. Eine Tessiner Finanzfirma hatte Ziegler eingeklagt, sie im Rahmen einer Fernsehsendung kreditschädigend und verleumderisch angegriffen zu haben. Die Kommissionen beider Räte vermochten einen Zusammenhang zwischen Zieglers Abgeordnetentätigkeit und seinen Äusserungen im Fernsehen auszumachen und sprachen sich deshalb für die Ablehnung des Gesuchs aus. Diskussionslos folgten beide Kammern diesem Antrag [39].

Die im Zusammenhang mit der Einführung des elektronischen Abstimmungssystems aufgetauchten Fragen wurden bereinigt. Der Nationalrat stimmte dem Antrag seines Büros zu, dass Namenslisten weiterhin nicht für sämtliche Abstimmungen ausgedruckt werden sollen. Im weiteren hiess er die neue Sanktionsmöglichkeit des Verweises bei ungebührlichem Verhalten gut [40].

In Ausführung einer im Vorjahr als Postulat überwiesenen Motion Dettling (fdp, SZ) machte das Büro des Nationalrats den Vorschlag, dass das Parlament Berichte des Bundesrates (z.B. zur Aussenpolitik) nicht nur zurückweisen oder zur Kenntnis nehmen kann, sondern sie auch explizit qualifizieren darf. Die von der Kommission vorgelegte parlamentarische Initiative für eine Revision des Geschäftsverkehrsgesetzes sieht vor, dass die Räte die Auswahl haben zwischen blosser Kenntnisnahme sowie Kenntnisnahme "im zustimmenden" oder "im ablehnenden" Sinne. Da diese Beurteilungen keine Rechtsfolge haben, würde sich eine allfällige Differenzbereinigung zwischen den beiden Kammern erübrigen. Der Bundesrat begrüsste in seiner Stellungnahme diese Möglichkeit einer differenzierten Meinungsäusserung des Parlaments. Dieses akzeptierte die Neuerung [41].

Nationalrat Herczog (sp, ZH) verlangte mit einer Motion, dass zukünftig anstelle der Fragestunde auch eine Debatte zu einem wichtigen Problem im In- oder Ausland stattfinden kann, falls dies das Ratsbüro beschliesst oder es mindestens 40 Ratsmitglieder wünschen. Sein Vorstoss wurde als Postulat überwiesen. Das mit der Abklärung beauftragte Ratsbüro kam zum Schluss, dass sich eine Reglementsänderung nicht aufdränge, da bereits heute mit einer dringlichen Interpellation (über deren Dringlichkeit das Ratsbüro entscheidet) eine Debatte zu einem politischen Problem kurzfristig auf die Traktandenliste gesetzt werden kann. Das Plenum schloss sich dieser Meinung an [42]. Ein weiterer Vorstoss Herczogs zur Vitalisierung der Ratsdebatten forderte die Einführung der Möglichkeit, während den Referaten Zwischenfragen zu stellen. Diese Motion wurde ebenfalls in ein Postulat umgewandelt [43].

Die Dauer der Plenumsberatungen ist im Ständerat zwar nur etwa halb so lang wie im Nationalrat, sie hat seit 1979 aber relativ stärker zugenommen; namentlich die Zahl der persönlichen Vorstösse hat sich deutlich erhöht. Die Staatspolitische Kommission der kleinen Kammer schlug deshalb mit einer parlamentarischen Initiative vor, in Zukunft die Begründung und Beantwortung von persönlichen Vorstössen analog zum Nationalrat im schriftlichen Verfahren durchzuführen. Die Durchführung einer Diskussion über einen Vorstoss soll freilich jederzeit möglich bleiben und nicht wie im Nationalrat der Zustimmung des Plenums bedürfen. Der Ständerat hiess die Reform oppositionslos gut [44].

Das Parlament nahm Kenntnis vom neuen Leitbild für die Arbeit und Organisation der Geschäftsprüfungskommissionen beider Räte [45].

Der Bundesrat äusserte sich zum Vorschlag, wonach Ermittlungen einer PUK absoluten Vorrang vor anderen Untersuchungen haben sollen und letztere nur mit dem Einverständnis der PUK eröffnet werden dürfen. Er war grundsätzlich damit einverstanden, beantragte aber, dass dies nur für disziplinar- und administrativrechtliche, aus Gründen der Gewaltenteilung und des Föderalismus aber nicht für strafrechtliche Verfahren gelten soll [46]. Der Nationalrat liess sich davon nicht überzeugen und übernahm die Anträge seiner Kommission. Er hielt zwar explizit fest, dass die Einsetzung einer PUK die Durchführung von zivil- und administrativrechtlichen Verfahren und strafrechtlichen Voruntersuchungen nicht verhindert. Aber, falls die Ermittlungen PUK-relevante Bereiche betreffen, ist deren Aufnahme von der Zustimmung der PUK abhängig. Laufende Verfahren müssen bis zum Abschluss der PUK-Arbeiten unterbrochen werden [47].

Der Ständerat folgte weitgehend der Version der grossen Kammer. Im Gegensatz zu dieser entschied er jedoch, dass eine PUK nach Abschluss ihrer Arbeit zwar unter bestimmten Umständen die Wiederaufnahme einer disziplinarischen oder administrativen, nicht aber einer strafrechtlichen Untersuchung untersagen kann. Für die Befürworter einer umfassenden Ermächtigung wäre diese Zusicherung des Schutzes vor weiteren Verfahren ein gutes Mittel gewesen, um die Aufklärungsarbeit einer PUK zu erleichtern. Nachdem der Nationalrat in dieser Frage nachgegeben hatte, konnten die neuen Bestimmungen in der Herbstsession verabschiedet werden [48].

Die Staatspolitische Kommission des Nationalrats legte eine parlamentarische Initiative für eine verbesserte Rechtsstellung der von Ermittlungen einer PUK Betroffenen vor. Im Geschäftsverkehrsgesetz soll insbesondere festgehalten werden, dass Auskunftspersonen einen Anwalt beiziehen dürfen und auf ihr Aussageverweigerungsrecht aufmerksam gemacht werden müssen [49]. Der Bundesrat erklärte sich zwar mit der Stossrichtung des Vorschlags grundsätzlich einverstanden, hatte aber doch einige Bedenken. So hielt er fest, dass eine PUK-Untersuchung immer auf eine politische und nicht eine juristische Abklärung von Missständen ausgerichtet sein müsse. Dem Schutz der Rechte der Betroffenen komme deshalb eine geringere Bedeutung zu als bei einem Justizverfahren. So sei z.B. Bundesbeamten, die zur Erfüllung ihrer Dienstpflichten befragt würden, kein Recht auf Aussageverweigerung zuzugestehen [50]. Die Staatspolitische Kommission nahm daraufhin einige Präzisierungen vor, welche insbesondere festhalten, dass der Rechtsschutz von Betroffenen den Handlungsspielraum einer PUK nicht wesentlich einengen und den Zweck einer Untersuchung nicht beeinträchtigen dürfe. So soll die PUK über den Beizug eines Anwalts entscheiden können. Diese Präzisierung fand im Nationalrat Zustimmung; abgelehnt wurde hingegen die vorgeschlagene Einschränkung der Verteidigungsrechte namentlich in bezug auf Akteneinsicht [51].

Der Nationalrat befasste sich mit der im Vorjahr vom Ständerat auf Antrag seiner Staatspolitischen Kommission beschlossenen Erhöhung der Zahl der Bundesrichter um maximal sechs. Lediglich die Fraktionen der SP, der GP und LdU/EVP konnten sich für diesen Vorschlag erwärmen. Von den Gegnern wurde einerseits das Ansteigen der Geschäftslast in Frage gestellt und auf die Rationalisierungsmassnahmen verwiesen, welche das Gericht ergriffen hat. Andererseits wurde betont, dass das Problem der Qualitätssicherung der Rechtssprechung nicht über einen Personalausbau, sondern über Zugangsrestriktionen gelöst werden müsste. Der Rat beschloss mit 93:48 Stimmen Nichteintreten [52].

Eine Expertenkommission des EJPD präsentierte in einem Zwischenbericht zwei Varianten zur Eindämmung der Geschäftslast. Die eine sieht eine Vorprüfung vor, welche offensichtlich aussichtslose Klagen abweist; die andere ein Annahmeverfahren, welches von vorneherein nur bestimmte Klagen zulässt. Der im Sommer in die Vernehmlassung gegebene Entwurf für eine Totalrevision der Bundesverfassung schlägt vor, die Möglichkeit von Zugangsbeschränkungen explizit in der Verfassung zu erwähnen [53].

In der Dezembersession kam es zu einer der sehr seltenen Abwahlen aus einem eidgenössischen Gericht. Dem vom LdU unterstützten Hans Willi, Richter am Versicherungsgericht, war angesichts seines Alters von 68 Jahren von den Fraktionen der FDP, der SP und der CVP vergeblich der Verzicht auf die Kandidatur für eine weitere Amtsperiode von sechs Jahren nahegelegt worden. Obwohl er schriftlich zugesichert hatte, nicht über sein siebzigstes Altersjahr hinaus im Amt bleiben zu wollen, erhielt er von der vereinigten Bundesversammlung bei einem absoluten Mehr von 105 nur 85 Stimmen [54].

1995 fanden vier mit Referenden verlangte Volksabstimmungen statt; drei Referenden (Milchwirtschaftsbeschluss, Solidaritätsbeiträge im Landwirtschaftsgesetz, Lex Friedrich) waren erfolgreich, einmal fand der Parlamentsbeschluss Zustimmung (10. AHV-Revision). Für zwei Referenden wurde zwar die Unterschriftensammlung lanciert, später aber erfolglos abgebrochen (WTO, Revision Arbeitslosengesetz). Bei einem Referendum (gegen Staatssekretäre) waren zwar die Unterschriften bis Jahresende beisammen, sie wurden aber erst im Januar 1996 eingereicht (s. oben, Regierung).

Zur Abstimmung gelangte im Berichtsjahr eine Volksinitiative (AHV/IV-Ausbau); sie wurde abgelehnt. Eine Initiative wurde vom Parlament für ungültig erklärt (Halbierung der Armeeausgaben, s. unten). Fünf - eine mehr als im Vorjahr - wurden neu eingereicht (Vertretung der Frauen in den Behörden, Energie-Umwelt-Initiative, Solar-Initiative, 10. AHV-Revision ohne Erhöhung des Rentenalters, Regelung der Zuwanderung). Damit stieg der Bestand der hängigen Initiativen auf 19 an. Neu lanciert wurden 1995 10 Initiativen.

Zweimal musste sich das Volk zu neuen Verfassungsbestimmungen äussern, welche das Parlament beschlossen hatte: Einmal (Landwirtschaftsartikel) verweigerte es die Zustimmung, einmal war es einverstanden (Ausgabenbremse). Damit fiel die Abstimmungsbilanz für Bundesrat und Parlament noch schlechter aus als im Vorjahr: bei vier von sieben Abstimmungen deckte sich der Volksentscheid nicht mit demjenigen der Behörden [55].

Insgesamt achtmal - davon sechsmal seit 1970 - ist es bisher vorgekommen, dass eine vom Volk angenommene Verfassungsteilrevision am Ständemehr scheiterte. Der Nationalrat lehnte jedoch die in der Form einer allgemeinen Anregung gehaltene parlamentarische Initiative Gross (sp, ZH) für eine Gewichtung der Standesstimmen gemäss der Bevölkerungszahl der Kantone mit 90:54 Stimmen ab. Er folgte damit seiner Kommissionsmehrheit, welche den Vorstoss mit föderalistischen Argumenten bekämpft hatte. Eine vor allem in der Westschweiz aktive Bewegung "Renaissance Schweiz-Europa" kündigte die Lancierung einer Volksinitiative an, welche den Ständen je nach der Zahl der Stimmberechtigten 1 bis 3 Stimmen zuteilen will [56].

Gegen den Willen des Bundesrates, der dafür keine Mittel freigeben wollte, überwies der Nationalrat ein Postulat Gross (sp, ZH), das die Regierung ersucht, eine Analyse in Auftrag zu geben, welche den Einfluss des Einsatzes von finanziellen Mitteln auf die Meinungsbildung bei Volksabstimmungen erforscht [57].

Der Nationalrat lehnte diskussionslos mit 102:7 Stimmen eine parlamentarische Initiative Zisyadis (pda, VD) für die Einführung der Stimmpflicht ab [58].

Nachdem die für die Nationalratswahlen 1995 relevanten Teile der Botschaft des Bundesrats über eine Teilrevision des Gesetzes über die politischen Rechte herausgelöst und noch 1994 verabschiedet worden waren, befasste sich das Parlament mit dem Rest der Vorlage. Dieser behandelt insbesondere Fragen im Zusammenhang mit Initiativen, Referenden und Volksabstimmungen. Dabei geht es nicht um grundlegende Neuerungen, sondern eher um technische Anpassungen [59].

Der Nationalrat lehnte diverse SP-Zusatzanträge ab, so den Vorschlag, dass die Abstimmungsbotschaft an die Bürger nicht mehr vom Bundesrat, sondern vom Parlament verfasst werden soll. Keine Chance hatte auch die Forderung, an Komitees, welche Volksinitiativen einreichen, sowie an Parteien, welche an den Nationalratswahlen teilnehmen, finanzielle Beiträge auszuschütten. Beschlossen wurde eine Verlängerung der Referendumsfrist um 10 auf 100 Tage. Sie soll den Gemeinden eine korrekte Beglaubigung der Unterschriften erlauben; gleichzeitig wurde die Möglichkeit der nachträglichen Beglaubigung aufgehoben. Neu festgelegt wurde auch, dass eine Volksinitiative maximal neun Monate nach der Schlussabstimmung im Parlament dem Volk zum Entscheid vorgelegt werden muss [60].

Der Ende Juni in die Vernehmlassung gegebene Entwurf für eine Totalrevision der Bundesverfassung enthielt mehrere Vorschläge zur Neugestaltung der Volksrechte. Mit der Begründung der angewachsenen Zahl der Stimmberechtigten sieht er eine Verdoppelung der Unterschriftenzahlen für Initiative und Referendum vor. Ins Spiel gebracht wurden aber auch neue Formen der Volksrechte. Die Gesetzesinitiative wird zwar abgelehnt, jedoch soll eine als Anregung formulierte allgemeine Volksinitiative eingeführt werden, bei der das Parlament über den genauen Text und die Rechtsform entscheidet. Der Entwurf spricht sich auch gegen das konstruktive Referendum aus. Hingegen soll das Parlament ausdrücklich die Möglichkeit haben, bei einer Volksabstimmung zwei Varianten zu präsentieren. Um bestimmte, nicht dem Referendum unterstehende, aber hochpolitische Parlamentsbeschlüsse vor das Volk bringen zu können, soll eine Verwaltungsreferendum eingeführt werden. Auf Verlangen eines Drittels der Mitglieder beider Parlamentskammern würden damit Ausgabenbeschlüsse (z.B. Rüstungskäufe) oder Bewilligungen (z.B. für Kernkraftwerke) dem fakultativen Referendum unterstellt. Vermehrt sollen zudem auch internationale Verträge dem Referendum unterstellt werden, wobei dann allerdings gegen die gesetzgeberische Umsetzung dieser Verträge das Referendum nicht mehr eingesetzt werden könnte [61].

Kritisch zu den Vorschlägen des Verfassungsentwurfs äusserte sich vor allem die SP. Ihre Exponenten lehnten eine Verdoppelung der Unterschriftenzahlen strikt ab und konterten mit einer Serie von auf Bundesebene neu einzuführenden Volksrechten. Dazu gehören altbekannte Vorschläge wie die Gesetzesinitiative, aber auch Neukreationen wie die Volksmotion (analog zur parlamentarischen Motion), die Euro-Volksinitiative (diese soll den Bundesrat via Volksabstimmung auf die Vertretung einer bestimmten Politik im Rahmen von internationalen Organisationen verpflichten) oder die Express-Initiative (die innerhalb eines Jahres dem Volk zur Abstimmung vorgelegt werden muss) [62].

Im Herbst lancierte die SP die Volksinitiative "Mehr Rechte für das Volk dank dem Referendum mit Gegenvorschlag", welche die Einführung des sog. konstruktiven Referendums verlangt. Der neue Verfassungsartikel sieht vor, dass zusätzlich zum bisherigen Referendum auch noch ein ebenfalls 50 000 Unterschriften erforderndes Referendum mit einem konkreten Gegenvorschlag zu einem Gesetz oder einem allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss eingereicht werden kann. Voraussetzung dazu ist allerdings, dass der Gegenvorschlag bereits in einer der beiden Parlamentskammern beantragt worden ist, und dort bei mindestens 5% der Ratsmitglieder Unterstützung fand. Das Verfahren bei der Volksabstimmung wäre analog zu demjenigen bei einer Volksinitiative mit einem Gegenvorschlag (doppeltes Ja möglich, Stichfrage für den Fall, dass beide angenommen werden); mehrere sich konkurrierende Referenden würden einander zuerst in Eventualabstimmungen gegenübergestellt [63].

Bereits vor der Publikation des bundesrätlichen Verfassungsentwurfs hatte eine Arbeitsgruppe der FDP ihre Reformvorschläge bezüglich Volksrechte präsentiert. Diese decken sich zu einem guten Teil mit denjenigen des Verfassungsentwurfs. Auch die FDP-Experten möchten das Sammeln von Unterschriften erschweren: entweder durch die Bestimmung, dass diese auf Amtsstellen geleistet werden müssen, oder aber durch eine Erhöhung der geforderten Anzahl. Bei den Staatsverträgen weichen die freisinnigen Vorschläge jedoch vom Verfassungsentwurf ab und propagieren mit dem in Italien praktizierten "abrogativen" Referendum eine Neuerung: bei Gesetzesanpassungen zur Erfüllung von Verpflichtungen aus internationalen Verträgen soll das fakultative Referendum erst nachträglich, d.h. einige Zeit nach Inkrafttreten eines Gesetzes, möglich sein. Über die Gültigkeit von ausformulierten Volksinitiativen - namentlich in bezug auf Einheit der Materie - soll gemäss der freisinnigen Arbeitsgruppe nicht mehr das Parlament, sondern bereits vor der Unterschriftensammlung ein vom Parlament gewähltes unabhängiges Gremium definitiv entscheiden. Dieser letzte Vorschlag wurde im Herbst von der Staatspolitischen Kommission des Ständerats aufgenommen (s. unten) [64].

Der Nationalrat gab einer parlamentarischen Initiative Robert (gp, BE) keine Folge, welche dem Parlament die Kompetenz erteilen wollte, dem fakultativen Referendum unterstehende völkerrechtliche Verträge direkt, d.h. ohne Unterschriftensammlung, der Volksabstimmung zu unterstellen. Neben dem Einwand, dass damit das Instrumentarium der Volksrechte noch variantenreicher und damit unübersichtlicher würde, verwies die Staatspolitische Kommission auch auf die anstehende Totalrevision der Verfassung, welche den geeigneten Rahmen zur Reform der Volksrechte biete [65].

Nachdem der Nationalrat bereits 1993 zwei parlamentarische Initiativen für eine Erhöhung der Unterschriftenzahl für Volksbegehren und Referenden abgelehnt hatte, sprach er sich nun auch mit 86:32 Stimmen gegen eine entsprechende Standesinitiative des Kantons Solothurn aus. Da der Ständerat dem Begehren jedoch mit 24:11 zustimmte, musste der Nationalrat seine ablehnende Haltung in einer zweiten, noch etwas deutlicher ausgefallenen Abstimmung definitiv bestätigen. Neben materiellen Argumenten sprach gegen die Initiative auch, dass eine Verdoppelung der Unterschriftenzahl ohnehin mit dem in der Zwischenzeit veröffentlichten Entwurf für eine Totalrevision der Bundesverfassung auf die Traktandenliste gesetzt worden war [66].

Eine Reduktion der Unterschriftenzahl für Initiativen und Referenden visierte demgegenüber eine parlamentarische Initiative Blatter (cvp, OW) an. Allerdings wollte er gleichzeitig das Sammeln von Unterschriften wesentlich erschweren, indem die Formulare nur noch auf bestimmten, von den Gemeinden bezeichneten Amtsstellen rechtsgültig hätten unterzeichnet werden können. Nach Ansicht des Initianten könnten damit nicht nur gewisse Missstände bei Unterschriftensammlungen vermieden (z.B. Direct mail-Kampagnen durch bezahlte Werbebüros), sondern auch die Zahl der Volksbegehren insgesamt reduziert werden. Der Nationalrat stimmte dem Anliegen gegen den Antrag seiner Staatspolitischen Kommission vorerst zu, lehnte es dann aber nach einem Rückkommensantrag Steinemann (fp, SG) ab [67].

Da in den letzten Jahren vermehrt Volksinitiativen angenommen worden sind (fünf seit 1982), stellt sich häufiger als früher das Problem, ob das Parlament - das sich in der Regel gegen die Begehren ausgesprochen hat - beim Erlass der Ausführungsgesetzgebung die Intentionen der Initianten ausreichend umsetzt. In jüngster Vergangenheit wurde diese korrekte Ausführung etwa bei der 1. August-Initiative (keine Lohnzahlungsgarantie) oder bei der Alpeninitiative (Bau der N9 bis Brig/VS) bestritten. Nationalrat Gross (sp, ZH) möchte für diese Fälle eine Rekursmöglichkeit einführen. Gemäss seiner 1993 eingereichten parlamentarischen Initiative sollen 10 000 Bürger und Bürgerinnen vom Bundesgericht eine Überprüfung der Übereinstimmung der Gesetzgebung mit dem Verfassungsauftrag verlangen können. Die Kommissionsmehrheit sprach sich aus grundsätzlichen Überlegungen gegen eine, wenn auch nur selektive, Verfassungsgerichtsbarkeit aus und verwies zudem auf die Möglichkeit, eine unbefriedigende Ausführungsgesetzgebung mit dem Referendum zu bekämpfen. Das Plenum teilte diese Ansicht und lehnte den Vorstoss mit 65:36 Stimmen ab [68].

Die Bundesversammlung entschied im Berichtsjahr über eine Volksinitiative, bei welcher die von der Verfassung geforderte Einheit der Materie umstritten war. Der Bundesrat hatte im Vorjahr beantragt, die Volksinitiative der SP "für weniger Militärausgaben und mehr Friedenspolitik" trotz Verletzung der Einheit der Materie für gültig zu erklären. Die Sicherheitspolitische Kommission des Ständerats war damit nicht einverstanden. Gestützt auf eine Beurteilung der Staatspolitischen Kommission verlangte sie, die Initiative für ungültig zu erklären, da kein sachlicher Zusammenhang zwischen der Reduktion des Militärbudgets und der von den Initianten geforderten Aufstockung der Ausgaben für die Sozialpolitik bestehe. Die kleine Kammer folgte diesem Antrag. Im Nationalrat sprachen sich die Fraktionen der SP, der GP sowie SD/Lega und LdU/EVP für Gültigkeit, FDP, SVP, FP sowie eine Mehrheit der CVP für Ungültigkeit aus. Von Seiten der SP wurde argumentiert, dass mit der Ungültigkeitserklärung eine bisher grosszügige Praxis verlassen und Treu und Glauben der Initianten verletzt würde. Ihre Gegner erwiderten, dass - mit Ausnahme der wegen Undurchführbarkeit ungültig erklärten Chevallier-Initiative - noch nie eine derart eklatante Verletzung der Verfassungsvorschriften für Volksinitiativen vorgelegen habe, und deshalb von einer Praxisänderung nicht die Rede sein könne. Die Initiative wurde in der Gesamtabstimmung im Ständerat mit 37:7 und im Nationalrat mit 96:65 Stimmen für ungültig erklärt [69].

Die vom Bundesrat beantragte Ungültigkeitserklärung für die Volksinitiative der SD "für eine vernünftige Asylpolitik" wegen Unvereinbarkeit mit zwingendem Völker- und Menschenrecht fand im Ständerat Zustimmung. Carlo Schmid (cvp, AI) plädierte vergeblich gegen die Ungültigkeitserklärung (und für die Ablehnung) der Initiative. Mit seinem Argument, dass die Verfassung selbst nur formelle, aber keine materiellen Schranken für Verfassungsteilrevisionen nennt, vermochte er nur einen Ratskollegen zu überzeugen. In einer staatsrechtlichen Debatte von hohem Niveau wurde von mehreren Rednern betont, dass in den letzten Jahrzehnten ein Gesinnungswandel in bezug auf materielle Schranken von Verfassungsrevisionen stattgefunden habe. Heute werde zwingendes Völkerrecht ("jus cogens") auch dann als übergeordneter Rechtsbestand von Demokratien anerkannt, wenn es nicht explizit in den Verfassungen erwähnt ist. Bundesrat Koller präzisierte in seinem Votum, dass nur sehr wenige, aber für den Schutz des Lebens zentrale Normen zu diesem zwingenden Völkerrecht gehörten, namentlich das Genozid- und Folterverbot sowie das - von der SD-Initiative in Frage gestellte - "Non-refoulement-Prinzip" [70]. In dem Ende Juni in die Vernehmlassung gegebenen Entwurf für die Totalrevision der Bundesverfassung ist die Ungültigkeit von Initiativen, die zwingendem Völkerrecht widersprechen, explizit festgehalten [71].

Nationalrat Keller (sd, BL) verlangte mit einer Motion, dass in Zukunft nicht mehr die Bundesversammlung über die Gültigkeit von Volksinitiativen entscheidet, sondern eine - nicht näher spezifizierte - Stelle eine verbindliche materiellrechtliche Vorprüfung durchführt. Der Vorstoss wurde in ein Postulat umgewandelt, obwohl ihn Vollmer (sp, BE), der sich für das Recht des Parlaments einsetzte, für diese Überprüfung allein zuständig zu bleiben, auch in dieser Form bekämpfte [72]. Die Staatspolitische Kommission des Ständerats zeigte an einer solchen Lösung grosses Interesse. Bei der Vorberatung der Teilrevision des Gesetzes über die politischen Rechte (s. oben) beschloss sie, eine rechtliche Vorprüfung von Initiativen durch die Bundeskanzlei einzuführen. Deren Entscheid könnte innerhalb von 60 Tagen bei einer vom Parlament gewählten unabhängigen Rekurskommission angefochten werden, welche dann definitiv entscheiden würde [73]. Der vom Bundesrat in die Vernehmlassung gegebene Entwurf für die Totalrevision der Verfassung schlägt vor, dass weiterhin die Bundesversammlung über die Gültigkeit entscheidet. Eine Ungültigkeitserklärung aufgrund von Nichtvereinbarkeit mit Völkerrecht müsste allerdings vom Bundesgericht sanktioniert werden [74].

Der Ständerat hatte im Vorjahr beschlossen, auf die Vorlage des Nationalrats für ein Verbot von rückwirkenden Bestimmungen in Volksinitiativen nicht einzutreten und den Bundesrat mit einer Motion zu beauftragen, selber diesbezügliche Vorschläge auszuarbeiten. Die vorberatende Kommission des Nationalrats hatte anschliessend mit knapper Mehrheit entschieden, den konkreten Vorschlag ebenfalls fallen zu lassen und auf entsprechende allgemeinere Vorschläge des EJPD im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung zu warten. Nachdem die drei bürgerlichen Bundesratsparteien aber für eine rasche Lösung votiert hatten, beharrte der Nationalrat mit 84:64 auf seinem ursprünglichen Beschluss. Er überwies zudem auch die Motion des Ständerats. Dieser lehnte dann den Verbotsbeschluss des Nationalrats zum zweitenmal und damit definitiv ab [75].

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