L'affaire du Jura appartient aussi aux domaines de l'opposition et des désordres. Elle illustre à sa manière l'échec du dialogue. La tension qu'elle a engendrée en 1968 avait été inégalée jusqu'alors, mais on a vu s'accomplir des efforts décisifs qui sont parvenus, semble-t-il, à la faire sortir de l'ornière où elle se trouvait. L'année a été marquée par deux facteurs d'importance primordiale: le premier a été l'escalade franchie par le groupe Bélier qui s'est approprié les méthodes illégales et provocatrices de la jeunesse contestataire; le second a été l'intervention directe de la Confédération dans le conflit, sous diverses formes, pas toujours très heureuses. Ces deux facteurs, en introduisant de nouveaux éléments dans le conflit, ont fait mûrir celui-ci sans en simplifier les données.

Le gouvernement bernois avait institué en 1967, dans le cadre d'un programme destiné à préparer les voies d'une solution, une commission de 24 membres dont le mandat était de fournir au Grand Conseil et au peuple une base d'appréciation complète et objective en vue des décisions à prendre [1]. La Commission des 24 acheva ses consultations et ses travaux au printemps de 1968. Elle renonça à établir un mémoire récapitulatif des positions recensées. Son rapport, publié en automne, expose les données générales du problème dans une première partie [2], puis dans une seconde lès prises de positions de la députation jurassienne (17 propositions), des partis politiques, des organisations antiséparatistes, des préfets du Jura, des associations économiques et culturelles, des Eglises. Les séparatistes ont refusé d'entrer en rapports avec la Commission; des textes représentatifs de leurs thèses ont été choisis par celle-ci. Des tableaux statistiques complètent le travail [3]. Une étude sur la part du Jura aux recettes et aux dépenses de l'Etat a été en outre demandée à un institut universitaire extra-cantonal [4]. Enfin le Conseil-exécutif a entrepris de faire dresser un état des pétitions jurassiennes depuis 1831 [5]. Le rapport publié constitue un dossier très complet et objectif, et a été apprécié comme tel par les observateurs. Cependant, malgré l'accent porté sur les possibilités de réalisation des 17 propositions de la députation jurassienne, aucune ligne directrice ne semble s'en dégager. L'absence de collaboration du Rassemblement jurassien, d'une part [6], et les profondes divergences séparant les points de vue des partis du Jura de ceux de l'ancien canton, d'autre part [7], comme d'ailleurs le manque total d'unité des opinions jurassiennes, ont placé le Conseil-exécutif devant des choix difficiles [8]. Celui-ci engagea dès le mois d'avril les préparatifs menant aux décisions, et notamment la mise au point d'un article constitutionnel provisoire autorisant un plébiscite sur la séparation dans le Jura, comme il l'avait prévu [9]. Cette phase ne devait pas être mise en train aussitôt.

Des pressions extérieures ont en effet été exercées afin que les autorités bernoises n'engagent pas la procédure du plébiscite sans avoir obtenu au préalable la certitude que les séparatistes ne saboteraient pas la consultation. Il semblait essentiel d'amener le Rassemblement jurassien à négocier. Les arguments s'accompagnaient d'un appel à l'intervention de personnalités étrangères au canton de Berne [10]. Le livre publié par Gonzague de Reynold, qui donnait au problème ses véritables dimensions politiques, n'était pas resté sans écho [11]. Pendant la session d'été des Chambres, l'Assemblée fédérale eut à se prononcer sur un recours en grâce présenté par le terroriste Joset; le recours fut rejeté par 192 voix contre 13, mais le Conseil fédéral fut prié de sortir de son expectative [12]. Le même appel fut lancé dans les deux Conseils lors du débat sur les grandes lignes [13]. Des négociations furent engagées entre le Conseil-exécutif bernois et le Conseil fédéral, dès le mois d'avril, et aboutirent le 16 juillet à la nomination, par le gouvernement bernois, d'une Commission confédérée de bons offices dont les membres avaient été approchés et mis à sa disposition par le Conseil fédéral; cette commission comprit les anciens conseillers fédéraux Petitpierre et Wahlen, ainsi que deux présidents de gouvernements cantonaux, les conseillers nationaux Graber (VD) et Broger (AI) [14]. Elle fut laissée libre de définir la portée de ses recherches et la manière dont elle conduirait celles-ci, étant entendu qu'elle s'occuperait essentiellement du problème politique. Cette indépendance ne fut réellement affirmée que plus tard, par la Commission elle-même, pour remédier aux annonces qui paraissaient faire d'elle un auxiliaire prestigieux du gouvernement bernois, mais lié au programme de celui-ci [15]. La Commission a tenu alors à préciser qu'elle était prête à passer des bons offices à la médiation. Elle se mit dès le mois d'août au travail, et rencontra notamment les préfets du Jura et la députation jurassienne.

L'attitude des séparatistes a connu un durcissement d'autant plus net que l'évolution survenue à Berne et dans la Confédération semblait offrir des possibilités de négociation. Opposé à un plébiscite organisé par les autorités bernoises, le Rassemblement a continué à demander la médiation fédérale entre Berne et lui, qui se considère comme le gouvernement virtuel ou moral du Jura [16]. Il a mis les thèses ethniques moins en évidence dans ses déclarations, mais a poursuivi ses pressions sur l'opinion suisse par ce biais [17]. Considérant que la Commission des bons offices était un élément du plan d'action bernois et qu'elle ne constituait pas le groupe de médiateurs demandé, il a refusé l'invitation adressée par elle, mais sans fermer totalement la porte [18]. En fait, le Rassemblement a eu de la peine à conserver son apparence monolithique, et plusieurs observateurs ont pu noter des divergences internes portant sur l'opportunité d'une négociation au stade actuel et sur les méthodes d'action; la pression de militants fanatisés l'a emporté sur la modération de certains membres de la direction [19]. C'est en particulier la politique de plus en plus indépendante et caractérisée par la subversion de type « non violent » et la désobéissance civile, qui a été menée par le groupe Bélier, avec les encouragements du secrétaire-général Béguelin, qui a contribué au durcissement [20]. Le Bélier, dans cet ordre d'idées, s'est signalé en 1968 par les refus spectaculaires de servir de certains de ses membres, par l'occupation, le 29 juin, de la préfecture de Delémont, par une correspondance agressive avec le Conseil fédéral, par une manifestation perturbatrice de la fête du 1er août organisée, il est vrai, par leurs adversaires politiques, enfin par une irruption dans la salle où siègeait l'Assemblée. fédérale, le 11 décembre. Ces manifestations ont toujours été approuvées après coup par le Rassemblement; elles ont entraîné une certaine consternation dans l'opinion à cause des procédures de règlement en cours [21].

Ces facteurs de tension en ont entraîné d'autres: la Confédération a pris des mesures militaires préventives pour empêcher que les installations militaires qu'elle possède dans le Jura ne fussent l'objet d'attentats ou de déprédations [22]. La police bernoise, inquiète à la suite de l'occupation de la préfecture de Delémont, de divers incidents mineurs concernant la place d'armes de Bure, ainsi que devant les menaces d'actions analogues sur des propriétés de la Confédération, s'était déclarée hors d'état d'assurer une protection suffisante. Le Conseil fédéral, mis au courant, jugea la situation assez sérieuse — on pouvait craindre soit des attentats de fanatiques isolés, soit des actions collectives du Bélier [23] — pour prendre le 30 juillet la décision d'autoriser le DMF à désigner des corps de troupe en service en vue d'une intervention éventuelle, sous forme de service d'ordre ou de service de police, destinée à protéger les installations militaires. Des troupes furent maintenues de piquet pendant les congés hebdomadaires, des préparatifs techniques eurent lieu, mais les unités restèrent dans les stationnements prévus pour leur instruction [24]. Ces mesures ne furent pas publiées, par crainte d'un soulèvement général, et perdirent de ce fait une grande part de leur caractère préventif. Elles furent cependant révélées, par des indiscrétions inévitables en raison du nombre d'hommes engagés, à la mi-octobre [25]. Le Conseil fédéral dut s'en expliquer à plusieurs reprises, alors que les séparatistes criaient à l'occupation militaire du Jura [26] et que l'opinion, en Suisse, sans mettre en question le principe du maintien de l'ordre, critiquait le secret qui avait entouré la décision, et estimait que ce secret avait donné des proportions démesurées à l'affaire [27]. La Commission Petitpierre, qui avait entendu les préfets du Jura, et le Conseil-exécutif bernois, après un débat au Grand Conseil d'où ressortait l'inquiétude des députés jurassiens, intervinrent auprès du Conseil fédéral qui leva les mesures préventives le 18 novembre [28]. Les troupes n'avaient pas eu à intervenir. Mais les séparatistes indignés avaient refusé de donner le moindre signe de détente. L'affaire connut son épilogue parlementaire par une déclaration de M. Gnägi au Conseil national le 18 décembre [29]. Les dégâts commis entraînèrent le Parti conservateur chrétien-social à demander que le Conseil fédéral intervienne plus activement comme médiateur, et à critiquer le bradage de son autorité par lui-même [30]. Quatre parlements cantonaux, ceux de Bâle-Ville, Neuchâtel, Genève et du Valais, furent saisis par les interventions de députés inquiets de ce que des troupes de leur canton puissent être engagées dans le Jura [31].

Les groupements antiséparatistes ont continué à demander un plébiscite dans les plus courts délais, à refuser la médiation fédérale ainsi que tout aménagement qui élèverait des barrières institutionnelles entre Berne et le Jura [32]. A la fin de l'année, la situation avait évolué de façon à ce que les autorités fédérales ne puissent plus se dégager. La Commission Petitpierre, sur laquelle tous les espoirs de solution s'étaient déplacés, paraissait seule capable de préparer une détente et le Conseil-exécutif bernois semblait subordonner son action aux conseils de cette dernière.

Le fédéralisme a continué de faire l'objet de soucis dans divers milieux. La Fondation pour la collaboration confédérale, après un an de travail, a pu dresser un premier bilan où l'enthousiasme est peu visible: certains cantons se refusent encore à coopérer notamment en ce qui concerne l'élimination de doubles-emplois coûteux, la communication d'expertises sur des sujets d'intérêt commun [33]. Plusieurs observateurs ont .stigmatisé les réflexes de souveraineté mal placés qui ont encore cours, ainsi que l'impuissance des cantons à se défendre contre les tendances centralisatrices des associations économiques [34]. Il arrive aussi que la souveraineté cantonale soit délibérément méprisée par le pouvoir central, comme le sort fait à certaines initiatives cantonales, de rang constitutionnel, en témoigne [35]. Le programme de la Fondation offre cependant des perspectives intéressantes sur divers plans; il faut mentionner notamment les travaux entrepris en vue de préparer une harmonisation fiscale [36]. Par ailleurs, 1968 a vu des réalisations importantes se produire, par la conclusion du concordat sur la PMI [37] et la collaboration en vue d'assurer le succès de l'amnistie fiscale [38]. En outre, onze cantons du centre et du nord-ouest se sont unis pour construire un institut d'éducation au travail dans le canton de Bâle-Campagne [39]. Le « fédéralisme horizontal », en multipliant les contacts intercantonaux, souffre cependant de défauts: les conférences réunissent les membres des gouvernements, qui sont surchargés, alors que les administrations restent souvent sans contacts. Pour remédier à cela, les cantons romands ont nommé un fonctionnaire chargé de la coordination en matière d'instruction publique; sur le plan suisse, la conférence des directeurs de l'Instruction publique s'est donné un comité permanent et un secrétariat [40].

La procédure de réunification des deux Bâles est loin d'être achevée. Certes, la Constituante élue en 1960 a terminé ses travaux le 6 septembre 1968. Mais des divergences sont apparues quant au mode de la consultation populaire prévue pour février 1969. L'opposition, assez considérable, qui s'est manifestée à Bâle-Campagne, refusait de voter séparément sur la constitution et sur les principes directeurs de la législation. Un recours en droit public, lancé contre les décisions de la Constituante et des gouvernements, a abouti, et la Constituante devra reprendre ses délibérations [41].