La réforme de l'organisation et de la composition du Conseil fédéral est demeurée en discussion. A la question de savoir s'il convenait de renoncer à la disposition fédéraliste selon laquelle on ne peut désigner plus d'un membre par canton, le gouvernement a répondu pour le moment par la négative, quand bien même la plupart des partis s'étaient prononcés pour un assouplissement ; ce qui fit pencher la balance, c'est le fait qu'une majorité de cantons rejetait une modification ou ne pouvait y adhérer qu'en cas d'une augmentation du nombre des conseillers fédéraux [1]. La réforme de l'organisation prévue dans le cadre de la revision de la loi sur l'organisation de l'Administration fédérale, en est restée au stade préparatoire. Une procédure interne ayant eu lieu en 1972 au sein de l'administration, les groupes parlementaires des partis gouvernementaux ont désiré également s'exprimer. Dans la mesure od leurs positions furent publiées, elles indiquèrent peu de penchant pour des innovations ; cela vaut autant pour l'élargissement du collège gouvernemental que pour. l'introduction d'un département présidentiel [2]. L'initiative parlementaire Schwarzenbach (mna, ZH) demandant une confirmation par le peuple de l'élection du Conseil fédéral a été rejetée par la Commission préparatoire du Conseil national [3].

A la fin de l'année, le Conseil fédéral a connu les plus gros changements de personnel depuis l'existence de la formule magique 2 : 2 : 2 : 1. Depuis le grand remaniement de 1959, les démissions se suivaient, en général, isolées ; en 1969, le parlement eut à repourvoir une double vacance, pourtant. Durant l'automne 1973, l'entente se fit, au sein du gouvernement, sur une triple démission ; M. Celio s'étant résolu à quitter ses fonctions, ses deux collègues les plus anciens en charge — MM. Tschudi et Bonvin — décidèrent de l'imiter pour faciliter la succession. L'ordre dans lequel les démissions étaient présentées, déterminant pour la procédure de l'élection, se fit sur la base de l'ancienneté. Le fait de démissionner en commun fut très apprécié. La presse a rendu hommage à l'énorme puissance de travail de H. P. Tschudi, au grand rayonnement personnel de N. Celio et à l'opiniâtreté, mêlée de charme, du Valaisan Bonvin [4].

Compte tenu de la « formule magique », il appartenait à chacun des trois grands partis nationaux de désigner un successeur. Contrairement à d'autres vacances, la décision ne se fit qu'avec peine au sein des groupes parlementaires. Nulle part, la nomination n'intervint du premier coup, mais aucune fraction ne voulut présenter de double candidature. Chez les radicaux, le président du parti, H. Schmitt, conseiller national et directeur de la police genevoise, l'emportait sur le président du groupe, G.-A. Chevallaz, qui avait déjà annoncé sa démission de la présidence de la ville de Lausanne. Chez les chrétiens-démocrates, le président du Conseil national, E. Franzoni (TI), passait devant le conseiller national L. Schürmann (SO) et H. Hürlimann, député zougois aux Etats. Chez les socialistes, enfin, le président du parti, A. Schmid, conseiller national, prenait le dessus sur le directeur soleurois des finances W. Ritschard et sur le conseiller national bâlois A. Gerwig [5]. Les candidatures officielles cependant n'étaient pas admises sans discussions et les partis gouvernementaux ne s'accordaient que sur le respect mutuel de leur droit à un siège [6]. On ne fut pas très étonné de voir que, finalement, aucun des candidats officiels n'était élu : au premier tour chaque fois, l'Assemblée fédérale se prononça pour Willi Ritschard, Hans Hürlimann et Georges-André Chevallaz. Elle montrait, ainsi sa préférence pour des personnalités manifestant, tant chez les socialistes que chez les radicaux, une tendance vers le centre. En outre, fidèle au système du tournus gouvernemental, elle élit E. Brugger à la présidence de la Confédération et P. Graber à la vice-présidence [7].

Le désaveu infligé aux groupes provoqua quelques accès de mauvaise humeur au sein de l'aile gauche du PSS ainsi qu'au secrétariat général du PDC, mais on l'accepta généralement comme l'expression de la liberté de vote ; on fêta avec Willi Ritschard l'arrivée du premier ouvrier au Conseil fédéral, du moins au XXe siècle [8]. Lors de la répartition des départements, on tint compte de la répugnance du Parti socialiste à s'engager en matière de politique financière. Ainsi le chef sortant des finances soleuroises se vit confier le DFTCE. H. Hürlimann, de longues années durant président de la Conférence des directeurs cantonaux de l'instruction publique, entra au DFI et G.-A. Chevallaz hérita du DFFD, bien que du côté radical on eût volontiers vu le parti déchargé d'une fraction de la politique conjoncturelle [9].

Ainsi que nous l'avons dit plus haut, la revision de la loi sur l'organisation de l'Administration fédérale a été retardée [10]. Une attention particulière se porta sur le nombre toujours croissant des commissions d'experts extraparlementaires. Pour faire face à la critique, le Conseil fédéral chargea la Chancellerie fédérale d'examiner de plus près la question. Au sein du parlement, on souligna la contradiction qu'il y a, d'une part à multiplier les commissions, d'autre part à bloquer l'effectif du personnel. On releva aussi que la centrale pour les questions d'organisation de l'Administration fédérale n'était pas toujours consultée lors de la désignation de telles commissions. On exigea, par la même occasion — ainsi qu'on l'avait fait déjà en 1971 par voie de motion — que cette centrale soit mise à disposition de l'Assemblée fédérale pour lui faciliter le contrôle de l'administration sur le plan de l'organisation. Quelque temps plus tard le Conseil fédéral donna son accord de principes [11]. Pour endiguer l'influence des représentants 'des intérêts économiques, un savant suggéra la création d'un conseil d'économistes [12]. Le chef du DFJP émit dans une interview quelques considérations sur l'institution éventuelle d'un « ombudsman » (médiateur), à laquelle le groupe de travail pour la revision totale de la Constitution s'est montré favorable ; il déclara notamment que le porteur d'une telle charge devrait aussi s'occuper de l'application des tâches fédérales par les cantons et d'autres corporations de droit public en dehors de l'Administration fédérale. Une interpellation déposée au Conseil national tendit à en accélérer les préparatifs ; une initiative parlementaire proposa en particulier l'institution d'un tel médiateur pour l'armée [13].

Dans le courant de l'année, les démissions de hauts fonctionnaires et de personnalités d'importants états-majors se multiplièrent. Au DFJP, outre le procureur de la Confédération, on vit se retirer les directeurs de la Division de la justice, de la police des étrangers et de l'Office fédéral de la protection civile ; au DFEP, ce furent le directeur de l'OFIAMT et les délégués à l'économie de guerre et à la construction de logements, de même que le préposé à la stabilisation du marché de la construction [14]. Vers la fin de l'année, « Monsieur Prix », ainsi que l'on a surnommé Leo Schürmann, conseiller national, déclara vouloir quitter son poste de préposé à la surveillance des prix, salaires et bénéfices, laissant entendre que le cumul entre ses mains de fonctions législatives et exécutives relevait juridiquement de l'incompatibilité [15].

En dépit des réformes de l'année précédente, on entendit à nouveau des voix s'élever pour réclamer un renforcement de la position du parlement. Le Conseil national souscrivit en mars à une motion Binder (pdc, AG) invitant le Conseil fédéral à examiner la question d'un parlement professionnel. Les Etats, néanmoins, s'opposèrent en été à cette initiative, considérant que professionnaliser le parlement n'était pas un moyen adéquat et que de toute manière l'examen de la question devait incomber aux Chambres. Le motionnaire élargit alors ses revendications et les adressa sous forme de postulat à sa propre chambre ; cette dernière décida de former un groupe de travail comprenant des membres des deux conseils et chargé d'examiner une réforme complète du parlement [16].

Le Conseil national, par ailleurs, s'occupa de propositions particulières pour rationaliser et faciliter son activité. Il souscrivit, sur l'initiative de la conférence des présidents de groupe, à quelques modifications de la loi sur les rapports entre les conseils : elles prolongent, notamment, les délais pour le traitement d'initiatives populaires par le parlement et obligent le Conseil fédéral à indiquer, dans ses projets, quelles sont, au triple plan fédéral, cantonal et communal, les conséquences financières qu'entraîne leur réalisation et les suites qui en découlent pour l'effectif du personnel. L'introduction de sessions mensuelles, qui se heurtait à des réserves, ne fut plus évoquée. Sur proposition de son bureau, le Conseil entama en outre la revision de son propre règlement. Il limite le concept de motion à des mandats tendant à réaliser des buts matériels, supprime la nécessité d'une pluralité de signatures pour les interpellations, réduit le nombre des rapports parallèles dans les deux langues principales et restreint le temps de parole individuel. La chambre rejeta cependant d'autres règles de discipline [17]. Les initiatives parlementaires tendant à reviser le système de nomination des commissions permanentes n'aboutirent pas au Conseil national ; néanmoins les groupes obtinrent le droit de s'opposer aux décisions du bureau en ayant recours à l'assemblée plénière. Le conseiller national Villard (ps, BE) renonça alors à ses prétentions de siéger au sein de la Commission militaire, poste qui fut attribué, sur sa demande, à P. Gassmann (ps, BE) [18],

Les efforts tendant à modifier le système d'élection au Conseil national demeurèrent vains. Les résultats de la consultation de 1972 sur une nouvelle répartition des cercles électoraux étant contradictoires, le Conseil fédéral a renoncé à une réforme pour les élections de 1975. Des difficultés supplémentaires naquirent de la proposition du gouvernement bernois qui prévoyait, au cas de la création d'un cercle électoral spécial pour le Jura, d'offrir un droit d'option à la population bilingue de Bienne ; aussi bien le Conseil fédéral que la ville de Bienne s'opposèrent à semblable solution [19]. En mai, une Commission d'étude de la Chancellerie fédérale publia un rapport sur la question des cercles électoraux et sur d'autres postulats parlementaires relatifs au droit électoral (introduction d'un élément majoritaire, attribution des sièges aux cantons en fonction du nombre de citoyens suisses) ; là encore, le Conseil fédéral ne donna pas suite pour le moment [20]. Un postulat Hagmann (pdc, SG) l'invita en revanche à préparer les bases légales pour une statistique électorale plus différenciée [21]. Le groupe de travail pour une revision totale de la Constitution fédérale proposa de modifier certaines structures du Conseil des Etats. Il s'agirait notamment de pallier la sous-représentation du PSS par le truchement d'une augmentation de l'effectif des députations cantonales. L'initiative socialiste proposant de soumettre aussi au peuple bernois l'élection de ses députés aux Etats fut déposée durant l'été [22].

Le recours extraordinairement fréquent à l'initiative constitutionnelle, dont le but concret ne consiste souvent qu'à imposer de simples textes de loi, ainsi que la participation électorale qui baisse de façon inquiétante, donnèrent lieu à des réflexions de principe sur les droits populaires [23]. En réponse à l'enquête du DFJP sur la question de savoir s'il était opportun d'augmenter le nombre de signatures requises pour faire aboutir une initiative ou un référendum, le PDC déclara qu'il convenait en premier lieu de repenser le fonctionnement de la démocratie directe [24]. A plus d'une reprise, on considéra comme indispensable un examen scientifique des phénomènes et institutions politiques [25]. En qualité de politologue, le professeur Erich Gruner suggéra de différencier les objets en votation en proposant des variantes à l'électeur ; d'un autre côté, il préconisa l'introduction d'un seuil de participation minimale pour qu'une décision populaire négative soit reconnue valable [26]. L'enquête susmentionnée du DFJP fit apparaître, parmi les associations en particulier, une tendance à la réduction du nombre des votations populaires par une augmentation du minimum de signatures requises ; divers partis, cependant, rejetèrent cette idée [27].

Les propositions en faveur d'un élargissement du droit référendaire ne manquèrent pas. Par ailleurs, une régression du référendum obligatoire au profit du facultatif se heurta encore, au niveau cantonal, à un veto des citoyens [28]. Le groupe de travail pour la revision totale de la Constitution recommanda, d'autre part, l'introduction de l'initiative législative, au moins sous forme d'une proposition conçue en termes généraux, cela afin de ne pas surcharger la Constitution [29]. Le DFJP a tenté d'améliorer la participation aux votations en proposant, dans l'avant-projet d'une loi générale sur les droits politiques, l'extension de la possibilité du vote par correspondance ainsi que la distribution à l'électeur d'explications officielles aux projets soumis en votation. La nouvelle loi devrait en outre fixer l'incompatibilité entre l'exercice d'un mandat parlementaire et la charge d'une fonction publique dirigeante au service de la Confédération [30].