La discussion née les années précédentes et concernant la structure fédérative de l'Etat suisse s'est concrétisée par de nouvelles publications. La Fondation pour la collaboration confédérale a publié les comptes rendus des consultations qui ont eu lieu, entre l'automne 1972 et le printemps 1973, entre de nombreuses personnalités au sujet des problèmes posés par le fédéralisme ; elle s'est abstenue de commenter cependant les opinions exprimées, au demeurant souvent fort peu conventionnelles [1]. Les rapports entre la Confédération et les cantons ont été, d'autre part, traités de manière approfondie dans le rapport final du groupe de travail pour une revision totale de la Constitution fédérale. Le groupe de travail considère le fédéralisme comme l'élément le plus menacé de la structure constitutionnelle, mais ne propose pas de modifications institutionnelles importantes. Elle recommande néanmoins de faire observer l'évolution du fédéralisme par des états-majors » à l'échelon fédéral et cantonal ainsi que par un organe de coordination intercantonal [2].

La question d'un nouvel aménagement des rapports entre Confédération et cantons a également été abordée par les autorités fédérales. La motion Binder (pdc, AG), adoptée en 1972 par le Conseil national et demandant un rapport sur leur état actuel ainsi que des propositions pour une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération, les cantons et les communes, a été approuvée par les Etats. Les deux Conseils, en outre, soutiennent une intervention qui, dans la perspective d'une taxe à la valeur ajoutée, tend à faire revenir, dans sa totalité, aux cantons le produit de l'impôt fédéral direct sous forme d'une péréquation financière renforcée. Le gouvernement a été au-devant de cette requête en chargeant le DFJP d'élaborer une nouvelle réglementation en collaboration avec le DFFD. Le DFJP a constitué à cet effet un groupe de travail dirigé par S. Burkhardt, auquel il incombe d'assurer la liaison avec les responsables des préparatifs d'une revision totale de la Constitution [3]. Les tâches dont la Confédération aurait à décharger totalement les cantons seraient notamment le financement de la construction et de l'entretien des routes nationales ainsi que l'AVS et l'AI [4].

Lors du débat sur la motion Binder, aux Etats, H. Hürlimann (pdc, ZG) a plaidé en faveur d'une participation plus active des cantons à la législation fédérale, suggérant d'y intéresser les parlements cantonaux. A leur tour, les représentants des gouvernements cantonaux se sont plaints à diverses occasions de la charge que représente pour eux l'exécution de tâches fédérales sous laquelle ploient leurs administrations, sans qu'ils aient eu leur mot à dire lors de leur formulation ; on cite notamment les effets des arrêtés urgents sur l'aménagement du territoire et la lutte antisurchauffe [5]. Le Conseil fédéral a donné mandat à la Chancellerie fédérale de préparer une conférence entre le gouvernement et les représentants des exécutifs cantonaux pour discuter des difficultés surgies. Une enquête menée au sein de l'Administration fédérale a montré qu'en raison de la situation financière et de la pénurie de personnel, le danger existe de voir les cantons exécuter de manière insatisfaisante les ordonnances fédérales [6].

La collaboration régionale entre cantons voisins ne s'est pas développée sans accrocs. Un texte mis au point par les gouvernements de Bâle-Ville et de Bâle-Campagne concernant un article constitutionnel commun sur les relations entre les deux demi-cantons, a été soumis aux deux parlements [7]. On a tenté, en même temps, de parvenir à des accords concrets entre les cinq cantons du nord-ouest (AG, BE, BL, BS, SO), notamment sur la collaboration dans la région bâloise. Des progrès ont été enregistrés dans le domaine de la protection de l'environnement ; la question de la péréquation des charges pour l'utilisation des écoles et hôpitaux bâlois reste par contre en suspens [8]. Des divergences du même ordre sont nées entre. les gouvernements de la Suisse centrale quant à la répartition des frais de la future Université de Lucerne [9].

Dans divers cantons, l'idée de structurer le territoire en régions disposant de compétences propres a été développée. A Berne, à l'occasion des débats sur le statut du Jura, le gouvernement s'est fait donner par le Grand Conseil le mandat de présenter une base constitutionnelle pour une régionalisation du canton. A Lucerne, le parti radical a lancé une initiative similaire. Une analyse structurelle élaborée par l'Université de Saint-Gall propose la création, pour le canton, d'organes régionaux autonomes [10]. Des réunions au niveau de la région ont d'autre part aussi été suggérées par les communes. Une tentative des villes neuchâteloises de La Chaux-de-Fonds et du Locle d'englober dans leur région des territoires bérnois avoisinants a déclenché à Porrentruy, Delémont et Moutier un mouvement d'opposition inspiré par la crainte de voir le Jura bernois tomber dans la situation d'un simple réservoir de main-d'oeuvre pour des centres extérieurs [11]. On relèvera la formation d'une association régionale dans la vallée de Münster (GR) : elle prévoit des votations populaires dans le cadre de la région [12].

La discussion d'une nouvelle répartition des tâches dans le système fédératif a fait surgir la question de la fonction des communes ; le conseiller fédéral Furgler, cependant, estime que c'est là une affaire des cantons [13]. La question a été abordée notamment dans les Grisons, od un nouvel élan a été pris pour la mise sur pied d'une loi sur les communes qui faisait toujours défaut ; Nidwald s'est astreint également à combler semblable lacune [14]. Le canton de Fribourg a tenté de parer au nombre excessif de communes minuscules et souvent incapables de fonctionner, en prévoyant la fusion obligatoire [15]. Les communes aussi se sont plaintes du manque d'égards de la Confédération ; l'Association des communes suisses, qui a fêté son vingtième anniversaire, a adressé deux résolutions au Conseil fédéral concernant la procédure en matière d'aménagement du territoire et de lutte antisurchauffe [16].

La question jurassienne, cette année encore, s'est trouvée placée sous le signe de l'alternative bernoise fondée sur le programme du 17 mars 1967 et concrétisée, pour une première partie, dans l'additif constitutionnel de 1970: autonomie dans le cadre de l'Etat bernois ou création d'un nouveau canton. Vu les relations de majorité dans les districts jurassiens, cette possibilité de choix signifie pour le Jura qu'il lui faut se prononcer sur le maintien de son unité ou sur son éclatement. En dépit de tentatives de conciliation, le cours des choses a abouti à un durcissement des fronts ainsi qu'à un certain renforcement de la position bernoise [17].

Du côté séparatiste, ainsi qu'on l'avait annoncé l'année précédente, un « gouvernement jurassien d'opposition » a été créé. L'assemblée des délégués du Rassemblement jurassien (RI) a désigné en janvier R. Béguelin, R. Jardin et R. Schaffter comme e formateurs » d'un tel organe ; en juin, le comité directeur en a approuvé la composition qui tient compte de tous les partis d'une certaine importance au Jura, UDC mise à part. Ce e gouvernement d'opposition s, dont les 24 membres demeurent pour la plupart inconnus, a peu fait parler de lui ; dans une proclamation, il a incité le e peuple jurassien » à manifester sa force en descendant dans la rue [18]. Les séparatistes n'ont pas pris part à la discussion du statut du Jura tel qu'il a été présenté en 1972 par le Conseil-exécutif ; à de rares exceptions près, leurs députés au Grand Conseil ont renoncé à participer à la préparation du statut dans le cadre de la députation jurassienne. En revanche, on a redemandé une intervention de la Confédération : d'une part par la voie d'une motion du conseiller national séparatiste Wilhelm (pdc), de l'autre par le lancement d'une pétition aux autorités fédérales [19]. Parallèlement, les députés séparatistes au Grand Conseil ont invité tous les parlements cantonaux à faire pression sur la Confédération et sur le canton de Berne en faveur de la cause du RJ. Ils ont aussi demandé à pouvoir s'entretenir avec le conseiller fédéral Furgler, mais ont renoncé à leur requête car le chef du DFJP ne voulait pas engager la Confédération à intervenir [20] ; en réponse à la motion Wilhelm devant le Conseil national, il avait souligné que l'article 16 de la Constitution n'autorisait une intervention de la Confédération que dans la mesure où un canton n'est plus à même d'assurer l'ordre public.

La tension s'accrut encore à la suite de nouvelles actions de l'organisation de la jeunesse séparatiste. Celle-ci donna occasion au conseiller national Ziegler (ps, GE) de défendre, lors de la fête de la jeunesse jurassienne en mai, sa thèse de la double légalité et de mettre en parallèle la lutte des Béliers et la lutte des classes [21]. Le 3 août, des formations du Bélier ont occupé, en commun avec des membres du groupe wallon « Action », l'ambassade de Suisse à Bruxelles et l'ambassade de Belgique à Berne. L'évacuation des lieux n'a pas provoqué d'incidents ; cependant, la nuit suivante, un certain nombre de Béliers ont pénétré dans le poste de la police cantonale à Delémont afin d'obtenir la mise en liberté des jeunes Belges arrêtés à Berne [22]. Peu après, le chef du gouvernement bernois Jaberg a été empêché, sous les vociférations et avec force pétards et bombes fumigènes, de prendre la parole au marché-concours de Saignelégier [23]. Le « Front de libération jurassien » (FLJ) ne fit parler de lui qu'en janvier à l'occasion d'un attentat aux explosifs dans les Franches-Montagnes. En septembre, en revanche, une vingtaine de personnes déguisées ont défilé à Delémont, portant des fusils d'assaut et s'intitulant « Armée jurassienne de libération ». Un attentat nocturne contre le conseiller national antiséparatiste Gehler (udc) a suscité quelque émotion, l'auteur se faisant passer pour un Bélier [24].

Inquiet des entreprises des Béliers, le gouvernement bernois, peu après les incidents de Saignelégier, demanda un crédit complémentaire pour la mise sur pied d'un corps spécial de la police cantonale ; simultanément, et tout en préconisant une procédure accélérée pour certains types de délits, il sollicita du Tribunal cantonal une enquête, à mener par un juge d'instruction extraordinaire, sur les actes perpétrés par les Béliers. Le Grand Conseil accorda le crédit ; divers orateurs, notamment jurassiens, critiquèrent cependant la procédure gouvernementale comme psychologiquement maladroite ; elle fut effectivement mal accueillie en Suisse romande [25]. Faisant pendant à la motion Wilhelm, une interpellation Schwarzenbach (mna, ZH) réclama du Conseil fédéral des mesures pénales contre les chefs séparatistes [26].

Les efforts pour parvenir à un dialogue sur le statut d'autonomie entre toutes les tendances jurassiennes restèrent vains. Ni la députation jurassienne, boycottée par les séparatistes, ni le PRD, ni le chef démo-chrétien du DFJP n'ont réussi à faire sortir de leur isolement les représentants du PDC à forte majorité séparatiste [27]. Le Conseil fédéral présenta encore ses bons offices, mais souligna qu'une nouvelle médiation ne pourrait prendre les aspects d'un arbitrage [28].

En novembre, le statut du Jura fut traité par le Grand Conseil bernois. Les propositions de l'exécutif, généralement sous forme de mandat donné par le parlement au gouvernement pour l'élaboration de dispositions constitutionnelles et de lois, n'ont pas été acceptées sans modification. Ainsi, le législatif a rejeté la création d'un cercle jurassien pour l'élection au Conseil national, idée examinée pourtant déjà avec soin sur le plan fédéral. D'autre part, il s'est prononcé, contrairement à la proposition du gouvernement, pour la création d'un parlement régional jurassien, sans cependant lui fixer ses compétences. En garantissant constitutionnellement le siège jurassien au Conseil des Etats, il est allé également au-delà de l'offre du Conseil-exécutif. Pour le reste, il s'est rallié à ce dernier ; des propositions allant plus loin dans les concessions, qu'elles viennent de représentants de la Troisième force, du PRD ou de l'Alliance des indépendants, ne furent pas suivies [29]. Les exigences minimales formulées par le Mouvement pour l'unité du Jura (MUJ) au sujet d'un statut du Jura — élection des conseillers d'Etat et des députés aux Chambres fédérales dans un cercle jurassien, formation d'un Conseil jurassien doté de compétences consultatives ou législatives pour toutes les affaires concernant le Jura — n'ont, et de loin, pas été remplies. Dans la presse, on a notamment imputé à la volonté de puissance d'une alliance rouge et verte (PS-UDC) le veto mis à la constitution d'un cercle jurassien pour les élections au Conseil national. Le porte-parole des députés séparatistes, lesquels se sont abstenus de toute participation à la discussion de détail, a déclaré que le Grand Conseil avait brisé la Troisième force [30].

Ainsi que le demandait un postulat adopté en fin de débats, le Conseil-exécutif a mis en vigueur, avant même la fin de l'année, l'additif constitutionnel de 1970 et a ordonné lui-même un plébiscite, fixé au 23 juin 1974, sur la question de la séparation. Pour motiver sa décision, il a fait valoir qu'il ne croyait plus en une possibilité d'accord ; il s'est référé en outre à une recommandation de la commission Petitpierre formée en 1968 [31]. L'accueil par l'opinion publique suisse fut mitigé ; de manière générale on n'attendait guère de solution résultant de la décision bernoise [32]. Dans le Jura, seuls les antiséparatistes se déclarèrent satisfaits ; san tarder, ils ont constitué un comité d'action en vue de la campagne plébiscitaire [33]. Le MUJ, en revanche, avait déjà décidé, à l'issue du débat au Grand Conseil sur le statut d'autonomie, de boycotter le plébiscite en recommandant de voter blanc ou de s'abstenir [34]. C'est le RJ qui avait incité le gouvernement bernois, lors de la fête du peuple jurassien en septembre, de mettre en vigueur l'additif constitutionnel et d'organiser ainsi « son plébiscite ». Alors que le secrétaire général Béguelin expliquait cette invitation comme une provocation destinée à mettre en évidence l'impuissance bernoise, une tendance opposée apparut au sein du mouvement séparatiste préconisant, dans un premier temps, la création d'un canton du Jura-Nord [35].

Un mouvement de sécession de moindre envergure éclata aussi en Obwald, où la commune d'Engelberg, coupée du reste du territoire cantonal, s'estime lésée dans l'élection des autorités. Le Conseil communal a envisagé un rattachement au canton limitrophe de Nidwald et a ordonné une expertise de droit constitutionnel à cet égard [36].