Der Vorsteher des EJPD hatte die innere Sicherheit zum Schwerpunktthema seines Departements für 1994 erklärt. Entsprechend gross fiel denn auch die diesbezügliche Gesetzesproduktion aus. Neben den sich v.a. gegen kriminelle Ausländer ohne Aufenthaltsberechtigung, aber auch gegen abgewiesene Asylbewerber richtenden Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht verabschiedete das Parlament die ergänzenden Massnahmen zur Bekämpfung des organisierten Verbrechens und die neuen Strafbestimmungen gegen die Computerkriminalität. Zudem legte der Bundesrat seinen Vorschlag für ein neues Staatsschutzgesetz vor, welches den gesetzlichen Rahmen für die Früherkennung von Spionage, Terrorismus und organisiertem Verbrechen bilden soll [1].

Infolge des von politisch rechtsstehenden Kreisen im Vorjahr eingereichten Referendums musste das Volk zum neuen Antirassismusgesetz Stellung nehmen. Der neue Artikel 261bis StGB will die öffentliche rassistische Hetze und Diskriminierung sowie das Leugnen und Verharmlosen von Völkermord oder anderen Verbrechen gegen die Menschlichkeit verbieten. Diese Bestimmungen bilden die Voraussetzung für den Beitritt der Schweiz zur Antirassismus-Konvention der UNO [2].

Dieser Beitritt - der nach nur einen weiteren Schritt zu einer Vollmitgliedschaft bei der UNO darstelle - war denn auch eines der Hauptargumente in der Propaganda der verschiedenen gegnerischen Komitees. Daneben wurde von den Gegnern die Einschränkung der Meinungsfreiheit durch die neuen Gesetzesbestimmungen in den Vordergrund geschoben. Zudem behaupteten sie, dass mit dem neuen Gesetz Massnahmen gegen die Zuwanderung von Ausländern verunmöglicht würden. Aktiv taten sich bei den Gegnern neben notorischen Rechtsaussenpolitikern wie Emil Rahm auch die FP, die SD, die Lega sowie einzelne Nationalräte und Jungpolitiker der bürgerlichen Bundesratsparteien und der LP hervor. Aktiv an der Kampagne beteiligten sich auch sogenannte Revisionisten, d.h. Personen, welche die Judenausrottungspolitik der Nationalsozialisten leugnen oder zumindest relativieren [3].

Obwohl sich neben den vier Bundesratsparteien auch die LP, der LdU, die EVP, die Grünen, die PdA, Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände sowie kirchliche, kulturelle und soziale Organisationen für das Antirassismus-Gesetz aussprachen, waren sich die Befürworter ihres Sieges keineswegs sicher [4]. Insbesondere war ungewiss, inwieweit es den Gegnern gelingen würde, die Abstimmung zu einem Plebiszit für eine restriktivere Asyl- und Einwanderungspolitik umzufunktionieren [5].

Bei einer Beteiligung von 45,9% stimmten am 25. September die Stimmberechtigten mit einer Mehrheit von 54,7% dem neuen Gesetz zu. Am stärksten fiel das Ja im Kanton Genf aus, zustimmende Mehrheiten fanden sich aber auch in allen anderen französischsprachigen Kantonen mit Ausnahme des Wallis, wo nur der deutschsprachige Kantonsteil zustimmte. Die Deutschschweiz war ähnlich gespalten wie bei den Abstimmungen im Sommer über die erleichterte Einbürgerung und den Kulturförderungsartikel: die beiden Basel, Zürich und Bern nahmen die Vorlage zusammen mit Schaffhausen, Zug, Graubünden und - für viele überraschend - Obwalden an. Am stärksten fiel die Ablehnung in Schwyz aus. Generell stimmten die Städte - und hier vor allem die bürgerlichen Quartiere - eher zu als ländliche Gebiete [6]. Die Vox-Befragung nach der Abstimmung bestätigte diese ersten Analysen. Zudem stellte sie fest, dass die Frauen wesentlich deutlicher zustimmten als die Männer. Bei den Nein-Stimmenden verfing das Argument am häufigsten, dass das neue Gesetz überflüssig sei; antisemitische oder rassistische Parolen fanden auch bei den Gegnern nur eine geringe Unterstützung. Eine recht grosse Gruppe wollte hingegen mit dem Nein primär ihre Unzufriedenheit über den hohen Ausländeranteil in der Schweiz ausdrücken [7].

Der Bundesrat setzte die neue Rechtsnorm auf den 1. Januar 1995 in Kraft und gab den Beitritt der Schweiz zur Antirassismus-Konvention der UNO bekannt. Wie er bereits im Abstimmungskampf angekündigt hatte, meldete er dazu zwei Vorbehalte an. Der wichtigere der beiden betrifft die gesetzliche Regelung der Zulassung von Ausländern zum schweizerischen Arbeitsmarkt. Damit will er sich die Möglichkeit freihalten, die Einwanderung aus europäischen und anderen kulturell eng verwandten Staaten bevorzugt zuzulassen [8].

Der Bundesrat beantragte dem Parlament die Ratifikation der Protokolle 9 und 10 zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK). Das erste gibt dem einzelnen Beschwerdeführer das Recht, persönlich seine Sache vor dem Gerichtshof zu vertreten. Das Protokoll 10 befasst sich mit den Entscheiden des Ministerkomitees des Europarates bei Beschwerden, die nicht dem Gerichtshof vorgelegt worden sind. Für diese soll in Zukunft nicht mehr ein qualifiziertes Mehr von zwei Dritteln, sondern das einfache Mehr erforderlich sein. Beide Räte stimmten der Ratifizierung ohne Diskussion zu [9].

Gegen Jahresende beantragte die Regierung ferner die Genehmigung des 11. Protokolls zur EMRK für die Schaffung eines vollamtlichen Gerichtshofs für Menschenrechte. Dieser soll die beiden bisherigen nichtständigen Organe (Kommission als Vorprüfstelle und Gerichtshof als definitiv urteilende Instanz) ablösen. Erhofft wird von der Reform eine Beschleunigung des Verfahrens, welche vor allem wegen der Zunahme der individuellen Beschwerdefälle und dem Beitritt ost- und mitteleuropäischer Staaten zur EMRK dringlich geworden ist [10].

Anlässlich der Vorstellung seines ersten Jahresberichtes wies der Datenschutzbeauftragte Odilo Guntern auf die Beeinträchtigung der Anliegen des Datenschutzes durch die Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit hin. Wegen der verbesserten technischen und organisatorischen Mittel der Untersuchungsorgane und des Bestrebens verschiedener Amtsstellen, direkten Zugriff auf Datenbanken zu erhalten, würden die im Datenschutzgesetz definierten Persönlichkeitsrechte allmählich ausgehöhlt. Zudem kritisierte er die seiner Ansicht nach übertriebenen Einschränkungen der Einsichtsrechte beim Entwurf für ein neues Staatsschutzgesetz und bei den neuen polizeilichen Zentralstellen [11].

Der im Vorjahr vom Parlament mit klaren Mehrheiten verabschiedete neue Verfassungsartikel über die erleichterte Einbürgerung für in der Schweiz aufgewachsene jugendliche Ausländerinnen und Ausländer kam im Juni zur Volksabstimmung. Mit diesem Artikel sollte die Grundlage für eine gesetzliche Regelung geschaffen werden, die - analog zur Einbürgerung von ausländischen Ehepartnern - die Anforderungen in bezug auf Aufenthaltsdauer und Kosten reduziert und vereinheitlicht hätte. Gemäss dem bereits vorbereiteten Gesetzesentwurf hätten davon Personen im Alter zwischen 16 und 24 Jahren profitiert, welche entweder in der Schweiz geboren sind oder fünf Jahre die Schule besucht und seit ihrer Einreise hier gelebt haben. Von praktischer Bedeutung für die zur Zeit rund 140 000 Betroffenen wäre vor allem der Passus gewesen, der die geforderte Wohndauer in der Einbürgerungsgemeinde, welche heute in vielen Kantonen fünf Jahre beträgt, auf zwei Jahre gesenkt hätte [12].

Obwohl die Medien wie gewohnt über die Vorlage informierten, fand - im Schatten der gleichzeitig stattfindenden Entscheidung über die Schaffung schweizerischer UNO-Blauhelmtruppen - praktisch keine Abstimmungskampagne statt. Von den meisten politischen Parteien wurde der Verfassungsartikel ebenso unterstützt wie von den Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden und den kirchlichen Organisationen. Für sie bedeutete es eine Selbstverständlichkeit, diesen gut eingelebten und in der Schweiz ausgebildeten Personen den Erwerb der Staatsbürgerschaft zu erleichtern. Nicht zuletzt läge eine vollständige Integration dieser Jugendlichen und die Schaffung von Anreizen zum dauerhaften Verbleib in unserem Land auch im Interesse der Schweiz. Opposition kam nur von den Parteien der äusseren Rechten (SD, FP und Lega). Diese argumentierten, mit der doppelten Anrechnung der zwischen dem 10. und 20. Altersjahr in der Schweiz verbrachten Jahre und der Zulassung der Doppelbürgerschaft seien die Einbürgerungsbedingungen für diese Jugendlichen schon heute sehr liberal. Zudem verdächtigten sie die Befürworter, mit Masseneinbürgerungen die politischen Widerstände gegen die weitere Zuwanderung von Ausländern brechen zu wollen [13].

In der Volksabstimmung sprach sich zwar eine Mehrheit von 52,8% für den neuen Verfassungsartikel aus, er scheiterte aber am fehlenden Ständemehr. Am stärksten war die Zustimmung in der französischsprachigen Schweiz (ohne Wallis); in der deutschen Schweiz überwogen zwar gesamthaft ebenfalls die Ja-Stimmen, positive Standesstimmen gab es jedoch nur in Zürich, Bern, Zug, den beiden Basel und Graubünden. Abgelehnt wurde die Vorlage nicht nur in den ländlichen Kantonen der Innerschweiz, sondern auch in stark urbanisierten Kantonen des Mittellandes wie Luzern, Solothurn, Aargau, und St. Gallen sowie im Tessin. Die Vox-Befragung nach der Abstimmung ergab zudem, dass Frauen, jüngere Personen und besser Ausgebildete dem neuen Verfassungsartikel am deutlichsten zugestimmt hatten. Die Gegner hatten häufig keine genaue Vorstellungen über den Inhalt der Vorlage und wollten mit dem Nein vor allem ihrem Unmut über die hohe Ausländerzahl Ausdruck geben [14].

Mehrere Kantone hatten bereits in den vergangenen Jahren die Einbürgerungsbestimmungen für in der Schweiz aufgewachsene junge Ausländer vereinfacht. Die Regierungen der französischsprachigen Kantone (ohne das Wallis) und Berns unterzeichneten als Reaktion auf den gescheiterten Verfassungsartikel eine Konvention, worin sie sich verpflichteten, die nötigen Schritte zu unternehmen, um die vom geplanten Bundesgesetz vorgesehenen Erleichterungen in ihren Kantonen einzuführen [15].

Der Bundesrat zeigte sich hingegen in seiner Stellungnahme zur parlamentarischen Initiative Ducret (cvp, GE) vom negativen Ausgang der Volksabstimmung beeindruckt. Er sprach sich mit dieser Begründung gegen die von Ducret angestrebte Halbierung der für die ordentliche Einbürgerung erforderlichen Wohnsitzdauer auf sechs Jahre aus [16].

Die Idee, Ausländern, die seit langer Zeit in der Schweiz ansässig sind, zumindest im kantonalen und kommunalen Bereich das Stimm- und Wahlrecht zu erteilen, konnte sich auch im Berichtsjahr nicht durchsetzen. Die Basler Stimmberechtigten lehnten am 12. Juni eine Volksinitiative der Linksparteien für das Stimm- und Wahlrecht für seit acht Jahren in der Schweiz (davon drei in Basel) wohnende ausländische Staatsangehörige mit einer Mehrheit von 74% ab [17].

Im Kanton Bern fand zu dieser Frage am 4. Dezember eine Volksabstimmung mit zwei Varianten statt. Das Ergebnis fiel ähnlich negativ aus: Die von der Linken und den Grünen unterstützte Volksinitiative für das kantonale Ausländerstimmrecht wurde mit einem Neinstimmen-Anteil von 77% klar verworfen. Eine Mehrheit von 61% lehnte auch den Gegenvorschlag der Regierung ab, den Gemeinden wenigstens die Kompetenz zur Einführung des kommunalen Ausländerstimmrechts einzuräumen. Diese Alternative hatte im Parlament - dank Stimmenthaltung einiger bürgerlicher Politiker - zwar noch eine knappe Mehrheit gefunden, in der Volksabstimmung wurde sie dann aber nicht nur von der FP, den SD und der EDU, sondern auch von der SVP und der FDP bekämpft [18]. Neue Volksinitiativen für das Ausländerstimmrecht wurden in den Kantonen Uri und Solothurn eingereicht bzw. lanciert [19].

Eine im Auftrag der schweizerischen UNESCO-Kommission durchgeführte Untersuchung in den Kantonen Neuenburg und Jura, welche als einzige das Ausländerstimmrecht kennen, ergab keine überraschenden Resultate: Die Ausländer machen von diesem Recht relativ wenig Gebrauch, und die parteipolitischen Kräfteverhältnisse sind durch ihre Beteiligung nicht verändert worden [20].

Im März legte der Bundesrat die Botschaft für ein neues Gesetz über "Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit" vor; auf den noch in der Vernehmlassung verwendeten Titel "Staatsschutzgesetz" verzichtete er, da dieser "vorbelastet" sei. Dieses Gesetz regelt primär die vorbereitende, d.h. vor der Aufnahme einer Strafverfolgung einsetzende Informationsbeschaffung der Polizeibehörden. Diese soll nur in Bereichen möglich sein, wo Ereignisse unvermittelt auftreten können, die eine ernsthafte Gefährdung der inneren Sicherheit darstellen. Grundsätzlich verboten ist dabei die Bearbeitung von Daten über legale politische Aktivitäten von Bürgern und Bürgerinnen. Nach der Kritik im Vernehmlassungsverfahren wurde auf die ursprünglich vorgesehene Möglichkeit der geheimen Informationsbeschaffung (z.B. Telefonabhörung oder verdeckte Fahndung) verzichtet. Welche Aktivitäten die innere Sicherheit ernsthaft gefährden können, wird in der Botschaft nicht genau definiert; erwähnt werden Terrorismus, Spionage, gewalttätiger Extremismus und organisiertes Verbrechen. Wegen dem Fehlen von präzisen Kriterien ist es nach Ansicht des Bundesrats wichtig, die Informationsbeschaffung politisch zu führen. Diese Kontrolle will er mittels regelmässig an neue Gegebenheiten anzupassende Lagebeurteilungen und der Genehmigung der Liste der zu observierenden Ereignisse, Personen und Organisationen sicherstellen. Ein Einsichtsrecht in die Datensammlungen soll gemäss dem Entwurf nur erhalten, wer ein begründetes Interesse nachweisen kann.

Das Gesetz enthält im weiteren Bestimmungen über die Sicherheitsüberprüfung von Personen, welche für bestimmte Funktionen in der Bundesverwaltung oder in der Armee vorgeschlagen sind, sowie über den Schutz von Personen und Gebäuden des Bundes, ausländischer Staaten und internationaler Organisationen.

All diese Aufgaben möchte der Bundesrat einem neuen Bundesamt für Innere Sicherheit übertragen. Dieses Amt soll aus der heutigen Bundesanwaltschaft hervorgehen, sobald die Trennung dieser Stelle in eine Anklagebehörde des Bundes und eine Polizeibehörde, wie sie die 1993 dem Parlament unterbreitete Teilrevision des Gesetzes über die Bundesstrafrechtspflege vorsieht, in Kraft tritt [21].

In derselben Botschaft begründete der Bundesrat auch seine Ablehnung der Volksinitiative "S.o.S. Schweiz ohne Schnüffelpolizei". Seiner Ansicht nach erfüllt das vorgeschlagene neue Gesetz die Forderungen nach einer Abschaffung der politischen Polizei und dem Verbot der Überwachung von Personen, die ihre politischen Rechte wahrnehmen [22].

Die Reaktionen auf den Entwurf des Bundesrates fielen gemischt aus. Sowohl die SP als auch das Komitee, welches die Volksinitiative eingereicht hatte, sahen darin einen Rückfall hinter die Zeit des "Fichen-Skandals". Einiges Aufsehen erregte eine Stellungnahme des Datenschutzbeauftragten Guntern, der kritisierte, dass sowohl bei dieser als auch bei anderen vom EJPD ausgearbeiteten Vorlagen die Belange des Datenschutzes zuwenig berücksichtigt würden [23].

Die zuständige Ständeratskommission begrüsste das neue Gesetz und folgte weitgehend den Anträgen des Bundesrates [24].

Der Nationalrat stimmte einem Postulat Grendelmeier (ldu, ZH) zu, welches den Bundesrat auffordert, periodisch einen Bericht über die Entwicklung auf dem Gebiet des gewalttätigen politischen Extremismus vorzulegen [25].

Die Bundespolizei nahm im Sommer ihr neues elektronisches Informationssystem ISIS, welches die alte Fichen-Papierkartei ablöst, in Betrieb. Eine vom EJPD vorgenommene Kontrolle ergab, dass die in den letzten Jahren neu angelegten Fichen den geltenden Weisungen entsprechen [26].

Die Hälfte der Grossdemonstrationen mit 1000 und mehr Beteiligten fanden auch dieses Jahr am beliebtesten Ort für nationale Kundgebungen, dem Bundesplatz in Bern statt. Insgesamt kam es zu 26 grossen Kundgebungen (1993: 28): 13 davon in Bern, 4 in Zürich und 3 in Genf. Die beiden grössten Anlässe vermochten je 15 000 Personen zu mobilisieren; das eine Mal beim Protest von Kosovo-Albanern gegen die serbische Politik in ihrer Heimat, das andere Mal anlässlich einer Demonstration der Gewerkschaften der Bauarbeiter für ihre Forderungen bei den bevorstehenden Tarifvertragsverhandlungen. Proteste gegen sich verschlechternde Arbeitsverhältnisse (6mal), die Zustände im ehemaligen Jugoslawien sowie die Forderung nach einem unabhängigen Kurdenstaat (je 3mal) waren die häufigsten Themen bei den Grossdemonstrationen; 4mal standen grössere Manifestationen im Zusammenhang mit eidgenössischen und zweimal (in Zürich) mit städtischen Volksabstimmungen [27].

Der Berner Grosse Rat hatte zum zweiten Mal zu der Forderung nach einem Vermummungsverbot für Demonstranten Stellung zu nehmen. Nachdem er noch 1991 eine Motion knapp abgelehnt hatte, stimmte er nun einer aus Kreisen der SVP, der FDP, der SD und der EDU stammenden Volksinitiative im Verhältnis 93:81 zu. Die Regierung hatte sich, wie schon beim erstenmal, dagegen ausgesprochen, da ein Vermummungsverbot unverhältnismässig und zudem nicht durchsetzbar sei [28]. In Zürich, wo das Volk im Vorjahr einer Initiative der FP zugestimmt hatte, ergaben sich Schwierigkeiten bei der konkreten Ausgestaltung. Der Kantonsrat wies einen ersten Vorschlag zur Überarbeitung an die Regierung zurück. Durchsetzen konnte sich schliesslich das vom Bundesgericht abgesegnete Basler Modell, das bestraft, wer sich bei bewilligungspflichtigen Manifestationen auf öffentlichem Grund unkenntlich macht [29].

Auf Wunsch der Kantone und der Parteien verlängerte der Bundesrat die Frist für die im Vorjahr begonnene Vernehmlassung über den Expertenentwurf für die Revision des allgemeinen Teils des Strafgesetzbuchs. Er kündigte an, dass er deshalb die Botschaft wohl erst in der nächsten Legislatur dem Parlament werde vorlegen können. Für die geforderte beschleunigte Behandlung der Bestimmungen, welche die Umwandlung von kurzen Freiheitsstrafen in eine Arbeitsverpflichtung vorsehen, sah er einstweilen keinen Anlass. In der Vernehmlassung wurde die Reform von allen Bundesratsparteien grundsätzlich begrüsst. Die FDP und die SVP forderten aber eine Überarbeitung, da der Vorentwurf zu sehr auf die Wahrung der Interessen der Straftäter angelegt sei. In dieselbe Richtung zielte auch die von Staatsanwälten und einzelnen Strafrechtsexperten geäusserte Kritik. Beanstandet wurde insbesondere auch die Ausdehnung der Obergrenze für die Möglichkeit des bedingten Strafvollzugs von 18 auf 36 Monate. CVP, SP und SVP schlugen als Alternative das in Frankreich und Belgien praktizierte Modell des teilbedingten Strafvollzugs vor, bei dem ein Teil der Strafe auf jeden Fall abgesessen werden muss [30].

Für einiges Aufsehen sorgten Berichte von Amnesty International (AI) und des UNO-Komitees gegen die Folter über die Haftbedingungen in der Schweiz. Im ersten Bericht wurde über Misshandlungen von Ausländern während der Polizeihaft namentlich in Genf berichtet. Im zweiten wurde gefordert, den von der Polizei Festgenommenen sofortigen Kontakt mit Angehörigen und Anwälten zu garantieren. Folter im Sinn der internationalen Konventionen kommt nach dem Urteil der UNO-Kommission in der Schweiz nicht vor [31]. Namentlich der Bericht von AI, der nicht von der Schweizer Sektion, sondern von der Londoner Zentrale aufgrund von nicht überprüften Zuschriften von angeblich Misshandelten verfasst worden war, blieb nicht unwidersprochen. Dass es bei Festnahmen nicht immer gewaltfrei zugeht, wurde zwar auch von der Polizei zugegeben, Misshandlungen würden aber, sofern eine Beschwerde vorliege, untersucht und disziplinarisch geahndet. Der Bundesrat räumte in seiner Stellungnahme zu einem im Vorjahr publizierten Inspektionsbericht des Europäischen Komitees gegen die Folter ein, dass in einem Teil der Polizeigefängnisse die räumlichen Verhältnisse unbefriedigend sind [32].

Der Nationalrat überwies ein Postulat Morniroli (lega, TI), das die Übertragung des Strafvollzugs an Private anregt; praktische Erfahrungen mit diesem System haben bisher v.a. die USA und Australien gemacht [33]. Er stimmte im weiteren auch der vom Ständerat in der Frühjahrssession verabschiedeten Motion Schmid (cvp, AI) für eine Verbesserung der Aussagekraft der Kriminalstatistik, namentlich im Hinblick auf den Anteil ausländischer Straftäter, zu [34].

Vor allem aus der Überlegung heraus, dass sexuell missbrauchte Kinder den Schritt an die Öffentlichkeit oft erst nach langer Zeit wagen, verlangte der Ständerat mit der Überweisung einer Motion Béguin (fdp, NE) die Heraufsetzung der Verjährungsfrist für gewaltfreie Handlungen gegen die sexuelle Integrität von 5 auf 10 Jahre. Der Bundesrat bekämpfte diesen Vorstoss vergeblich mit dem Argument, dass anlässlich der Revision des Sexualstrafrechts das Parlament explizit eine Verkürzung der Verjährungsfrist bei gewaltfreien Vergehen beschlossen habe. Damit sollten Kinder davor geschützt werden, noch nach mehreren Jahren in eine gerichtliche Untersuchung hineingezogen zu werden [35].

Der Nationalrat befasste sich als Zweitrat mit den im Vorjahr von der Regierung vorgeschlagenen ergänzenden Massnahmen zur Bekämpfung des organisierten Verbrechens, welche insbesondere die Beteiligung an einer kriminellen Organisation strafbar machen und die Möglichkeiten zur Einziehung von deliktisch erworbenem Vermögen verbessern wollen. Nachdem Eintreten unbestritten war, gab in der Detailberatung die Umschreibung der kriminellen Organisation am meisten zu reden. Die SP befürchtete von diesen neuen Bestimmungen eine Gesinnungsjustiz und verlangte deshalb eine genaue Definition. Ihr Antrag, dass darunter nur auf Dauer angelegte Organisationen zu verstehen sind, welche bereits konkrete, mit Gewaltanwendung oder Bestechung verbundene Delikte begangen haben, konnte sich jedoch nicht durchsetzen. In der Minderheit blieb ebenfalls ein Antrag der SP und der GP, bei suspekt erscheinenden Geldtransaktionen nicht bloss ein Melderecht, sondern eine -pflicht für das Bankpersonal einzuführen. Diese Pflicht möchte der Bundesrat - bei ernsthaftem Tatverdacht - in das Finanzaufsichtsgesetz, welches er im Frühjahr in die Vernehmlassung gegeben hat, aufnehmen. Nachdem die Referendumsfrist ungenutzt verstrichen war, setzte der Bundesrat die neuen Bestimmungen auf den 1. August in Kraft [36].

In Erfüllung eines im Vorjahr vom Nationalrat überwiesenen Postulats der CVP-Fraktion legte der Bundesrat eine Zusatzbotschaft vor, in welcher er die Schaffung einer kriminalpolizeilichen Zentralstelle zur Bekämpfung des organisierten Verbrechens beantragte. Eigene Ermittlungen soll diese allerdings nicht anstellen dürfen, da dies - mit Ausnahme der Drogen- und Sprengstoffdelikte - Sache der Kantone ist. Sie soll die Arbeit der für die Strafverfolgung zuständigen kantonalen Behörden koordinieren und zudem - unter Einhaltung von präzisen Datenschutzregeln - auch Informationen beschaffen und verwalten sowie den Kontakt mit ausländischen Stellen pflegen. Zur Erfüllung dieser letzten Aufgabe ist u.a. vorgesehen, schweizerische Polizeibeamte als fixe Verbindungsleute nach Lyon (Interpol) und nach Washington zu entsenden. Beim Datenschutz orientierte sich der Bundesrat am deutschen Modell, das für die Gewährung von Einsichtsrechten ein besonderes Interesse und den Hinweis auf konkrete Sachverhalte, die zu einem unrechtmässigen Eintrag hätten führen können, verlangt [37].

Der Ständerat anerkannte die Berechtigung und die Dringlichkeit des Begehrens. Aus rechtstechnischen Gründen folgte er aber - mit Einverständnis von Bundesrat Koller - seiner Kommission, die beantragte, die erforderlichen Bestimmungen nicht ins StGB einzubauen, sondern eine neues, vom Kommissionspräsidenten Zimmerli (svp, BE) konzipiertes Bundesgesetz über kriminalpolizeiliche Zentralstellen zu schaffen. Dieses könnte später den gesetzlichen Rahmen für weitere Zentralstelle bilden. In der politisch heikelsten Frage, der Regelung des Datenschutzes, entschied sich der Ständerat für eine restriktivere Lösung, die sich an der britischen Praxis orientiert. Um zu verhindern, dass Kriminelle herausfinden können, ob über sie überhaupt Informationen vorhanden sind, sollen keine Einsichtsgesuche in die Datensammlung der Zentralstellen gestellt werden können. Der Datenschutzbeauftragte soll Interessierten auf Anfrage lediglich mitteilen, dass er selbst Einsicht genommen habe und dass er - falls Daten vorhanden gewesen wären - die korrekte Bearbeitung allfällig falsch bearbeiteter Daten angeordnet hätte [38].

Der Nationalrat schloss sich der kleinen Kammer an. Ein nur von der SP unterstützter Rückweisungsantrag, der die Verfassungsmässigkeit der Vorlage bezweifelte, und der zudem die Einschränkungen der Datenschutzvorschriften kritisierte und die Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens verlangte, unterlag mit 96 zu 30 Stimmen. In der Detailberatung lockerte der Rat die Datenschutzbestimmungen insofern, als ein nachträgliches Dateneinsichtsrecht besteht, wenn ein Ermittlungsverfahren abgeschlossen ist und kein begründetes Interesse an der Geheimhaltung vorliegt. Das Differenzbereinigungsverfahren konnte noch im Berichtsjahr abgeschlossen werden [39].

Der Nationalrat überwies darüber hinaus eine Motion seiner Kommission für Rechtsfragen, welche die Ausarbeitung von rechtlichen Grundlagen für die Ausweitung des Aktivitätsbereichs dieser Zentralstelle auf eigene Ermittlungen und den Einsatz von verdeckten Fahndern (sog. V-Männer) verlangt. Der Bundesrat opponierte dagegen mit den Argumenten, dass er aufgrund eines früheren Postulat Danioth (cvp, UR) bereits eine Arbeitsgruppe zum Problem der V-Leute eingesetzt habe und zudem abgeklärt werden müsse, ob es für die Ermittlungstätigkeit der Zentralstelle einer Verfassungsänderung bedürfe. Sein Antrag auf Umwandlung in ein Postulat vermochte sich erst im Ständerat durchzusetzen [40].

Der Nationalrat beriet in der Frühjahrssession die vom Bundesrat im Herbst des Vorjahres vorgeschlagenen Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht. Gegen den Widerstand der Fraktionen LdU/EVP und GP sowie eines Teils der SP beschloss er mit 143 zu 34 Stimmen, darauf einzutreten. Dabei waren die Positionen unversöhnlich und beide Seiten warfen dem Gegner vor, mit seiner Haltung der Fremdenfeindlichkeit in der Bevölkerung Vorschub zu leisten: Für die Befürworter handelte es sich darum, die Umgehung von Ausweisungsbeschlüssen zu erschweren, und die Kantone mit Abwehrmitteln gegen illegal anwesende Kriminelle, welche dem Ruf aller Ausländer schaden, auszurüsten. Die Gegner bezeichneten die Vorschläge als diskriminierende, ausländerfeindliche Massnahmen, mit welchen die bürgerlichen Politiker von den sozialen Problemen ablenken und sich den Beifall der Boulvardzeitung "Blick" holen wollten. Während der eine Fraktionssprecher der SP (Rechsteiner, SG) die generelle kontrollierte Drogenabgabe als Alternative propagierte, gab der zweite (Tschäppät, BE) immerhin gewisse Missstände beim Vollzug des Ausländer- und des Asylrechts zu, beurteilte aber die Zwangsmassnahmen als überrissen. Der Kritik, dass die vorgeschlagenen Massnahmen nicht menschenrechtskonform seien, begegnete der Bundesrat mit dem Verweis auf diverse Expertengutachten. In diesen wird insbesondere festgehalten, dass es EMRK-konform ist, Ausländer ohne Aufenthaltsrecht anders zu behandeln als solche mit geregeltem Status oder eigene Staatsangehörige.

In der Detailberatung beschloss der Rat mit Stichentscheid der Präsidentin, dass die Vorbereitungs- resp. Ausschaffungshaft nicht von der kantonalen Verwaltung - mit nachträglicher richterlicher Überprüfung -, sondern von Anfang an von einem Richter anzuordnen ist. Die "Vorbereitungshaft" für Asylsuchende, die sich absichtlich nicht an Rayonbeschränkungen halten, die unter mehreren Namen Gesuche einreichen oder die Vorladungen mutwillig missachten, wurde gemäss Antrag des Bundesrates auf höchstens drei Monate festgesetzt. Die maximale Dauer der Ausschaffungshaft für Personen, welche sich einer Ausschaffungsanordnung offensichtlich entziehen wollen, reduzierte der Nationalrat von neun auf drei Monate, mit der Möglichkeit einer richterlichen Verlängerung um weitere drei Monate. Die ebenfalls sehr umstrittene neue Bestimmung, wonch die Behörden mit richterlicher Erlaubnis in Wohnungen oder Räumen von Dritten nach untergetauchten abgewiesenen Asylbewerbern und deren Ausweispapieren suchen dürfen, wurde entschärft: die Suche nach Ausweisen allein legitimiert keine Hausdurchsuchung. Ein von Vertretern der FP vorgebrachter Antrag, dass die Kantone die neuen Massnahmen zwingend anwenden müssen, wurde deutlich abgelehnt. Die Zustimmung zu den Zwangsmassnahmen erlaubte die Streichung der bisher im Ausländergesetz verankerten Möglichkeit der maximal zweijährigen Internierung von Auszuschaffenden [41].

Der Ständerat behandelte das Geschäft ebenfalls noch in der Frühjahrssession und schloss sich weitgehend dem Nationalrat an. Bei der Anordnung der Vorbereitungs- resp. Ausschaffungshaft kam er jedoch auf den bundesrätlichen Vorschlag zurück, dass diese von Verwaltungsstellen angeordnet werden kann, aber nach spätestens vier Tagen von einem Haftrichter bestätigt werden muss. Dabei setzte er die Anforderungen allerdings etwas strenger als der Bundesrat, indem der Richter nicht nur aufgrund der Akten die Anordnung der Verwaltung überprüfen, sondern nach einer mündlichen Verhandlung einen eigenständigen Entscheid fällen muss. Die von Kritikern befürchtete Inhaftierung von Kindern unter 15 Jahren schloss er explizit aus. Zudem beschloss er in Abweichung vom Nationalrat, dass die Ausschaffungshaft maximal sechs Monate betragen kann, wobei der Richter diese Frist um weitere drei Monate verlängern kann. Zustimmung fand auch der vom Bundesrat auf Wunsch des Nationalrats und der Kommission des Ständerats zusätzlich eingebrachte Antrag, dass der Bund die Kantone beim Bau und Betrieb von Haftanstalten, welche dem Vollzug dieser Zwangsmassnahmen dienen, finanziell unterstützen kann [42].

Die grosse Kammer beharrte in der Differenzbereinigung vorerst auf der Haftanordnung durch den Richter, musste dann aber dem Ständerat nachgeben. In der Frage der Dauer der Ausschaffungshaft fand man einen Kompromiss: diese dauert höchstens drei Monate, kann allerdings von einem Richter um maximal weitere sechs Monate verlängert werden. In der Schlussabstimmung sprachen sich im Nationalrat 111 für und 51 gegen die Massnahmen aus; 13 enthielten sich der Stimme. In der kleinen Kammer lautete das Stimmenverhältnis 37 zu 2 [43].

Vertreter der SP, der GP und des SGB sowie die Dachorganisation der Flüchtlingshilfswerke wollten zuerst auf ein Referendum verzichten. Sie befürchteten, dass in einer Abstimmungskampagne das Thema "kriminelle Ausländer" dominieren würde, und sich diese Diskussion für die Anliegen der Ausländer in der Schweiz negativ auswirken könnte. Das Referendum wurde dann aber von einer Vielzahl anderer Organisationen ergriffen, unter denen lokale asylpolitische Bewegungen dominierten und von den Parteien nur die PdA vertreten war. In der Folge unterstützten auch einige SP-Kantonalsektionen und schliesslich - nach einem ersten negativen Entscheid im März - auch die SPS die Unterschriftensammlung. Das Referendum kam mit rund 75 000 Unterschriften fristgerecht zustande [44].

In der Kampagne zur Volksabstimmung tauchten kaum neue Argumente auf. Für die Befürworter handelte es sich um notwendige Massnahmen zur besseren Durchsetzung des Vollzugs der pro Jahr rund 20 000 Ausweisungsbeschlüsse und gegen den Missbrauch des Asylrechts durch Kleinkriminelle. Für die Gegner stellten die Zwangsmassnahmen eine Diskriminierung von Ausländern und ein untaugliches Mittel zur Bekämpfung des Drogenhandels dar; in der Westschweiz wurde in diesem Zusammenhang betont, dass es nicht angehe, wegen der zu liberalen Zürcher Drogenpolitik nationales Ausnahmerecht einzuführen. Die Auseinandersetzung wurde, zumindest am Anfang, von den Gegnern zum Teil sehr emotional und gehässig geführt. So warfen sie der Parlamentsmehrheit und dem Bundesrat vor, mit den Massnahmen den Rassismus zu fördern und, nach dem Vorbild der faschistischen Diktatoren Hitler und Mussolini, die Disziplinierung und Ausschaltung unbequemer Menschen anzustreben. SP-Nationalrat Rechsteiner (SG) sprach im Pressedienst seiner Partei von einem "braunen Blick-Gesetz". Zu der von der SP und den Hilfswerken befürchteten Stimmungsmache gegen Ausländer kam es hingegen nicht; sowohl die SD als auch die FP traten praktisch nicht in Erscheinung [45]. Alle Parteien ausser der SP, der GP und der PdA empfahlen die Ja-Parole; nur in Genf, wo auch namhafte Juristen heftige Kritik an den neuen Massnahmen übten, kam es - bei der LP - zu einer abweichenden Parole einer Kantonalsektion. Gegen die Massnahmen sprach sich auch die katholische Bischofskonferenz aus, welche befürchtete, dass damit das Misstrauen gegen Ausländer geschürt würde; die Leitung der evangelischen Kirche verzichtete dagegen auf eine Stellungnahme [46].

In der Volksabstimmung vom 4. Dezember stimmten knapp 73% für die Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht. Am deutlichsten fiel das Ja in der Nordostschweiz (inkl. Zürich) aus. In den ländlichen Gebieten der Innerschweiz und in der Westschweiz war die Skepsis grösser; am knappsten war die Zustimmung in Genf (52,3%), wo sich mit Ausnahme der FDP alle Parteien für ein Nein eingesetzt hatten [47].

Die Vox-Analyse über das Stimmverhalten ergab, dass die Sympathisanten der drei bürgerlichen Bundesratsparteien sehr deutlich zugestimmt hatten, während sich bei der Anhängerschaft der SP die Ja- und Nein-Stimmen die Waage hielten. Sämtliche soziale Gruppen sprachen sich für die Zwangsmassnahmen aus; bei Frauen, jüngeren Stimmberechtigten und Bewohnern von städtischen Agglomerationen fiel diese Unterstützung aber unterdurchschnittlich aus [48].

Zusätzliche Massnahmen gegen ausländische Drogenhändler forderte eine Motion der liberalen Fraktion. Sie verlangte eine Verschärfung des Betäubungsmittelgesetzes in dem Sinne, dass Ausländer ohne Niederlassungsbewilligung, welche zu Zuchthaus- oder Gefängnisstrafen verurteilt worden sind, automatisch nach Verbüssung der Strafe des Landes verwiesen werden, sofern nicht internationale Übereinkommen eine Ausschaffung verbieten. Der Nationalrat überwies den Vorstoss als Postulat [49].

In seinen Antworten auf Einfache Anfragen von Rechsteiner (sp, SG) und de Dardel (sp, GE) hielt der Bundesrat fest, dass die Schweiz im Fall der Bestechung ausländischer Amtsinhaber durch Bürger dieser Staaten vollumfänglich Rechtshilfe gewähre, da dieses Delikt ja auch in der Schweiz strafbar sei. Die Bankenkommission bezeichnete in ihrem Jahresbericht für 1993 die wissentliche Verwaltung von Schmiergeldern durch Banken als unstatthaft, da mit der in der Bewilligung geforderten Gewähr einer einwandfreien Geschäftsführung nicht vereinbar [50]. In mehreren ausländischen Korruptionsfällen leisteten kantonale Behörden im Berichtsjahr Rechtshilfe. So unter anderem bei Verfahren gegen die ehemaligen Premierminister Mitsotakis (Griechenland) und Craxi (Italien) [51].

Ein Wandel ergab sich in der bundesrätlichen Beurteilung der steuerlichen Behandlung von Schmiergeldern. In seiner Antwort auf eine Interpellation Rechsteiner (sp, SG) hatte der Bundesrat Ende 1993 die Änderung des Steuergesetzes, welches den Abzug von sogenannten Schmiergeldern als Geschäftsunkosten zulässt, noch abgelehnt. Im Anschluss an die Europäische Justizministerkonferenz vom 14./15. Juni in Malta kündigte er dann an, dass diese Regelung, die nicht nur in der Schweiz, sondern z.B. auch in Deutschland und Frankreich gilt, überprüft werden sollte. Bereits zuvor hatte eine von der OECD eingesetzte Arbeitsgruppe entsprechende Empfehlungen abgegeben [52]. Der Nationalrat überwies zudem ein Postulat Ruffy (sp, VD) für eine wissenschaftliche Studie über die Korruption in der Schweiz (im Rahmen des 1993 beschlossenen NFP "Gewalt im Alltag und organisierte Kriminalität") [53].

In seiner Antwort auf eine in ein Postulat umgewandelte Motion Rechsteiner (sp, SG) hielt der Bundesrat fest, dass sich der strafrechtliche Begriff Bestechung in der Schweiz, wie auch sonst überall ausser den USA, nur auf die Bestechung einheimischer Beamter bezieht. Da die entsprechenden Gebräuche und Rechtsvorschriften je nach Land sehr unterschiedlich seien, sei die Forderung Rechsteiners nach einer schweizerischen Strafnorm zur Verhinderung von Bestechungszahlungen an ausländische Behörden als nicht praktikabel abzulehnen [54].

Die 1991 vom Bundesrat beantragte Strafrechtsrevision in bezug auf strafbare Handlungen gegen das Vermögen und auf Urkundenfälschung konnte abgeschlossen werden. In der Differenzbereinigung schloss sich der Nationalrat weitgehend den Entscheiden der kleinen Kammer an [55].

Im Januar gab der Bundesrat den Vorentwurf für eine Ausweitung der Bestimmungen gegen die Geldwäscherei auf den ganzen Finanzsektor in die Vernehmlassung. Dem neuen Gesetz sollen nicht nur wie bisher Banken unterstellt sein, sondern alle im Finanzmarkt tätigen Akteure, also auch Versicherungen, PTT, Treuhänder, Anwälte und andere mit Finanzierungs- und Kreditgeschäften befasste Personen und Firmen. Vorgesehen ist eine Identifizierungspflicht für Kunden (bei Bargeschäften ab 25 000 Fr.) und die Abklärung der wirtschaftlichen Hintergründe und des Zwecks der Transaktion bei Anzeichen von verdächtigen Handlungen. Bei Gewissheit oder begründetem Verdacht soll eine Meldepflicht eingeführt werden [56].

Die Reaktionen fielen überwiegend negativ aus. Keinen dringenden Handlungsbedarf konnten die ins Visier genommenen Treuhänder ausmachen. Für die Banken ist zwar ein solcher durchaus gegeben, die neuen Regeln würden aber ihrer Ansicht nach die bestehenden Normen konkurrenzieren und zu Ungereimtheiten führen. Die vorgesehene Meldepflicht bei verdächtigen Transaktionen lehnten sie, wie übrigens auch die FDP und die SVP, ab [57].

Eine internationale Expertenkommission hatte im Vorjahr die Vorkehrungen der Schweiz gegen die Geldwäscherei ins Examen genommen und war dabei, namentlich für den Bankensektor, zu einem guten Ergebnis gekommen. Wie der Bundesrat schlug auch sie vor, die Bestimmungen auch auf den Parabankensektor auszuweiten [58].

In der bisher grössten in der Schweiz aufgedeckten Geldwäschereiaffäre beschlagnahmten die Behörden bei der Schweizerischen Bankgesellschaft rund 150 Mio US$. Die Ermittlungsbehörden vermuten, dass diese Gelder von kolumbianischen Drogenhändlern stammen. Sie wurden vor Inkrafttreten des Geldwäschereigesetzes (August 1990) angelegt und nachher vom verantwortlichen Bankangestellten nicht gemeldet, obwohl er nach Ansicht der Justizbehörden von ihrer illegalen Herkunft Kenntnis hatte [59].

Bundesrat Koller setzte Ende Februar eine Expertenkommission für die Ausarbeitung eines Waffengesetzes ein. Diese konnte noch im Berichtsjahr ihren Entwurf abliefern. Der Nationalrat überwies eine im Vorjahr vom Ständerat gutgeheissene Motion Salvioni (fdp, TI) für die rasche Vorlage eines Gesetzes über den Waffenhandel ebenfalls [60]. Der Bundesrat verlängerte das Ende 1991 beschlossene absolute Waffenerwerbs- und -tragverbot für Personen aus dem ehemaligen Jugoslawien um weitere zwei Jahre bis Ende 1996 [61].

Der Nationalrat beschloss als Zweitrat die Senkung des zivilrechtlichen Mündigkeits- und Ehefähigkeitsalters von 20 auf 18 Jahre. Ein von der LP-Fraktion unterstützter Nichteintretensantrag Stamm (cvp, LU), welche die Vorlage als überflüssig betrachtete und zudem einen Abbau von Schutzbestimmungen für Jugendliche befürchtete, lehnte der Rat deutlich ab. Keine Chance hatte aber auch ein Antrag Allenspach (fdp, ZH), die Alterslimite für jugendliche Arbeitnehmer (mit Ausnahme der Lehrlinge), welche gemäss Arbeitsrecht einen Sonderschutz geniessen, aber auch einer besonderen Aufsicht unterstellt sind, ebenfalls von 20 auf 18 Jahre zu senken [62].

Die Teilrevision des Gesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs konnte abgeschlossen werden. Um weitere Verzögerungen zu vermeiden, waren beide Kammern auf Antrag von Bundesrat Koller bereit, die Frage einer vollständigen Kompatibilität mit dem Lugano-Abkommen einstweilen zurückzustellen [63].

Eine Kommission des Nationalrats befasste sich mit einer parlamentarischen Initiative Guinand (lp, NE) über die Vorschriften für eigenhändige Testamente. Sie übernahm daraus den Vorschlag, auf das Erfordernis der Nennung des Ortes zu verzichten. Eine fehlende oder unkorrekte Datumsangabe soll eine letztwillige Verfügung nur dann ungültig machen, wenn im Fall von mehreren Verfügungen die zeitliche Reihenfolge nicht anderweitig festgestellt werden kann [64].

Das Parlament ratifizierte vier Übereinkommen zur Verbesserung der internationalen Rechtshilfe in Zivil- und Handelssachen [65].

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