Der Schweizerische Nationalfonds schrieb zwei neue Forschungsprogramme aus, die sich mit sozialen Gruppierungen und deren Zusammenleben befassen. Das NFP 51 „Integration und Ausschluss“ soll der Frage nachgehen, wie Normen entstehen und wann sie zu Integration bzw. Ausschluss führen. Die Arbeiten gliedern sich in die Bereiche Sozial- und Fürsorgewesen, Erziehung und Bildung, Gesundheitspolitik und Rechtssystem. Mit dem NFP 52 „Kindheit, Jugend und Generationenbeziehungen im gesellschaftlichen Wandel“ sollen neue Erkenntnisse über die Lebensumstände und Bedürfnisse von Kindern und Jugendlichen gewonnen werden. Die Hälfte der Gelder wird für den Forschungsschwerpunkt „Familie und familienergänzende Systeme“ ausgegeben. Von den Ergebnissen erwartet man praxisnahe Vorschläge, um die familienergänzenden Infrastrukturen auf allen Ebenen zu stärken [1].

Im Anschluss an die Diskussionen des Vorjahrs um die Beschäftigung von osteuropäischen Schwarzarbeitern in der Landwirtschaft waren zwei parlamentarische Initiativen eingereicht worden, die sich mit dem Einsatz ausländischer Arbeitskräfte befassten. Chiffelle (sp, VD) verlangte eine Aufhebung des dreimonatigen Arbeitsverbots für neu einreisende Asylbewerber. Er argumentierte, es sei sinnlos, der Schwarzarbeit Vorschub zu leisten, während gleichzeitig Asyl suchende junge Männer zur Untätigkeit gezwungen seien, was wegen des Eindrucks in der Bevölkerung, sie würden es sich auf Kosten der Steuerzahler gut gehen lassen, zu Fremdenfeindlichkeit führe. Beck (lp, VD) wollte dagegen den Kantonen die Möglichkeit geben, für saisonbedingte Arbeiten (Tourismus, Landwirtschaft) Kurzaufenthaltsbewilligungen für maximal vier Monate zu erteilen. Als Rekrutierungsgebiete sah er vor allem die Staaten Mittel- und Osteuropas, da es unmöglich geworden sei, in den südlichen EU-Ländern Personal für wenig qualifizierte Tätigkeiten zu finden. Die vorberatende Kommission anerkannte, dass die Initiative Chiffelle nicht einer gewissen Vernunft entbehre, befürchtete aber, die Aufhebung des Arbeitsverbots würde die Attraktivität der Schweiz als Asyldestination erhöhen. Der Initiative Beck konnte sie dagegen nichts abgewinnen. Die faktische Wiedereinführung des erst kürzlich abgeschafften Saisonnierstatuts – dazu noch ohne jede Kontrolle der Arbeitsbedingungen durch die Bundesbehörden – würde die sozialpolitische Verantwortung diesen Menschen gegenüber ausblenden. Zudem sei zu befürchten, dass die zusätzlichen Arbeitskräfte nach ihrem Einsatz nicht bereit seien, in ihre Heimat zurückzukehren, sondern dass sie als Sans-Papiers im Untergrund weiterhin in der Schweiz bleiben würden. Auf ihren Antrag wurden beide Initiativen im Verhältnis 9:7 abgelehnt. Ebenfalls keine Chance hatte eine Motion Guisan (fdp, VD), die eine offene Einwanderungspolitik gegenüber den Staaten Mittel- und Osteuropas verlangte. Auf Antrag des Bundesrates wurde der Vorstoss mit 82 zu 26 Stimmen verworfen [2].

Die Unterstützungskomitees für die auf 70 000 bis 300 000 geschätzten Sans-Papiers (Personen, die oft schon seit Jahren ohne gültige Aufenthaltspapiere in der Schweiz leben und arbeiten) hielten an ihrer Forderung nach einer kollektiven Aufenthaltsregelung fest, signalisierten aber Bereitschaft, diese nicht allen Betroffenen automatisch zu gewähren, sondern an bestimmte Kriterien zu knüpfen. Da die individuelle Härtefallprüfung keine echte Perspektive sei und weder von den Papierlosen noch von den Kantonen wirklich genutzt werde, sollte der Aufenthalt all jener Personen kollektiv regularisiert werden, die seit längerer Zeit in der Schweiz leben, in einem sozialen Netz integriert sind und sich keiner schwer wiegenden Straftat schuldig gemacht haben. Für eine schnelle und möglichst unbürokratische Legalisierung sprach sich auch die Gewerkschaft GBI aus. Nach ihren Vorstellungen sollten alle Sans-Papiers, die seit mindestens einem Jahr in der Schweiz leben und einen Arbeitsnachweis sowie eine Wohnadresse vorweisen können, vorerst einmal eine Jahresbewilligung erhalten. Bis Ende Oktober wurden den Bundesbehörden von den Kantonen 212 Dossiers, 590 Personen betreffend, eingereicht; 346 Personen erhielten eine provisorische Aufenthaltsbewilligung. Mitte Dezember trafen sich in Bern Vertreter von Kantons- und Bundesbehörden mit den Unterstützungskomitees der Papierlosen und den Gewerkschaften zu einem runden Tisch, an dem keine Lösung des Problems gefunden werden konnte, wo aber zumindest Einverständnis herrschte, den Dialog weiter zu führen [3].

Einer der Hauptgründe, weshalb derart wenige Härtefallgesuche eingereicht wurden, ist (neben dem Desinteresse vieler Deutschschweizer Kantone) die Angst der Betroffenen, aufgrund des Gesuchs lokalisiert und dann ausgeschafft zu werden. Der Tessiner CVP-Nationalrat Robbiani ersuchte deshalb den Bundesrat in einem Postulat, die Kantone einzuladen, eine besondere Kommission einzurichten, die sich in erster Linie aus Vertreterinnen und Vertretern der am meisten betroffenen Institutionen zusammensetzt (Hilfsorganisationen, Gewerkschaften usw.). Diese Zwischeninstanz würde die Fälle prüfen, bevor die Kantone die Gesuche den Bundesbehörden unterbreiten. Im Namen der Rechtsgleichheit beantragte die Regierung, das Postulat abzulehnen. Dieses wurde von Wasserfallen (fdp, BE) bekämpft und die Behandlung deshalb verschoben [4]. Ende November erklärte der Kanton Waadt, bis Ende April 2003 darauf zu verzichten, jene Sans-Papiers auszuweisen, die sich seit mindestens sechs Jahren im Kanton aufhalten; bis dahin soll eine Arbeitsgruppe aus Behördenvertretern, Sozialpartnern und Sans-Papiers-Organisationen eine Globallösung erarbeiten [5].

Die Eidgenössische Koordinationskommission für Familienfragen (EKFF) ging in einem Bericht auf die spezifischen Situation der Migrationsfamilien ein und wies darauf hin, dass die Situation von Migrantinnen und Migranten zahlreiche psychosoziale und rechtliche Probleme aufweist, die sich oft potenzieren, wenn es sich um ganze Familien handelt. Ein Katalog von konkreten Empfehlungen soll gemäss EKFF dazu führen, dass die Aufnahmegesellschaft auf die integrativen Ressourcen dieser Familien abstellt, statt nur Defizite zu sehen [6].

Politbeobachter waren sich einig, dass die Asyl- und Ausländerpolitik ein Hauptthema im Wahlkampf 2003 sein wird. Das (und die gleichzeitig anstehende Revision von Ausländer- und Asylrecht) veranlasste alle Bundesratsparteien, sich mit Positionspapieren zu Wort zu melden, wobei zum Teil vom bisherigen ideellen Gedankengut der Partei abgewichen wurde, um Forderungen nach einer restriktiveren Ausländer- und Asylpolitik nicht kampflos der SVP zu überlassen. Als erste der Bundesratsparteien legte die Geschäftsleitung der SP ihr neues Konzept für die künftige Migrationspolitik der Schweiz vor. Das unter der Federführung von Nationalrätin Aeppli (ZH) entstandene Papier sorgte in der Partei zum Teil für hitzige Diskussionen, wurde darin doch eine Abkehr von der bisherigen SP-Haltung postuliert, wonach alle Ausländerinnen und Ausländer in der Schweiz zugelassen werden sollen, die hier Arbeit finden. Aeppli begründete die Neuausrichtung mit der Angst vieler Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vor ausländischer Konkurrenz. Jenen Parteimitgliedern, die Zulassungsbegrenzungen als Tabubruch empfinden, entgegnete sie, wichtiger als neue Arbeitskräfte ins Land zu holen, sei es, die Chancen der hier lebenden zu verbessern. Eine Diskriminierung bei der Zulassung müsse mittelfristig in Kauf genommen werden, dafür sei aber die Gleichbehandlung aller Zugelassenen zu garantieren, etwa was den Familiennachzug betrifft, die Berufsbildung oder die Arbeitsbedingungen. Das Papier wurde von der Delegiertenversammlung gegen die Opposition der beiden Nationalrätinnen Vermot (BE) und Garbani (NE) angenommen [7].

Im Mai stellte die FDP ihr Papier zur Migrationspolitik vor. Im Bereich der Ausländerpolitik bewegte es sich ganz auf der Linie des Bundesrates. Wie im neuen Ausländergesetz vorgeschlagen (siehe unten), wollen die Freisinnigen die Zuwanderung von ausserhalb der EU und der EFTA auf Hochqualifizierte beschränken, diesen aber attraktive Aufnahmebedingungen für eine zeitlich unbefristete Zuwanderung anbieten. Diese müsse sich an den Interessen des Landes in den Bereichen Wirtschaft und Sozialwerke orientieren. Zur Verhinderung unerwünschter Konsequenzen sollen genügend Ressourcen für Integrationsmassnahmen zur Verfügung gestellt werden. Eine Verschärfung der Haltung konnte in der Asylfrage festgestellt werden. Mit Blick auf die SVP mahnte die FDP zwar, angesichts des geringen Anteils der Asylsuchenden an der Zuwanderung (weniger als 7%) die Relationen zu wahren. Für „Armutswanderer“ und „Wirtschaftsflüchtlinge“ sieht aber auch die FDP in der Schweiz keinen Platz. Sie verlangte eine weitere Beschleunigung des Asylverfahrens, den konsequenten Vollzug der Wegweisungen, rigorose Sparmassnahmen bei den Fürsorgekosten für Asylbewerber sowie eine prioritäre Ausrichtung von Entwicklungshilfegelder an jene Länder, die bereit sind, durch Rückübernahmeabkommen mit der Schweiz zu kooperieren [8].

Die SVP nahm an ihrer Delegiertenversammlung Anfangs Juli ebenfalls Stellung zur Ausländerpolitik, stellte diese aber fast ganz in den Schatten der Asylproblematik und der „inneren“ Sicherheit. Bemerkenswert war allenfalls, dass die Partei vorschlug, ausländischen Familien, deren Kinder in der Schule mehrfach gewalttätig waren, sei die Niederlassungsbewilligung zu entziehen; zudem müssten diese Eltern ihre Kinder „gesondert“ unterrichten lassen und dies auch selber bezahlen [9].

Die CVP stimmte an ihrer Delegiertenversammlung einem knapp gehaltenen Positionspapier zur Migrationspolitik zu. Auch hier waren Akzentverschiebungen nicht zu übersehen. So hatte sich ein ausländerpolitisches Papier drei Jahre zuvor fast nur mit der Integration befasst. Neu wurde die ausländische Wohnbevölkerung zwar ausdrücklich in die „Gemeinschaft Schweiz“ einbezogen und die Zuwanderung als wirtschaftlich notwenig bejaht, doch wurden auch unmissverständlich verschiedene Bedingungen gestellt. Die Integration wurde zur „Holschuld“ erklärt: Zugewanderte sollen sich mit der Kultur des Landes vertraut machen, innert nützlicher Frist eine Landessprache lernen und ihre Fortschritte jeweils bei der Erneuerung einer Aufenthaltsbewilligung belegen. Arbeitgeber, Gemeinden, Kantone und verstärkt der Bund sollen die Eingliederung unterstützen. Vergehen und Verbrechen müssen nach Ansicht der CVP vermehrt mit Landesverweisung geahndet und Scheinehen für ungültig erklärt werden. In der Frage der Zulassung unterstützte die Partei die bundesrätliche Lösung mit den zwei Kreisen. Bei den Kurzaufenthaltsbewilligungen übernahm sie aber die schon früher geäusserte Haltung der SVP: Bewilligungen für vier bis sechs Monate sollen – mit Blick auf Landwirtschaft, Bau- und Gastgewerbe sowie den Pflegebereich – kontingentiert, aber nicht generell an Qualifikationen gebunden, der Familiennachzug dabei ausgeschlossen sein [10].

Der Ausländeranteil stieg im Berichtsjahr von 19,7 auf 19,9%; die ständige ausländische Wohnbevölkerung belief sich Ende Jahr auf 1 444 312 Personen, Asylsuchende, Kurzaufenthalter und internationale Funktionäre nicht mitgerechnet. 74,8% hatten eine Niederlassungs- und 24,6% eine Jahresbewilligung. 56,4% stammten aus Staaten der EU oder der EFTA. Trotz sinkender Anzahl (-5721 Personen, durch Rückwanderung oder Einbürgerung) stellen die Italienerinnen und Italiener weiterhin die grösste ausländische Bevölkerungsgruppe (21,3%), gefolgt von den Angehörigen des ehemaligen Jugoslawien (13,7%), den Portugiesen (9,7%) und den Deutschen (8,6%). Am stärksten nahm die Zuwanderung aus Deutschland (+8384 Personen) und aus Portugal (+5568) zu. 38 833 Personen wurden eingebürgert, 29% mehr als im Vorjahr. Ende Juni 2002 standen 1,058 Mio Ausländerinnen und Ausländer im Erwerbsleben; das waren 0,2% weniger als ein Jahr zuvor [11] .

Auf den 1. Juni trat das bilaterale Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über die schrittweise Einführung der Personenfreizügigkeit in Kraft. Fünf Monate später zog das Bundesamt für Ausländerfragen (BFA) eine erste Bilanz. Demnach bewegten sich in diesem Zeitraum die Arbeitsgesuche aus der EU im Rahmen der Erwartungen und nur wenig über den vergleichbaren Zahlen des Vorjahres. Gerüchte, wonach sich vor allem Deutsche wegen der schlechten Lage ihrer Wirtschaft und der damit verbundenen hohen Arbeitslosigkeit um Stellen in der Schweiz reissen würden, wurden als substanzlos bezeichnet. In dieser ersten Phase der Wirksamkeit des Abkommens würden Bewilligungen ohnehin nur erteilt, wenn sich für offene Stellen keine inländischen Arbeitskräfte finden liessen. Sprunghaft gestiegen sei hingegen das Interesse von Schweizerinnen und Schweizern an Arbeitsaufenthalten im EU-EFTA-Raum. Präzise Auswanderungszahlen würden zwar nicht erhoben, aber in der BFA-Beratung seien die auf Europa gerichteten Auskunftsbegehren von einem Drittel auf die Hälfte aller Anfragen angestiegen [12].

Mitte März verabschiedet der Bundesrat seinen Entwurf für das neue Ausländergesetz (AuG), welches das aus dem Jahr 1931 stammende ANAG ablösen soll, zuhanden des Parlaments. Es richtet sich in erster Linie an jene Ausländerinnen und Ausländer, die aus Ländern ausserhalb der EU und der EFTA stammen. Für sie besteht eine Chance auf Zulassung nur noch, wenn sie von der Wirtschaft dringend gebraucht werden und besonders qualifiziert sind. Zudem wird ihre Zahl durch jährliche Kontingente in engen Grenzen gehalten. Vorgesehen sind 4000 Jahres- und 5000 Kurzaufenthalter. Auch in der Rechtsstellung der ausländischen Bevölkerung soll es Unterschiede geben. Die bilateralen Verträge garantieren den EU-Angehörigen mehr Rechte, als dies im geplanten Gesetz für die übrigen Zuwanderer vorgesehen ist. Trotzdem schlägt der Bundesrat auch für sie gewisse Erleichterungen vor. So sollen sie bei der Verlängerung einer Jahresbewilligung oder beim Familiennachzug nicht mehr auf das Gutdünken der Fremdenpolizei angewiesen sein. Jahresaufenthalter erhalten einen Rechtsanspruch auf solche Bewilligungen, sofern sie nicht von der Sozialhilfe abhängig oder zu einer längeren Freiheitsstrafe verurteilt sind. Kurzaufenthaltern kann der Familiennachzug auf Gesuch hin bewilligt werden. Der Bundesrat hielt an diesen Verbesserungen fest, obwohl sich die bürgerlichen Parteien sowie mehrere Kantone dagegen gewandt hatten.

In Abweichung vom Vorentwurf wird die Integration als Grundsatz und Ziel ausführlich formuliert. Integration wird sowohl als Versprechen als auch als Forderung verstanden, wonach sich Ausländerinnen und Ausländer leichter am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben beteiligen können, sich aber auch aktiv darum bemühen müssen, wozu vor allem das Erlernen einer Landessprache gehört. Bei erfolgreicher Integration kann eine Niederlassungsbewilligung bereits nach fünf anstatt wie heute nach zehn Jahren erteilt werden. Der Integration dient auch die Bestimmung, dass der Familiennachzug nur innerhalb einer maximalen Frist von fünf Jahren möglich ist, damit die Kinder noch klein genug sind, um die Schulen mehrheitlich in der Schweiz zu durchlaufen und so rascher eine Landessprache zu lernen. Im Gegenzug zu diesen Erleichterungen will das Gesetz Missbräuche strenger ahnden. Bei Verdacht auf Scheinehen können Trauungen verweigert werden. Zu den verschärften Massnahmen gehört auch, dass die Kontrolle einreisender Flugpassagiere rechtlich fixiert wird, und dass gegen Fluggesellschaften, die Asyl Suchende ohne gültige Papiere in die Schweiz einreisen lassen, Sanktionen verhängt werden können [13].

An seiner ersten Medienorientierung rief der neue Präsident der Eidgenössischen Ausländerkommission (EKA), alt National- und Regierungsrat Francis Matthey (sp, NE), die Kantone und Städte zur Errichtung von Integrationsstellen auf. Das neue Ausländergesetz sehe in diesem Bereich zwar eine verbesserte Koordination zwischen Bund und Kantonen vor, doch wolle die EKA nicht warten, bis das Gesetz in Kraft trete [14].

2000 – nach der Volksabstimmung über die 18-Prozent-Initiative – hatte Nationalrätin Fetz (sp, BS) eine Motion eingereicht, die vom Bundesrat ein verstärktes Engagement bei der Integration der ausländischen Bevölkerung verlangte. Die Motion war von Schlüer (svp, ZH) bekämpft und damit der Diskussion entzogen worden. Fetz anerkannte, dass mit dem Integrationskredit, der zwischenzeitlich gesprochen wurde, ein Teil ihres Anliegens erfüllt sei, weshalb sie mit der Überweisung ihrer Motion als Postulat einverstanden war. Sie ersuchte den Bundesrat aber, weitere Integrationsmöglichkeiten in den Bereichen Spracherwerb, Ausbildung und Arbeit zu prüfen. Auch das Postulat wurde von Schlüer bekämpft. Er kritisierte, der Vorstoss erwähne einseitig den Integrationsauftrag der Schweizer Behörden, schweige sich aber über die Verpflichtung der Ausländerinnen und Ausländer aus, sich aktiv (und auch finanziell) an den Integrationsbemühungen zu beteiligen. Das Postulat wurde mit 74 zu 49 Stimmen angenommen. Ebenfalls überwiesen wurde ein Postulat Walker (cvp, SG), das den Bundesrat ersucht zu prüfen, wie die Arbeitgeber verstärkt in integrationsfördernde Massnahmen für Mitarbeitende ausländischer Herkunft eingebunden werden könnten [15].

2002 wurden 26,6% mehr Asylgesuche gestellt als im Vorjahr, doch blieb der Gesamtbestand der Personen im Asylbereich mit knapp 94 000 Personen praktisch stabil (+0,4%). Insgesamt 26 125 Personen ersuchten neu um Asyl. Mehr als ein Drittel von ihnen stammte aus dem Balkan, der Türkei und Irak. 13 400 Personen mit negativem Entscheid konnten nicht ausgewiesen werden. Das waren etwas mehr als im Vorjahr, aber deutlich weniger als im Zehnjahresvergleich. 40% der Personen mit pendentem Wegweisungsvollzug stammten aus afrikanischen Staaten. Bis Mitte Jahr stellten monatlich 250 Personen aus Westafrika Asylgesuche, ab August reduzierte sich die Zahl der Neuzugänge auf 150 pro Monat. Dieser Rückgang wurde vom BFF auf das neue Schnellverfahren an den vier Grenzempfangsstellen zurückgeführt. Von August bis Dezember wurden auf diese Weise 2243 Gesuche in erster Instanz entschieden; die Verfahren dauerten durchschnittlich nur sieben Tage [16].

Der Bundesrat ernannte den Thurgauer SVP-Regierungsrat Roland Eberle zum neuen Präsidenten der Eidgenössischen Kommission für Flüchtlingsfragen (EKF). Er löst am 1. Januar 2003 BFF-Direktor Jean-Daniel Gerber ab, der damit auf eigenen Wunsch von seinem Doppelmandat entbunden wird. Der Sprecher des Bundesrates erklärte vor den Medien, die Wahl eines SVP-Politikers signalisiere nicht eine Verhärtung der Asylpolitik; die Kantone seien aber stark in die Asylpolitik eingebunden, was die Wahl eines Regierungsrates an die Spitze der EKF sinnvoll mache. Die derzeit 17 Mitglieder aus allen interessierten Kreisen zählende Kommission beurteilt zuhanden von Bundesrat und Bundesverwaltung die Lage im Asyl- und Flüchtlingsbereich [17].

Das BFF trat für eine Öffnung des Arbeitsmarkts für Asylbewerber und vorläufig Aufgenommene ein. Zwei von ihr eingeholte Studien zeigten nämlich, dass für die Wahl der Schweiz als Asylland die Situation auf dem Arbeitsmarkt nicht von primärer Bedeutung ist, sondern vielmehr die sozialen Netze zwischen Grossfamilien und Nationalitäten. Trotz stark schwankender Asylbewerberzahlen in der zweiten Hälfte der 90er Jahre sei die Zahl der erwerbstätigen Asylbewerber und vorläufig Aufgenommenen mit rund 15 000 stabil geblieben, was zeige, dass nicht die Zahl der Asylsuchenden, sondern die Nachfrage nach Arbeitskräften dafür bestimmend sei, ob sie erwerbstätig werden oder nicht. Das Gewicht dieser Arbeitskräfte sei gesamtwirtschaftlich marginal, habe für gewisse Branchen (Gastwirtschaft, Bau, Reinigungsbetriebe) aber durchaus eine Bedeutung. Da die Asylsuchenden fast ausnahmslos auf den untersten Hierarchiestufen arbeiten, könne von einer Konkurrenzierung der einheimischen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer keine Rede sein. Die Integration in den Arbeitsmarkt beuge sozialen Spannungen vor, wie sie durch lange Untätigkeit droht, und sie helfe, Fürsorgekosten in der Höhe von 400 bis 500 Mio Fr. jährlich einzusparen, was rund der Hälfte des BFF-Budgets entspricht. Die meisten Asylbewerber und vorläufig Aufgenommenen finden ohnehin erst nach rund zwei Jahren Aufenthalt in der Schweiz eine Arbeitsstelle. Aus diesen Gründen haben gemäss BFF die geltenden Arbeitsverbote (drei Monate für Asylsuchende, sechs Monate für vorläufig Aufgenommene) kaum Auswirkungen [18].

Im September leitete der Bundesrat dem Parlament seinen Entwurf für die Revision des Asylgesetzes zu. Zentrales Element ist die sogenannte Drittstaatenregelung. Grundsätzlich soll auf Gesuche von Asylsuchenden, die sich vor der Einreise in die Schweiz in einem sicheren Drittstaat aufgehalten haben und dorthin zurückkehren können, gar nicht eingetreten werden. Eine Ausnahme soll nur für Asylsuchende gemacht werden, die enge Familienangehörige in der Schweiz haben. Die von Experten als völkerrechtswidrig kritisierte bloss 24-stündige Beschwerdefrist im beschleunigten Asylverfahren und an den Flughäfen soll auf fünf Arbeitstage ausgedehnt werden. Als weitere wichtige Neuerung will die Regierung einen besonderen Rechtsstatus für vorläufig aufgenommene Bürgerkriegsflüchtlinge und Härtefälle einführen. Erscheint deren Wegweisung nach abschlägig beantwortetem Asylgesuch auf lange Sicht unzumutbar oder völkerrechtlich unzulässig, soll es künftig eine „integrative Aufnahme“ geben. Der neue Status gewährt den Betroffenen einen besseren Zugang zum Arbeitsmarkt und stellt sie in Bezug auf den Familiennachzug Ausländern mit einer Aufenthaltsbewilligung grundsätzlich gleich. Zudem erhalten sie Unterstützung beim Erlernen einer Landessprache und eines Berufes. Ursprünglich hatte der Bundesrat vorgesehen, ihnen nach sechs Jahren eine reguläre Aufenthaltsbewilligung zu gewähren, doch hatten sich die Kantone quergestellt, weil sie damit für die Fürsorgekosten zuständig geworden wären. Um Druck auf die Kantone auszuüben, Wegweisungen von abgewiesenen Asylbewerbern konsequent zu vollziehen, erhalten die Kantone künftig vom Bund nur noch Globalpauschalen für die von den Asylsuchenden verursachten Fürsorgekosten. Nach einem Wegweisungsentscheid will der Bund die Kantone nur noch für eine durchschnittliche Aufenthaltsdauer entschädigen; bleibt der Abgewiesene länger, muss der Kanton für die Kosten aufkommen. Bei der Präsentation der Botschaft bestritt Bundesrätin Metzler jeglichen Zusammenhang mit der abstimmungsreifen SVP-Initiative; dennoch wiesen fast alle Medien und Kommentatoren auf Parallelen hin [19].

Am 24. November kam die 2000 von der SVP eingereichte Volksinitiative „gegen Asylrechtsmissbrauch“ zur Abstimmung. Sie verlangte insbesondere, dass auf Asylgesuche von aus sogenannt sicheren Drittstaaten (zu denen alle die Schweiz umschliessenden Länder gehören) eingereisten Asylbewerbern nicht mehr eingetreten wird, und dass die Fürsorgeleistungen vom Bund einheitlich auf einem tiefen Niveau festgelegt und in der Regel nur als Sachleistung erbracht werden. Damit sollte nach Auffassung der SVP dem Umstand begegnet werden, dass immer mehr Arbeitssuchende und Kriminelle aus Südosteuropa oder der Dritten Welt das Asylrecht für eine illegale Einreise benutzen. Der Bundesrat und die Mehrheit des Parlaments empfahlen die Initiative zur Ablehnung, da die Initiative überholt sei und die strikte Drittstaatenregelung nicht umsetzbar oder sogar kontraproduktiv wäre, weil bei mangelnder Kooperation der Nachbarstaaten die nicht ins Asylverfahren aufgenommenen Personen auf unbestimmte Zeit in der Schweiz verbleiben würden. Bei einer Annahme bestünde zudem das Risiko, dass auch wirklich Verfolgte kein Asyl mehr erhalten würden, weshalb sie völkerrechtsmässig bedenklich sei [20].

In der Abstimmungskampagne wurde die Initiative nur gerade von der SVP und den kleinen Rechtsaussenparteien (Lega, SD, EDU) unterstützt. CVP, FDP (mit Ausnahme der Sektionen der Kantone SG, TG und AG), SP, GP, LP, EVP, alle Unternehmerverbände und Gewerkschaften, die kirchlichen Organisationen und die Hilfswerke lehnten sie ab. Selbst SVP-Bundesrat Schmid distanzierte sich deutlich von der Initiative. Zu Wort meldete sich auch das UNHCR: gemäss seinen Richtlinien sei es unakzeptabel, die Anträge von Asylsuchenden nur auf Grund ihres Fluchtwegs zurückzuweisen. Trotz dieser breiten Gegnerschaft geriet der Ausgang der Abstimmung zu einer absoluten Zitterpartie und zum knappsten je registrierten Abstimmungsergebnis, seit es das Initiativrecht gibt: Erst die letzten Auszählungen im Kanton Zürich zeigten im Lauf des Abends, dass die Initiative trotz erreichtem Ständemehr von einer äusserst knappen Mehrheit der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger abgelehnt wurde. Am deutlichsten war die Zustimmung in den Kantonen Glarus, Schwyz, Thurgau, St. Gallen und Appenzell-Innerrhoden, am schwächsten in den Kantonen Genf, Jura, Waadt, Wallis und Neuenburg [21].

Die Vox-Analyse des Urnengangs zeigte, dass sich in der Frage der Annahme oder Ablehnung der Volksinitiative die Parteisympathien besonders stark auswirkten. Während die Anhängerschaft der SVP nahezu geschlossen (91%) hinter der Initiative ihrer Partei stand, wurde sie von den Sympathisanten der SP mit fast ebenso grosser Mehrheit abgelehnt (81%). Die Anhänger der beiden anderen Regierungsparteien folgten ebenfalls mehr (FDP, 66%) oder weniger deutlich (CVP, 54%) der Nein-Parole ihrer Partei. Die für Abstimmungen fast schon üblich gewordene Differenz zwischen Deutschschweiz und Romandie sowie die gesellschaftlichen Merkmale wirkten sich weniger aus als auch schon, obgleich die gesamte Romandie und das Tessin die Initiative verwarfen, während die Deutschschweiz (mit Ausnahme von Basel-Stadt, Bern, Luzern und Zug) ihr zustimmten. Einmal mehr zeigte sich aber in der Deutschschweiz ein Graben zwischen ländlichen Gebieten (59% Ja) und Grossagglomerationen (41%). Als Hauptmotiv für ihre Zustimmung zur Initiative nannten über 90% der Befragten die Unzufriedenheit mit der aktuellen Asylpolitik und den zuständigen politischen Behörden. 80% der Nein-Stimmenden hielten die Initiative für undurchführbar oder unmenschlich [22].

Mit einer Motion forderte Dunant (svp, BS) vom Bundesrat geeignete Massnahmen, um die Lücken in der Gesetzgebung und in der Praxis zu schliessen, die dazu führen, dass sich ausländische Straftäter aufgrund eines drohenden Strafvollzugs im Herkunftsland weiterhin in der Schweiz aufhalten und hier einer Strafverfolgung und Inhaftierung entgehen können, auch wenn ihr Asylgesuch abgelehnt wurde. Der Bundesrat verwies auf die laufende Strafgesetzbuchrevision, bei der das Prinzip der stellvertretenden Strafrechtspflege eingeführt bzw. erweitert werden soll, sowie auf die Möglichkeiten, die sich aus den Zwangsmassnahmen im Ausländerbereich ergeben. Auf seinen Antrag wurde die Motion als Postulat überwiesen, damit allfällige weitere Massnahmen geprüft werden können. Eine zweite Motion Dunant, die eine Übertragung der Kompetenz für die Haftanordnung und gerichtliche Überprüfung der Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft von den jetzt dafür zuständigen Kantonen auf die Bundesbehörden forderte, wurde von Garbani (sp, NE) bekämpft und so vorderhand der Diskussion entzogen. Mit einer dritten Motion verlangte Dunant, die parteipolitische Zugehörigkeit der in der Asylrekurskommission (ARK) tätigen Richterinnen und Richter sei offen zu legen. Der Bundesrat erinnerte daran, dass die Parteizugehörigkeit zu den besonders schützenswerten Personendaten nach Datenschutzgesetz gehört; diese dürfen nur bearbeitet werden, wenn dies in einem formellen Gesetz ausdrücklich vorgesehen ist. Da die Kompetenz zur Ernennung der ARK-Richterinnen und -richter dem Bundesrat übertragen wurde, stellte das Ansinnen Dunants zudem einen Eingriff in die Regelungszuständigkeit der Regierung dar, weshalb der Bundesrat beantragte, die Motion abzulehnen. Diese wurde von Ménétrey-Savary (gp, VD) bekämpft und die Diskussion deshalb verschoben [23].

In einer gemeinsamen Pressemitteilung verlangten die Ostschweizer Kantone (SG, AI, AR, TG, GR, GL, ZH) vom Bund mehr Unterstützung bei der Identitätsfeststellung und bei der Beschaffung der für eine Wegweisung notwendigen Reisepapiere. Wichtig wäre ihrer Ansicht nach, die Asylverfahren bis zu deren rechtmässigem Abschluss zu verkürzen, insbesondere in jenen Fällen, in denen die Kantone dem Bund Meldungen über strafrechtliches Verhalten zukommen lassen. Ein weiterer Vorschlag zielte auf eine Änderung des Asylgesetzes ab. Mit einem „Bonus-Malus-System“ sollen Personen aus dem Asylbereich, die straffällig werden, in der Drogenszene angetroffen werden oder ihre Identität verheimlichen, mit Einschränkungen der staatlichen Leistungen rechnen müssen, während kooperative Personen bei der Unterbringung oder bei den finanziellen Leistungen besser zu stellen wären [24].

1999 und 2001 war es bei der zwangsweisen Ausschaffung von abgewiesenen Asylbewerbern zu je einem Todesfall gekommen. Nachdem auch die Antifolterkommission des Europarates die Praxis der Schweiz gerügt hatte, gaben sich die kantonalen Polizeiverantwortlichen Regeln, wie ihre Korps diese Ausschaffungen zu vollziehen haben. Insbesondere wurden Massnahmen verboten, welche die Atmung behindern können. In jedem Kanton wurden erfahrene Polizisten zu „Begleitteams“ ausgebildet. Die Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren regte zudem die Schaffung einer bundesrechtlichen Regelung an. Diese Empfehlung veranlasste Nationalrat Glasson (fdp, FR), den Bundesrat mit einer Motion aufzufordern, in diesem Bereich umgehend aktiv zu werden. Der Bundesrat verwies auf die bevorstehende Einsetzung einer Steuergruppe aus Vertretern der Bundes- und der Kantonsbehörden und beantragte Umwandlung in ein Postulat. Der Vorstoss wurde aber von Ménétrey-Savary (gp, VD) bekämpft und der Beschluss deshalb verschoben [25].

In Folge der nach wie vor instabilen Lage in Afghanistan beschloss das BFF, vorderhand keine Entscheide über Asylgesuche von afghanischen Staatsangehörigen mehr zu fällen und die Wegweisungen von bereits abgewiesenen Asylsuchenden auszusetzen, es sei denn, sie könnten in ein Drittland reisen oder sie seien straffällig geworden. Freiwillige Rückkehrer erhielten eine finanzielle Starthilfe. Im September hob das BFF dieses Moratorium per 1. April 2003 auf [26]. Wegen der unklaren Entwicklung hatte das BFF auch die Gesuche von Asylsuchenden aus Mazedonien zurückgestellt. Da der Zustrom von Mazedoniern aber in den ersten Monaten des Jahres stark anstieg, wurden deren Gesuche ab dem Sommer vorrangig behandelt, da sich die Lage beruhigt hatte und absehbar wurde, dass sie kaum Chancen auf einen positiven Entscheid hatten. Auch ihnen wurde eine Rückkehrhilfe gewährt [27]. Als erstes Land Europas traf die Schweiz erste Vorkehrungen für die Rückkehr ethnischer Minderheiten in den Kosovo. Rund 3300 dieser Flüchtlinge waren individuell vorläufig aufgenommen worden, da ihnen bei ihrer Rückkehr in den Kosovo akute Gefahr drohte. Nach einem Augenschein und Gesprächen vor Ort kam der Direktor des BFF zum Schluss, dass eine Rückkehr zumutbar sei. Da aber weiter lokale Schwierigkeiten bestünden und die Situation sich je nach Minderheit unterschiedlich entwickle, werde das BFF jedes Gesuch einzeln prüfen. Als letzte Frist für die freiwillige Ausreise wurde April 2003 bestimmt. Wer bis dahin in den Kosovo zurückkehrt, erhält eine je nach Ausreisedatum abgestufte Starthilfe (maximal 2000 Fr. für eine erwachsene Person, für Minderjährige die Hälfte) [28]. Besondere Betreuungsprobleme boten im Berichtsjahr junge Asylsuchende aus zerrütteten westafrikanischen Staaten, da sie sich teilweise als kaum sozialisierbar erwiesen und sehr oft als Kleindealer tätig waren. Das BFF forcierte deshalb die Verhandlungen für Rückübernahmeabkommen mit den Herkunftsstaaten. Ab Oktober griff das EJPD härter gegen diese Asylsuchenden durch: ihre Gesuche wurden schneller behandelt und ihre Ausschaffungen prioritär durchgeführt [29].

Eine im Vorjahr vom Nationalrat angenommene Motion Borer (svp, SO), die eine gesonderte Krankenversicherung für Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene verlangt hatte, wurde vom Ständerat lediglich als Postulat angenommen [30].

Der Bundesrat verabschiedete Mitte November einen Bericht des EDI zur Umsetzung des an der UNO-Weltfrauenkonferenz von 1995 verabschiedeten Aktionsplans „Gleichstellung von Frau und Mann“. Dieser stellte fest, dass von den 287 aufgelisteten Massnahmen die meisten realisiert worden sind. Am besten sei dies in den Bereichen Bildung und Wirtschaft gelungen. Weitere positiv zu erwähnende Bereiche seien Anreizprogramme zur Förderung von Frauen in der Berufswelt und die Einrichtung von Krippen zur Kinderbetreuung. Auch seien Fachstellen für „Gender Health“ und gegen Gewalt geschaffen worden; auf internationaler Ebene habe sich die Schweiz verstärkt gegen den Frauenhandel engagiert. Schwierigkeiten bei der Umsetzung auf Bundesebene sind gemäss Bericht auf mangelnde Ressourcen der Behörden zurückzuführen. Mehrere Massnahmen seien zudem nicht realisiert worden, weil sie als nicht prioritär eingestuft wurden [31].

Mit einer Motion wollte Nationalrätin Teuscher (gp, BE) den Bundesrat beauftragen, Vorbereitungen zu treffen, damit die Schweiz unverzüglich das Protokoll Nr. 12 der Europäischen Menschenrechtskonvention zur Verhinderung von Diskriminierungen unterzeichnen kann. Der Bundesrat anerkannte, dass er in seinem Jahresbericht 2000 über die Tätigkeit der Schweiz im Europarat die Bedeutung dieses Zusatzprotokolls für die Förderung der Gleichstellung von Frau und Mann unterstrichen habe; im jetzigen Moment seien aber die Tragweite des Protokolls und die Folgen seiner Umsetzung für die schweizerische Rechtsordnung noch schwer abzuschätzen. Aus diesem Grund beantragte er erfolgreich Umwandlung in ein Postulat. Nichts wissen wollte der Nationalrat hingegen von einer parlamentarischen Initiative Teuscher, die ein Gesetz verlangte, mit dem Gender-Mainstreaming auf Bundesebene zum verbindlichen Leitprinzip werden sollte. Die Initiantin wollte damit sicherstellen, dass der Aspekt der tatsächlichen Gleichstellung von Frauen und Männern bei jedem politischen Handeln berücksichtigt wird. Auf Antrag der Kommission wurde die Initiative mit 118 zu 51 Stimmen abgelehnt [32].

Obgleich heute in der Schweiz rund 80% der Frauen zwischen 20 und 40 Jahren einer Erwerbsarbeit nachgehen, ist Hausarbeit primär weiblich geblieben. Dies zeigte eine vom Eidg. Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann (EBG) in Auftrag gegebene Studie über die Verteilung der Haus- und Erwerbsarbeit von Frauen und Männern. Ausgehend von den Zahlen der Schweizerischen Arbeitskräfteerhebung (Sake) 2000 zeigte die Untersuchung, dass Frauen durchschnittlich 34 Stunden pro Woche Hausarbeit erledigen, Männer dagegen bloss 18 Stunden. Markante Unterschiede bestehen je nach Haushaltstyp. Am wenigsten ungleich verteilt ist die Hausarbeit unverheirateter Paare ohne Kinder. Am meisten Haus- und Familienarbeit übernehmen dagegen verheirate Frauen mit zwei oder mehr Kindern. Die Männer begnügen sich in diesen Partnerschaften damit, zwei Fünftel der Arbeit zu leisten, welche die Frauen erbringen. Etwas weniger ungleich wird der Zeitaufwand für die Betreuung der Kinder aufgeteilt, wo die Männer zwei Drittel der von den Frauen geleisteten Arbeit übernehmen; die Tendenz ist mit zunehmender Kinderzahl allerdings sinkend. Deutlich am stärksten engagieren sich hier die Väter in unverheirateten Partnerschaften. Da das konservative Rollenverständnis die Chancengleichheit der Geschlechter im Erwerbsleben behindert, rief das EBG in einer Sensibilisierungskampagne, die sich vor allem an jüngere Paare richtete, zu „Fairplay at home“ auf. Für das EBG war allerdings auch klar, dass neben der partnerschaftlichen Aufgabenverteilung zu Hause weitere flankierende Massnahmen nötig sind, um die Chancen auf dem Arbeitsmarkt zu erhöhen, so die Mutterschaftsversicherung, die Lohngleichheit von Männern und Frauen, ein besseres Angebot an Krippenplätzen sowie die Bereitschaft der Arbeitgeber, geeignete Arbeitszeitmodelle anzubieten [33].

Das EBG möchte, dass in den Texten der Bundesverwaltung der französische Begriff „droits de l’homme“ für Menschenrechte konsequent durch „droits de la personne“ ersetzt wird, da die sprachliche Nichtberücksichtigung der Frauen sehr oft auf einen Ausschluss auch aus den Vorstellungen und der Realität hindeute. Bisher widersetzte sich der Bundesrat diesem Ansinnen, obgleich der von der Bundeskanzlei herausgegebene „Guide de formulation non sexiste des textes administratifs et législatifs“ empfiehlt, dort wo es möglich ist, den Begriff „droits de la personne humaine“ zu verwenden. Auf Druck mehrerer privater Organisationen sah sich der Bundesrat allerdings gezwungen, eine für November angesetzte Tagung über die schweizerische Politik der „droits de l’homme“ in „Conférence sur la politique suisse des droits humains“ umzubenennen. Bei seinem Besuch in der Schweiz erklärte der neue UNO-Hochkommissar für Menschenrechte, Sergio Vieira de Mello, dass er sich ebenfalls für die Formulierung „droits humains“ einsetzen werde [34].

Dass in der Schweiz nur Männer Wehrpflichtersatz zahlen müssen, wenn sie weder Militär- noch Ersatzdienst leisten, verstösst laut einem neuen Urteil des Bundesgerichts nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Geschlechter, wie er in der Bundesverfassung und in verschiedenen internationalen Vereinbarungen verankert ist. Eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde, mit der ein dienstuntauglicher Mann den ihm in Rechnung gestellten Wehrpflichtersatz anfocht, wurde in Lausanne als offensichtlich unbegründet abgewiesen. Schon bei der Auslegung der alten Bundesverfassung, die in diesem Zusammenhang einfach von „Schweizern“ sprach, wurde die Militärdienstpflicht auf Männer beschränkt. Auch als 1981 der Grundsatz der Gleichberechtigung der Geschlechter in die Bundesverfassung aufgenommen wurde, lehnte es das Bundesgericht ab, die Wehrpflicht auf Frauen auszudehnen. Heute ergibt sich klar aus dem Wortlaut von Art. 59 BV, dass nur Männer dienstpflichtig sind und eine Ersatzabgabe zahlen müssen, wenn sie keinen Dienst leisten. Auch ein Verstoss gegen die UNO-Menschenrechtspakte oder die Europäische Menschenrechtskonvention wurde vom Bundesgericht einstimmig verneint [35].

Eine Gruppe von Parlamentarierinnen, denen neben Nationalratspräsidentin Maury Pasquier (sp, GE) die Nationalrätinnen Gadient (svp, GR), Nabholz (fdp, ZH) und Zapfl (cvp, ZH) angehörten, traf sich im März in Bamako (Mali) mit Parlamentarierinnen aus Westafrika. Ziel des Erfahrungsaustauschs, der auf dem Hintergrund anstehender Wahlen in Mali, Burkina Faso, Niger, Tschad und Benin stattfand, war, den kandidierenden Frauen Rückendeckung zu geben und die Frauen generell zu einer stärkeren Beteiligung am politischen Leben zu ermuntern. Alt Nationalrätin Leni Robert (gp, BE), die das Treffen in Afrika koordinierte, bezeichnete das neu geschaffene Netzwerk zwischen Parlamentarierinnen aus verschiedenen Ländern als einzigartig; wohl gebe es internationale Parlamentarier-Organisationen, doch für die spezifische Unterstützung von Frauen für Frauen in Parlamenten stehe keine Plattform zur Verfügung. In einer zweiten Etappe will die Parlamentarierinnengruppe einen Austausch mit Kolleginnen in den jungen Demokratien Osteuropas und den zentralasiatischen Staaten aufbauen, die wie die fünf Länder Westafrikas zu den Schwerpunktländern der Schweizer Entwicklungszusammenarbeit gehören [36].

Der Frauenstreik 1991 war Ausgangspunkt für die Bildung reiner Frauenparteien gewesen (FraP! in Zürich, FraB in Basel). Diese waren mit dem Ziel angetreten, Frauen und neue politische Inhalte in die Parlamente zu bringen. Christine Goll (ZH) wurde als Einzige aus diesem Kreis in den Nationalrat gewählt, trat aber 1997 der SP und deren Fraktion im Bundeshaus bei, weil sie der Auffassung war, es sei nicht möglich, mit so wenig infrastruktureller Unterstützung die an sie gestellten Erwartungen zu erfüllen. Im Berichtsjahr lösten sich Frap! und FraB mangels Nachwuchs auf [37].

Gemäss Bundesgericht verbietet das Lohngleichheitsgebot keineswegs, dass ein typischer Frauenberuf im Verhältnis zu einem vergleichbaren geschlechtsneutralen Beruf besoldungsmässig tiefer eingestuft wird, wenn auch die Arbeitszeiten kürzer sind. Ganz im Gegenteil verlange das Gebot der Rechtsgleichheit, Lohnvergleiche auf der Basis eines gleichen Arbeitspensums vorzunehmen und allfälligen Unterschieden in der quantitativen Belastung bei der Festlegung der Besoldung Rechnung zu tragen. Konkret zu beurteilen war die Situation der Kindergärtnerinnen im Kanton Freiburg, die sich über eine geschlechterspezifische Lohndiskriminierung beklagten, weil sie gut 20% weniger Gehalt bekommen als die Primarlehrer. Diese Lohndifferenz ist laut einstimmigem Urteil des Bundesgerichtes gerechtfertigt, weil die Freiburger Kindergärtnerinnen auch ein im Vergleich mit den Lehrern um 25% geringeres zeitliches Arbeitspensum zu bewältigen haben [38].

Erstmals war eine Lohngleichheitsklage in der Privatwirtschaft erfolgreich. Das von einer Arbeiterin wegen Diskriminierung eingeklagte Unternehmen verzichtete auf einen Rekurs gegen ein Urteil des Waadtländer Kantonsgerichts ans Bundesgericht, wodurch dieses rechtskräftig wurde. Das Kantonsgericht hatte insbesondere festgehalten, dass ein Lohnunterschied sexistischer Natur besteht, wenn Angestellte beiden Geschlechts eine ähnliche Position im Unternehmen und ein vergleichbares Pflichtenheft haben, dafür aber nicht den gleichen Lohn beziehen. Im Urteil war insbesondere der Grundsatz der Beweislastumkehr konkretisiert worden, der nach Ansicht von Experten bei den Gerichten bisher zu wenig bekannt war [39].

Das Institut für Arbeit und Arbeitsrecht der Universität St. Gallen präsentierte eine Studie, die anhand der Lohnstrukturerhebung des Jahres 1998 einmal mehr geschlechtsspezifische Ungleichheiten in der Entlöhnung von Frauen und Männern nachwies. Gemäss der Untersuchung verdienen Frauen in den Branchen Gesundheitswesen, Gastgewerbe, Banken und Versicherungen für vergleichbare Arbeit rund 20% weniger als gleich qualifizierte Männer. Festgestellt wurde auch, dass bei höherer Qualifikation und in anspruchsvollen Positionen die Lohnungleichheiten zunehmen [40].

Die Interessengemeinschaft der kinderreichen Familien „Familien 3 plus“ kündigte die Lancierung einer Volksinitiative „Familie ist Zukunft“ an. Sie will den Bund zur Förderung und zum Schutz kinderreicher Familien verpflichten. Die Initiative verlangt Kinderzulagen von 250 Fr. pro Kind und für Familien mit drei und mehr Kindern einen Bundessteuerabzug von 4000 Fr. pro Kind. Die Erziehungsarbeit eines Elternteils soll mit einem Steuerabzug von 12 000 Fr. pro Jahr vergütet werden [41].

Fünf in der Sozial- und Familienpolitik tätige Organisationen (Eidg. Kommission für Familienfragen, Pro Familia, Pro Juventute, Schweiz. Konferenz für Sozialhilfe und Städteinitiative „Ja zur sozialen Sicherheit“) forderten dringend Massnahmen zur finanziellen Besserstellung von Familien mit dem Ziel, die Leistungen der Familien vermehrt zu anerkennen und Familienarmut zu verhindern. Mittelfristig möchten sie am bisherigen dualen System von Familienzulagen und Steuerabzügen festhalten. Sie verlangten eine Bundeslösung für die Ausrichtung einheitlicher Kinderzulagen in der Höhe von mindestens 200 Franken resp. 250 Franken für Jugendliche in Ausbildung. Zudem unterstützten sie die Bestrebungen des Nationalrates, für finanzschwache Familien einkommensabhängige Familienergänzungsleistungen nach dem Tessiner Modell einzuführen [42].

1991 hatte die damalige Nationalrätin Fankhauser (sp, BL) eine parlamentarische Initiative für landesweit einheitliche Kinderzulagen von mindestens 200 Franken eingereicht, welcher der Nationalrat im Jahr darauf Folge gab. 1997 legte die mit der Ausarbeitung einer Vorlage beauftragte SGK ein Rahmengesetz vor, dessen Behandlung aber 1998 am runden Tisch zur Sanierung der Bundesfinanzen bis 2001 sistiert wurde. Die erneute Lesung in der SGK liess nun aber so viele Fragen bezüglich Zuständigkeiten und Finanzierung offen, dass die Kommission beschloss, einen Schlussstrich unter die Initiative Fankhauser zu ziehen und in Sachen Familienzulagen einen Neustart zu wagen. Eine Subkommission unter Rossini (sp, VS) wurde beauftragt, ein neues Zulagengesetz zu erarbeiten und dabei andere familienpolitische Anliegen, die aufgegleist oder bereits in der parlamentarischen Beratung sind, zu berücksichtigen (Bedarfsleistungen gemäss Tessiner Modell, familienergänzende Betreuungsplätze, Mutterschaftsschutz) [43].

Ausgehend von einer im Vorjahr vom Nationalrat angenommenen parlamentarischen Initiative der Zürcher Sozialdemokratin Fehr zur Anschubfinanzierung von Kinderkrippen erarbeitete die SGK einen Gesetzesentwurf samt Finanzierungsbeschluss. Sie schlug dem Plenum vor, die Schaffung von neuen Krippenplätzen während zehn Jahren mit jährlich 100 Mio Fr. zu unterstützen; konkret vorgelegt wurden ein Bundesgesetz, das die Förderungsmodalitäten regelt, sowie ein Kreditbeschluss über 400 Mio Fr. für die ersten vier Jahre. Bis auf die SVP, die nach den Worten ihres Sprechers Bortoluzzi (ZH) „verantwortungsmüde Eltern“ und Zustände „à la Ostblock“ witterte, und die LP stellten sich alle Fraktionen hinter das Gesetz, das mit 117 zu 53 Stimmen angenommen wurde. SP und CVP stimmten geschlossen zu, bei der FDP eine Mehrheit (darunter sämtliche Frauen), bei der SVP nur gerade die drei weiblichen Abgeordneten Fehr (ZH), Gadient (GR) und Haller (BE) sowie Siegrist (AG). Angesichts der Lage der Bundesfinanzen beantragte der Bundesrat, der das Anliegen grundsätzlich unterstützte, ein auf maximal acht Jahre und nur je 25 Mio Fr. reduziertes Engagement. Mit 108 zu 70 Stimmen konnte sich aber der Antrag der Kommission durchsetzen. Gutzwiller (fdp, ZH) erinnerte als Sprecher der Kommission daran, dass Studien den volkswirtschaftlichen Nutzen von familienexternen Betreuungsplätzen nachgewiesen haben, weshalb es sich hier um eine sinnvolle Investition handle. Im Ständerat machte nur gerade Schmid (cvp, AI) grundsätzlich Opposition gegen die Vorlage. Ein Rückweisungsantrag Hess (fdp, OW), der zuerst eine Vernehmlassung bei den Kantonen durchführen wollte, da diese nach dem Auslaufen der Anstossfinanzierung primär in der Pflicht stehen dürften, die Krippen weiter zu unterstützen, wurde mit 29 zu 12 Stimmen abgelehnt. Als Kompromiss zwischen Bundes- und Nationalrat beschloss die kleine Kammer aber, anstatt 400 Mio Fr. nur 200 Mio Fr. für die nächsten vier Jahre zur Verfügung zu stellen und das Programm auf acht Jahre zu begrenzen; zudem sollten die Beiträge nicht mehr maximal einen Drittel der Kosten abdecken, sondern höchstens 5000 Fr. pro Krippenplatz. Ein Antrag Jenny (svp, GL), dem Bundesrat zu folgen, wurde ebenso abgelehnt wie der Antrag Studer (sp, NE) auf Zustimmung zum Nationalrat. Die Vorlage wurde mit 31 zu 4 Stimmen angenommen, der Finanzierungsbeschluss mit 23 zu 5 Stimmen. Angesichts der klaren Willensbezeugung der kleinen Kammer, den Kreditrahmen mindestens um die Hälfte zu kürzen, bat die Initiantin Fehr (sp, ZH) den Nationalrat, dem Ständerat in allen Punkten zuzustimmen, um nicht die Vorlage als Ganzes zu gefährden. Mit 120 zu 58 Stimmen übernahm der Rat die Beschlüsse der Ständekammer. Das Gesetz tritt auf den 1. Februar 2003 in Kraft [44].

In der Wintersession wurde anlässlich der Budgetberatung über die Höhe der ersten Tranche der Anschubfinanzierung gefeilscht. Der Bundesrat beantragte, 2003 lediglich 20 Mio Fr. einzusetzen, da es zu unterscheiden gelte zwischen der Verpflichtung an sich und den Zahlungen, die erst mit Verzögerung ausgelöst würden. Mit dem Argument, bei einem Impulsprogramm komme der ersten freigegebenen Tranche Symbolcharakter zu, erreichte die CVP im Nationalrat mit 100 zu 79 Stimmen, dass bereits für das erste Jahr 50 Mio Fr. ins Budget aufgenommen wurden. Damit überholte die CVP sogar noch die SP links, welche als eigentliche Initiantin 30 Mio Fr. gefordert hatte. Doch die Freude über den kräftigen Impuls währte nur kurz. Mit 24 zu 16 Stimmen folgte der Ständerat gegen einen Antrag Stadler (cvp, UR), der dem Nationalrat zustimmen wollte, der Argumentation des Bundesrates. Mit Unterstützung der CVP setzte sich im Nationalrat bei der Differenzbereinigung der ursprüngliche Antrag der SP (30 Mio Fr.) mit 94 zu 52 Stimmen durch, worauf sich der Ständerat anschloss [45].

Mitte Jahr präsentierte Nationalrätin Fehr (sp, ZH) den Medien das von ihr im Auftrag der Partei überarbeitete familienpolitische Konzept. Unter dem Titel „Mit Kindern rechnen“ will die SP die Familien in dreifacher Hinsicht fördern: in der Arbeitswelt, im Lebensumfeld und in finanzieller Hinsicht. Profitieren sollen in erster Linie die unteren und mittleren Einkommen. Die Anstossfinanzierung für familienergänzende Kinderbetreuungsplätze auf Bundesebene soll durch ein verstärktes Engagement von Kantonen und Gemeinden ergänzt werden. Die privaten Unternehmen sollen das Geld, das sie bei Annahme einer über die EO finanzierten Mutterschaftsversicherung einsparen, in den Aufbau von Krippen für die Kinder ihrer Mitarbeiterinnen aufwenden. Finanziell möchte die SP die Familien einerseits mit Steuergutschriften (statt Steuerabzügen) und mit einem existenzsichernden Kindergeld in der Höhe von durchschnittlich 450 Fr. pro Monat unterstützen. Bei Bedarf sollen auch Ergänzungsleistungen für einkommensschwache Familien ausgerichtet werden, wobei ein Anreizsystem spielen soll, das zur Erwerbstätigkeit ermuntert [46]. Ebenfalls zur finanziellen Entlastung von Familien mit Kindern stellte die SP im Rahmen der Budgetberatung 2003 den Antrag, der Bund solle alle Krankenkassenprämien für Kinder und Jugendliche bis 18 Jahre – insgesamt 1,2 Mio Personen – übernehmen. Die Kosten von rund 1 Mia Fr. sollten zur Hälfte mittels nicht ausgeschöpfter Krankenkassenprämien-Verbilligungen und der Rest durch die Kantone finanziert werden. Die SP nahm damit eine Anregung auf, die Bundesrätin Dreifuss im Vorjahr (allerdings nur auf die nicht abgeholten Gelder für die Prämienverbilligungen bezogen) zur Diskussion gestellt hatte. Als „Giesskanne“ und inkompatibel mit der Schuldenbremse schmetterte der Nationalrat den Antrag mit 116 zu 62 Stimmen ab [47].

Im Bestreben, dass Familien und Kinder nicht länger ein Armutsrisiko darstellen, verabschiedete die CVP ein Grundlagenpapier, das auf drei Säulen basiert. Familien mit tiefen Einkommen sollen durch höhere Kinderzulagen (200 Fr. für Kinder, 250 Fr. für Jugendliche in Ausbildung), Entlastungen bei der direkten Bundessteuer und Bedarfsleistungen für einkommensschwache erwerbstätige Eltern unterstützt werden. Die Junge CVP bemängelte, dass familienentlastende Massnahmen wie Kinderkrippen, Blockunterricht und Tagesschulen nicht erwähnt wurden [48].

Mit 131 zu 18 Stimmen gab der Nationalrat einer parlamentarischen Initiative Nabholz (fdp, ZH) Folge, welche verlangt, die im neuen Scheidungsrecht für nicht einvernehmliche Scheidungen geforderte Trennungszeit von vier auf zwei Jahre zu reduzieren. Fachleute (Richter und Anwälte) hatten seit Inkrafttreten des neuen Gesetzes (1.1.2000) wiederholt kritisiert, die lange Trennungszeit werde vom scheidungsunwilligen Partner (meistens der Frau) oft dazu missbraucht, Zugeständnisse in den Bereichen Finanzen und Kinder abzunötigen. Die vierjährige Trennungsfrist könne zudem auch zur Umgehung ausländerrechtlicher Bestimmungen dienen. Das Anliegen der Initiative wurde zur Erarbeitung einer konkreten Vorlage an die Rechtskommission des Nationalrates überwiesen. Eine Minderheitsmotion Thanei (sp, ZH), die eine Differenzierung der Trennungsfristen nach Ehedauer verlangte, da für Frauen mit Kindern eine längere Frist bis zur Scheidung einen besseren Schutz biete, wurde mit 125 zu 21 Stimmen abgelehnt [49].

Der Bundesrat war bereit, zwei Motionen Janiak (sp, BL) entgegenzunehmen, die ihn beauftragen, das Eheverbot für Stiefverhältnisse aufzuheben, und das Verfahren der Scheidung bei Teileinigung bundesrechtlich zu regeln, worauf sie der Nationalrat überwies. Eine weitere Motion Janiak, die forderte, die Regelung, wonach die Scheidung einer Ehe aus Gründen der Unzumutbarkeit vor Ablauf der vierjährigen Frist verlangt werden kann, sei durch die Aufführung von schwerwiegenden Gründen zu konkretisieren und zu präzisieren, wurde auf Antrag des Bundesrates nur als Postulat angenommen [50].

Der Bundesrat beschloss, die im Vorjahr vom Parlament beschlossene und mit einem Referendum bekämpfte Fristenregelung und die Volksinitiative „Für Mutter und Kind“, die ein rigides Abtreibungsverbot in der Verfassung verankern wollte, gemeinsam und ohne weitere Vorlagen am 2. Juni dem Volk vorzulegen. Mit Ausnahme der EDU lehnten alle Parteien die Volksinitiative ab. Während SP und FDP die Fristenregelung aber geschlossen unterstützten, zeigten sich CVP und SVP gespalten. In beiden Parteien wurde die Fristenregelung von den mehrheitlich männlichen Delegiertenversammlungen abgelehnt, während sowohl die CVP- wie die SVP-Frauen ihr zustimmten. 10 Kantonalsektionen der SVP und sechs der CVP beschlossen die Ja-Parole. Ebenfalls uneinig zeigten sich die Landeskirchen: der Evangelische Kirchenbund (SEK) lehnte die Initiative ab und stimmte der Fristenregelung zu, die katholische Bischofskonferenz (SBK) sprach sich klar gegen die Fristenregelung aus, gab aber keine Empfehlung zur Initiative ab [51].

Das Abstimmungsergebnis fiel deutlicher aus als erwartet. Mit fast 82% Nein-Stimmen wurde die Initiative förmlich abgeschmettert, und zwar in allen Kantonen. Mit knapp über 30% Ja-Stimmen erzielte sie höchstens im Wallis so etwas wie einen Achtungserfolg. Auch die Kantone Uri, Appenzell Innerrhoden, Obwalden und Schwyz, die 1985 der ähnlichen Initiative „Ja zum Leben“ zugestimmt hatten, lehnten sie mit Nein-Stimmen-Anteilen zwischen 70 und 75% deutlich ab. Positiver als angenommen fiel das Resultat bei der Fristenregelung aus, die mit über 72% Ja-Stimmen gutgeheissen wurde. Im Vergleich zur Abstimmung über die erste „Fristenlösungsinitiative“ (1977) zeigten sich einerseits Parallelen, andererseits manifestierte sich aber auch ein bedeutender gesellschaftlicher Wandel. Jene Kantone, die bereits 25 Jahre zuvor einer Liberalisierung zugestimmt hatten, gehörten auch jetzt zu denen mit den höchsten Ja-Anteilen: Genf (87,8%), Waadt (85%), Neuenburg (85,4%), Basel-Stadt (81,8%), Basel-Landschaft (79,8%), Zürich (77,5%) und Bern (73,5). Am deutlichsten hatten seinerzeit die Innerschweiz und alle katholischen Stände die Initiative verworfen. Davon blieben jetzt nur gerade zwei Kantone übrig (Appenzell Innerrhoden und Wallis). Damit fand der Wandel vor allem in den katholischen Gebieten statt [52].