Kaspar Villiger, lors d'un voyage en Hongrie, a convenu avec les autorités de ce pays de collaborer dans le domaine militaire. La Hongrie, intéressée par le système de milice helvétique, devrait ainsi envoyer des officiers (probablement dès 1992) suivre des cours en Suisse. Le chef du DMF a évoqué la possibilité, à moyen terme, que des échanges de vues réguliers aient lieu avec les forces hongroises. D'autre part, il a été décidé d'une collaboration entre les deux pays en matière de production d'équipement militaire.

A l'occasion d'un entretien avec l’ATS, Kaspar Villiger a exposé ses vues sur le rôle de la Suisse et de son armée au niveau international. Ainsi, selon lui, la Suisse devra, qu'elle adhère ou non à la CE, adapter sa politique de sécurité au contexte européen. Diverses options devraient ainsi être envisagées pour permettre à l'armée de tenir sa place. Cela signifie que le projet «Armée 95» devra être assez souple pour laisser toutes les portes ouvertes (redéfinition du concept de service obligatoire, réduction des forces, renoncement à certaines armes, etc.). Pour le chef du DMF, la Suisse devrait envisager une «neutralité différenciée»; neutralité stricte dans le cadre des conflits extraeuropéens, mais solidarité lorsqu'une menace pèserait sur l'ensemble de l'Europe. Cependant, il ne juge pas approprié de participer à une coalition internationale ou à une politique européenne de grande puissance, et entend ne pas remettre en cause le système d'armée de milice.

Le Conseiller fédéral Kaspar Villiger a invité ses homologues autrichiens, finlandais et suédois pour réfléchir sur le rôle des pays neutres en Europe. Le problème était notamment d'examiner leur relation avec la CE et l'OTAN, ainsi que de discuter de leur participation à une «armée de paix» européenne. Les neutres sont ainsi unanimes pour désirer s'engager plus avant dans ce sens. La problématique du rapprochement de la Suisse avec les autres pays d'Europe, notamment par le biais de la CSCE, a par ailleurs été défendue à de nombreuses reprises par le chef du DMF tout au long de l'année. Ce dernier a ainsi souvent insisté sur la nécessité pour la Suisse de participer aux efforts de sécurité en Europe. Il a cependant exclu toute idée d'alliance militaire, et a réaffirmé qu'il n'existait pas aujourd'hui d'alternative à la neutralité armée, même si celle-ci doit être redéfinie (Alors qu'en 1992, l'UEO (Union de l'Europe occidentale) a mis en place un embryon de défense européenne, le chef de l'état-major général s'est prononcé pour un rapprochement avec cette organisation).

In seiner Antwort auf eine Anfrage Pini (fdp, TI) erklärte der Bundesrat, die Schweiz sei grundsätzlich an der Aufnahme eines sicherheitspolitischen Dialogs mit der Westeuropäischen Union (WEU) bereit. Die dreifach abgestufte WEU-Mitarbeit (Vollmitglieder, assoziierte Mitglieder, Beobachter) sei aber vorderhand den EG- und NATO-Staaten vorbehalten, doch habe die WEU Signale ausgesandt, wonach sie auf einer pragmatischen und informellen Grundlage bereit wäre, mit den Efta-Staaten gemeinsam oder einzeln den Sicherheitsdialog aufzunehmen.

Le problème de la participation aux sanctions économiques de l'ONU vis-à-vis de l'Irak et celui du survol du territoire suisse par les avions militaires de la coalition, ainsi d'ailleurs que le processus d'intégration européenne ont incité plusieurs parlementaires — postulats Hubacher (ps, BS) et Hafner (pe, BE) (90.645), motion Baerlocher (poch, BS) (91.3056) et Ledergerber (ps, ZH) (91.3002), transmises comme postulats — à demander au Conseil fédéral une clarification, voire une redéfinition de la conception de la neutralité helvétique. Dans le même ordre d'idée, le Conseil des Etats a transmis comme postulat la motion Onken (ps, TG), qui invite le Conseil fédéral à élaborer un programme substantiel en faveur d'une politique de paix active de la Suisse (91.3106). Répondant à ces interventions et à différentes interrogations soulevées dans la presse, le DFAE a mis sur pied un groupe de travail, présidé par l'ambassadeur M. Krafft et composé d'une quinzaine de personnalités, dont plusieurs hauts fonctionnaires et experts extérieurs. Ce groupe est chargé de procéder à une analyse détaillée des problèmes que soulève, dans un contexte international nouveau, la politique de neutralité de la Suisse, ainsi que de présenter un rapport sur sa politique étrangère pour la décennie à venir. Ce rapport devrait aussi répondre à la question des éventuelles conséquences d'un changement ou d'un abandon de la neutralité suisse pour le Comité international de la Croix rouge.

S'opposant à toute redéfinition du statut de neutralité, un groupe de conseillers nationaux – Hafner (pep, BE), Bircher (pdc, AG), Mauch (prp, AG) et Fischer (udc, AG) – a remis au DFAE une expertise effectuée par le professeur W. von Wartburg de l'université de Bâle. Ces parlementaires considèrent qu'une adhésion à la CE ou à l'ONU serait incompatible avec la neutralité de la Suisse; une telle adhésion nuirait en particulier à l'efficacité des actions de la Suisse en faveur de la paix par l'exercice des bons offices, de même qu'au travail du CICR.

La fin de la guerre froide, l'accélération de la construction européenne et, plus récemment, la position de la Suisse lors de la guerre du Golfe ont relancé le débat sur la politique extérieure de la Suisse et, plus particulièrement, sur la question de sa neutralité. L'année dernière, le Conseil fédéral, à la demande de la majorité des parlementaires, mandatait un groupe d'étude afin d'établir un rapport sur le rôle futur de la neutralité pour la Suisse. Sa publication était attendue avec impatience car ses conclusions devraient inspirer les grandes lignes de la politique extérieure de la Suisse de ces prochaines années, notamment en ce qui concerne le rapprochement avec la CE. Tout en réaffirmant l'attachement au noyau dur de la neutralité, les auteurs du rapport estiment que pour faire face aux changements fondamentaux de l'environnement international il est devenu nécessaire de donner une nouvelle orientation à la politique étrangère de la Suisse sous l'angle de la neutralité.

Les auteurs du rapport relèvent que dans un contexte européen où le spectre d'une guerre entre grandes puissances s'est considérablement éloigné, l'importance et la signification de la neutralité ont diminué; celle-ci ne constitue qu'un instrument parmi d'autres servant à promouvoir les intérêts de la Suisse. La probabilité de conflits armés classiques entre Etats s'est nettement atténuée; la nature des dangers a changé. La neutralité n'offre que peu de protection face à de nouvelles menaces, telles que l'utilisation d'armes A, B ou C (Armes ABC), les migrations, la destruction de l'environnement ou les catastrophes. En raison de leur dimension internationale et de l'interdépendance accrue entre les Etats, la sécurité reposera davantage que par le passé sur la coopération internationale. Pour la Suisse, cela signifie que la meilleure façon de défendre ses intérêts consiste à participer de manière constructive à la mise en place de nouvelles structures de sécurité.

Selon le rapport, la Suisse doit concentrer sa neutralité à la stricte définition du droit international public, à savoir la non-participation militaire à un conflit armé entre Etats tiers. Cela doit permettre à la Confédération, tout en maintenant son statut de neutralité permanente – maintien de la neutralité en cas de conflit indépendamment des parties engagées –, de faire preuve d'une plus grande flexibilité dans l'application de sa politique de neutralité. Concrètement, lorsque des sanctions non-militaires – en particulier économiques – sont prises par la communauté internationale au sein du Conseil de sécurité des Nations Unies, la Suisse, pour des raisons de solidarité, devrait y participer. De même, elle ne devrait pas entraver les actions militaires menées au nom de la communauté internationale; elle pourrait donc autoriser le transit ou le survol du territoire helvétique par des forces armées, ce que le Conseil fédéral n'avait pas fait lors de la guerre du Golfe. Par ailleurs, le statut de neutralité ne constituerait pas un obstacle à l'adhésion à la CE et à l'Union européenne du traité de Maastricht, tant que ses Etats membres n'ont pas conclu d'alliance militaire. En ce qui concerne les liens entre la Suisse et le CICR, la renonciation à la neutralité n'entraverait pas les activités de ce dernier, étant donné l'indépendance acquise par cette institution.

La publication du rapport du groupe d'étude avait été précédée par différentes prises de position sur ce sujet. Ainsi, au début de l'année, un groupe de travail du parti radical-démocratique a rendu public un rapport, dans lequel il se déclarait favorable à une définition plus flexible du concept de neutralité. Les principales conclusions du groupe d'étude mandaté par le Conseil fédéral rejoignent celles du PRD. Afin d'adapter la politique de neutralité aux bouleversements récents de la société internationale, les auteurs préconisent de la limiter à son noyau dur – non-participation militaire à une confrontation armée – afin que le gouvernement puisse disposer d'une plus grande marge de manoeuvre dans ses relations extérieures sur les plans politique, idéologique et économique. Selon eux, le Conseil fédéral aurait dû autoriser le survol du territoire helvétique par l'aviation militaire de la coalition internationale lors de la guerre du Golfe en 1991.

Le chef du DMF a également exposé à plusieurs reprises sa conception de la neutralité dans le nouveau contexte de l'après-guerre froide; elle diffère quelque peu des conclusions du rapport du groupe d'étude. En préconisant une neutralité différenciée, K. Villiger est favorable à l'abandon de la neutralité dans l'éventualité de certains types de conflits. Pour ce qui concerne les conflits intra-européens ou extra-européens, la Confédération devrait maintenir sa neutralité; par contre, lorsque un conflit mettrait au prise les Etats européens à un ennemi commun, la Suisse devrait se montrer solidaire de l'Europe en contribuant à une défense commune.

Suite à différentes interventions parlementaires sur la crise du Golfe lors de la session spéciale du mois de janvier, et à une motion du groupe socialiste (transmise comme postulat), le Conseil fédéral s'est engagé à soumettre rapidement aux Chambres un message concernant la création de dispositions légales en vue de la réalisation d'un contingent suisse de casques bleus. Un projet de loi a été mis en consultation en 1991. L'action des casques bleus pour le maintien de la paix sera réglementée par les quatre principes suivants: les casques bleus ne participent pas au conflit, ne sont armés que pour leur défense personnelle, ne s'interposent qu'entre les belligérants qui acceptent leur intervention et la Suisse restera libre de sa décision pour chaque cas. Les casques bleus seront des volontaires ayant déjà fait leur école de recrue et qui auront été formés en Suisse; ils seront engagés pour une période de six mois, laquelle sera déduite de leur service militaire. Les coûts annuels se monteront à plus de 60 millions de francs pour la préparation, la formation et le matériel. Le Conseil fédéral estime qu'un tel engagement est compatible avec la neutralité de la Suisse et n'est que le prolongement ou la version moderne de sa politique des bons offices.

Contre l'avis du chef du DFAE, le Conseil des Etats a adopté à une large majorité la motion Zimmerli (udc, BE) demandant un nouvel article 2 de la Constitution définissant de façon plus détaillée les objectifs et les moyens de la politique étrangère de la Suisse. Contrairement à la motion de la commission des affaires étrangères du Conseil national mentionnée plus haut, celle de Zimmerli ne prévoit pas un réaménagement des compétences entre le Conseil fédéral et le parlement, mais exige une redéfinition claire des grands axes de l'action de la Confédération face aux transformations que connaît la société internationale. Cette nouvelle disposition constitutionnelle devrait déterminer l'indépendance de la Suisse, mentionner la politique active en faveur de la paix et des droits de l'homme, proclamer la foi en la solidarité internationale. Pour le député bernois, une telle modification de la Constitution aurait pour effet de dynamiser la politique extérieure et de lui donner une plus grande transparence. De plus, cela permettrait de susciter un débat public de fond sur l'avenir des relations de la Suisse avec l'étranger et ainsi de clarifier auprès de la population les grandes lignes de la politique étrangère. Dans sa réponse, le chef du DFAE a déclaré qu'il redoutait que l'on fige ainsi la politique extérieure de la Suisse alors que le monde est en rapide mutation.

Le Conseil national a transmis comme postulat la motion Zimmerli (udc, BE) — acceptée l'an dernier par le Conseil des Etats — qui préconisait une reformulation de l'article 2 de la constitution, de manière à énoncer les objectifs et les moyens de la future politique étrangère de la Suisse. Il s'est ainsi rangé à l'avis du Conseil fédéral. Même si la commission de la politique extérieure a déclaré qu'il était souhaitable d'inscrire dans la constitution une nouvelle version de cet article, elle a estimé qu'une telle révision n'était pas indiquée dans une période où la politique étrangère était en pleine évolution; d'autre part, elle a considéré que sa motion (91.3035), transmise l'année dernière par la chambre basse, lui paraissait plus complète que celle adoptée par le Conseil des Etats. Quelques jours plus tard, ce dernier, au soulagement du Conseil fédéral, a toutefois refusé à une courte majorité de transmettre la motion de la commission de la chambre basse. Il a préféré la transformer en postulat, à cause essentiellement de la redéfinition des compétences entre le Conseil fédéral et les Chambres qui était exigée par ce texte.

Dans son rapport sur le programme de législature 1991-1995, le Conseil fédéral a souligné l'ampleur des changements politiques et économiques intervenus ces dernières années sur la scène internationale. Dans un monde marqué par une interdépendance croissante entre les nations, les lignes directrices de la politique étrangère (indépendance, maintien de la paix et de la sécurité et promotion du bien-être) devront être repensées et adaptées en fonction des nouvelles exigences de la réalité internationale. La préservation de l'indépendance du pays, de même que le maintien de la paix et de la sécurité, passeront par une plus grande priorité accordée à la solidarité entre les Etats au dépens de la neutralité, ce qui se traduira par une intensification de la participation aux décisions prises sur le plan international. Enfin, la sauvegarde et l'amélioration du bien-être ne pourront être assurées que par une intégration plus poussée de la Suisse à l'économie européenne et mondiale.

Dans son programme de législature, le Conseil fédéral a mis l'accent sur l'internationalisation et la diversification croissante des communications. Pour répondre à cette évolution, le gouvernement a prévu de renforcer la compétitivité de la Suisse et des PTT. Dans ce but, il a dit vouloir poursuivre son effort de libéralisation entamé depuis la révision de la loi sur les télécommunications. Par ailleurs, les PTT, dont le monopole se restreint, devraient voir leur autonomie renforcée afin d'améliorer la gestion de l'entreprise. En outre, la question de l'indemnisation des prestations d'intérêt général devrait être abordée.

Dans son programme de législature, le Conseil fédéral s'est fixé comme but de poursuivre la réalisation du thème central de son action depuis quelques années: freiner la croissance du trafic, notamment en transférant le trafic routier vers d'autres moyens de transports, comme le rail par exemple, ce qui suppose le développement de l'infrastructure ferroviaire. A ce sujet, le gouvernement a relevé la nécessité d'inscrire la réflexion suisse dans un cadre européen. De fait, il a estimé fondamental de ratifier le traité sur le transit, d'édicter la législation relative à l'arrêté sur le transit alpin (NLFA) et d'améliorer l'accès au réseau TGV. En outre, il entend continuer la réalisation du projet Rail 2000 et s'attaquer aux problèmes structurels des CFF. Par ailleurs, il a déclaré vouloir améliorer la sécurité routière et poursuivre, dans la mesure des moyens à sa disposition, l'achèvement du réseau des routes nationales. Les considérations environnementales n'ont pas été absentes du programme et le Conseil fédéral a dit vouloir, à ce sujet, mettre en ceuvre certaines taxes, notamment sur les poids lourds, et promouvoir les transports publics.

Dans son programme de législature, le Conseil fédéral a désigné la politique de sécurité comme l'un des sept thèmes les plus importants pour les années à venir, en donnant la priorité à la stabilité internationale et à la mise en place d'un système de défense européen. Il entend aller dans le sens des propositions faites dans son rapport 90 sur la politique de sécurité, notamment par le développement de relations économiques avec les pays de l'Est et du Tiers-monde, par la création d'un contingent de casques bleus, par un engagement accru en faveur des droits de l'homme, de la protection des minorités et de la sauve-garde de l'environnement, par une participation à la procédure de contrôle des armements et par un renforcement du contrôle des exportations de produits et de technologies militaires. Cela devrait se traduire par une plus grande participation à des organismes internationaux comme la CSCE. Sur le plan purement militaire, le centre de l'activité du gouvernement sera la mise en œuvre de la réforme Armée 95, dont la réduction d'effectifs, la nouvelle doctrine d'engagement et l'acquisition du nouvel avion de combat F/A-18 constituent les points forts. Par ailleurs, la résolution du problème des objecteurs de conscience par la création d'un service civil sera également à l'ordre du jour.

Dans son programme de législature, le gouvernement a mis l'accent sur les modifications à apporter à la politique agricole. Outre le maintien des objectifs traditionnels de l'agriculture (approvisionnement, structure familiale, population décentralisée, etc.), les buts du Conseil fédéral sont principalement de rendre les règles qui la régissent moins interventionnistes, plus préoccupées par des considérations de type environnementales et capables d'indemniser les prestations d'intérêt général. Le 7e rapport sur l'agriculture a consacré cette nouvelle orientation et la révision partielle de la loi sur l'agriculture a permis d'entamer sa mise en oeuvre, en particulier par l'introduction de paiements directs non liés à la production. C'est également par le biais du nouveau projet d'arrêté viticole et par une future révision partiellearticle de l'arrêté sur l'économie laitière et de l'arrêté sur le statut du lait que le gouvernement a annoncé vouloir poursuivre ces réformes.

Une motion Rechsteiner (ps, SG), qui charge le Conseil fédéral, lors des négociations futures d'adhésion de la Suisse à l'UE, de partir du principe que la Suisse ne doit pas participer à des alliances militaires, a été transmise comme postulat par la chambre basse.

Suite au rejet du traité de l'EEE et au retrait de R. Felber, le Conseil fédéral a retardé de quelques mois la publication de son rapport sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90. Résultat de différentes interventions parlementaires, ce rapport a pour objet de définir la conception de la future politique étrangère de la Suisse.

Sur la base d'une analyse de l'environnement international et en fonction des intérêts de la Suisse, le Conseil fédéral a défini les objectifs prioritaires, les moyens de les réaliser ainsi que les principes et les priorités sur lesquelles doit se fonder la future politique extérieure. Cinq objectifs prioritaires sont traités de manière approfondie dans le rapport: maintien et promotion de la sécurité et de la paix, défense des droits de l'homme, accroissement de la prospérité commune, promotion de la cohésion sociale et préservation du milieu naturel.

Avec l'accélération du processus d'intégration européenne et la globalisation croissante des problèmes économiques et politiques, le rôle des formes d'organisation et de coopération supranationales est devenu de plus en plus important. Un nombre croissant de problèmes internes à la Suisse (réfugiés, environnement, transports, énergie, drogue, terrorisme) ne peut être résolu que par des mesures adoptées au niveau international; ces changements rendent caduque la dissociation traditionnelle entre la politique extérieure et intérieure. Dans un tel contexte, la souveraineté d'un petit pays comme la Suisse est progressivement vidée de sa substance. Le Conseil fédéral souligne dans son rapport que l'absence de la Suisse dans les principales instances de décision internationales ne pourra que nuire à moyen et long terme à la défense de ses intérêts. En cette fin de siècle, la sauvegarde de l'indépendance du pays exige donc une plus large coopération avec les autres Etats ainsi qu'une participation aux principales organisations internationales. La volonté d'ouverture et de participer pleinement aux décisions prises sur le plan international constitue le fil-conducteur du rapport.

Dans cette perspective, l'adhésion à des organisations internationales, les politiques d'aide aux pays en voie de développement et à l'Europe centrale et orientale, les normes juridiques nationales dont l'effet se déploie au-delà des frontières (sanctions économiques, contrôle de l'exportation des biens à double usage civil et militaire) et les traités internationaux représentent autant d'instruments qui doivent servir à la réalisation des objectifs prioritaires de la politique extérieure.

Alors que, selon certaines révélations de la presse, de nombreuses tractations au sein de l'administration et du gouvernement eurent lieu sur le calendrier de l'intégration européenne, le Conseil fédéral précise, dans son rapport, que durant la législature 1991-95, ce sont les négociations bilatérales avec l'Union européenne qui seront prioritaires alors que, lors de la prochaine législature, il conviendra, en fonction des conditions de politique intérieure et extérieure, d'entrer en négociation en vue d'adhérer soit à l'Espace économique européen soit à l'Union européenne. Le rapport mentionne que, compte tenu de l'importance d'une participation pleine et entière de la Suisse au processus d'intégration européenne, l'adhésion à l'Union européenne constitue l'objectif stratégique de la politique d'intégration.

Sur le plan mondial, l'adhésion aux Nations Unies est mentionnée comme une tâche que la Confédération devra concrétiser au cours des années 90. Une telle décision doit témoigner de la résolution de la Suisse de participer et d'offrir les moyens nécessaires à l'édification d'un système de sécurité collective et à la poursuite d'une politique active en faveur de la paix. Au niveau économique, le rapport souligne l'importance que représente pour l'économie suisse une conclusion positive des négociations du cycle de l'Uruguay dans le cadre du GATT.

Bien que tenant compte des profonds changements de l'environnement international, le Conseil fédéral réaffirme sa fidélité aux principes fondamentaux de la politique extérieure de la Suisse, à savoir la neutralité, l'universalité, la solidarité et la disponibilité en les adaptant aux nouvelles réalités mondiales. Dans un rapport annexe sur la neutralité, qui reprend les principales conclusions du rapport d'un groupe d'étude publié en 1992, le Conseil fédéral indique néanmoins qu'une réorientation de la politique de neutralité est nécessaire au vu du nouveau contexte international.

Le long débat parlementaire consacré au rapport du Conseil fédéral publié en 1993 sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90 s'est focalisé sur la question européenne - et plus spécifiquement sur l'objectif stratégique de l'adhésion à l'UE - ainsi que sur la conception de la neutralité. Les prises de position des différents groupes parlementaires et les interventions de nombreux députés ont à nouveau révélé un profond clivage entre partisans de la construction européenne et d'une neutralité assouplie en vue d'un engagement international renforcé d'une part, et opposants à toute forme d'intégration ainsi qu'à une réorientation de la politique de neutralité, d'autre part.

Au sein du Conseil national, la majorité des libéraux, socialistes, indépendants et écologistes ont soutenu les objectifs du rapport. En revanche, l'UDC, les démocrates suisses, la Lega et le parti de la liberté (ex-PA) ont souhaité son renvoi, tant pour des motifs ayant trait à la politique européenne que de neutralité. Réservés, les radicaux et démocrates-chrétiens se sont prononcés en faveur du rapport, même si le PRD a regretté que l'adhésion à l'Union européenne ait été définie comme objectif stratégique plutôt que comme option. Du côté du Conseil des Etats, l'objectif de l'adhésion à l'UE a également suscité plusieurs réticences, voire oppositions. Lors de leur vote respectif, les deux Chambres ont finalement pris acte du rapport du Conseil fédéral. Les quatre propositions de renvoi qui avaient été déposées au Conseil national ont toutes été rejetées à de fortes majorités. Le Conseil des Etats a, pour sa part, transmis un postulat de sa Commission de politique extérieure invitant le Conseil fédéral à présenter annuellement un rapport sur la politique extérieure de la Suisse.