Im Rahmen der Präsentation der dringlichen Bundesbeschlüsse skizzierte der Bundesrat auch seine Vorstellungen bezüglich dauerhaften Massnahmen einer künftigen Bodenpolitik. Neben einer vermehrten Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen, der besseren Ausnützung bestehender Bauten – verdichtete Bauweise, minimale Ausnützungsziffern –, der Einschränkung von Zweit- und Drittwohnungen und einer fiskalischen Belastung von überdurchschnittlichen individuellen Wohnflächen sind dies insbesondere raumplanerische Massnahmen für eine Verflüssigung des Baulandmarktes.

Um das geltende Gesetz zu verdeutlichen, hatte er zunächst als eigentliches vierte Paket der bodenrechtlichen Sofortmassnahmen eine Änderung der Raumplanungsverordnung in die Vernehmlassung geschickt, welche sich teilweise an die Vorschläge der Expertenkommission für eine Revision des Raumplanungsgesetzes (RPG) anlehnte, ohne allerdings diese präjudizieren zu wollen. Die im RPG verankerte Erschliessungspflicht der Gemeinden wurde präzisiert. Es sollte ihnen eine Frist bis zum 1. Juni 1990 gesetzt werden, um die Gebiete innerhalb der Bauzonen zu bezeichnen, die innert fünf Jahren erschlossen werden müssen; im Falle einer Weigerung hätten die kantonalen Behörden an ihrer Stelle die Erschliessung von Bauland voranzutreiben. Falls die Gemeinden ihre Bauzonen umfangmässig nicht nach dem RPG ausrichten würden (Beschränkung auf Land, das innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird), gälte lediglich das überbaute und das baureife, erschlossene Gebiet als Bauzone. Damit sollte der Vollzug der Raumplanung im Siedlungsbereich verbessert und eine Enthortung von Bauland bewirkt werden. Im Sinne einer differenzierten Ausdehnung der Baumöglichkeiten im ländlichen Raum würde das Bauverbot in den Landwirtschaftszonen in bestimmten Fällen gelockert. In ganzjährig im Rahmen einer landwirtschaftlichen Nutzung des Bodens bewohnten Kleinsiedlungen wie Weilern könnten Wohnungen oder Gewerbebetriebe für die lokale Versorgung erstellt werden.

In der zeitlich kurz bemessenen Vernehmlassung wurde dem Verordnungsentwurf von verschiedener Seite, vor allem durch Kantone und Wirtschaftsverbände, zum Teil massiver Widerstand entgegengebracht. Namentlich die Reduktion der Bauzonen erwies sich als besonders brisant, weil diese in vielen Kantonen nach wie vor viel zu gross und nicht RPG-konform sind. Der Verstärkung der Erschliessungspflicht wurde entgegengehalten, dass damit noch keine Überbauung garantiert sei und dass sie zu einer Verkleinerung des baureifen Landes führen sowie siedlungsgestalterisch negative Konsequenzen nach sich ziehen könnte. Schliesslich wurde bezüglich der Lockerung der Ausnahmebestimmungen für Bauten ausserhalb der Bauzone befürchtet, dass der Bund die Einhaltung der Auflagen durch die kantonalen Bewilligungsbehörden nicht werde garantieren können und damit ein totaler Einbruch im Vollzug möglich sei.

Die Entwicklung auf dem Boden- und Wohnungsmarkt bewog die Landesregierung schliesslich, nach einem verkürzten Vernehmlassungsverfahren, zur Ergreifung von Sofortmassnahmen. Mit drei befristeten Dringlichen Bundesbeschlüssen, welche dem fakultativen Referendum unterstehen, sollen Angebot und Nachfrage nach Boden und Wohnungen in einer verteilungspolitisch befriedigenden Weise besser aufeinander abgestimmt und damit der grassierenden «Spekulationsmentalität» Einhalt geboten werden. Mit diesem Vorgehen erhoffte sich der Bundesrat eine psychologische Wirkung, wollte aber auch Zeit für ein Massnahmenpaket mit mittel- und langfristigen Lösungen gewinnen, welches die Ursachen der Boden- und Wohnungsmarktprobleme, die nach seiner Analyse in Veränderungen von Nachfrage und Angebot bestehen, besser berücksichtigt. Verfassungsrechtlich sind die Bundesbeschlüsse nach einem Gutachten des Staatsrechtlers Jean-François Aubert durch die Zivilrechtskompetenz des Bundesrats abgestützt.

Im einzelnen sahen die Bundesbeschlüsse gemäss Vorschlag der Exekutive vor: Eine Sperrfrist für die Veräusserung von nicht landwirtschaftlichen Grundstücken während fünf Jahren nach dem Erwerb, mit Ausnahmen bei Veräusserungen im Erbgang, an Ehegatten oder Nachkommen, im Rahmen einer Zwangsverwertung, eines Enteignungsverfahrens oder einer Baulandumlegung unter Mitwirkung der Behörden sowie – bei Bewilligung durch den Kanton – bei Verkäufen ohne Gewinn, nach zweijähriger Eigennutzung und bei massgeblicher geschäftsmässiger Mitwirkung des Besitzers an Planung, Erschliessung oder Erstellung des Baus. Mit der Sperrfrist sollen vor allem Kaskadenverkäufe und die damit verbundenen Spekulationsgewinne verhindert werden. Ein ähnliches Instrument besteht bereits für landwirtschaftliche Grundstücke. Die Festlegung einer maximalen Pfandbelastungsgrenze für nicht landwirtschaftliche Grundstücke – während einer Dauer von fünf Jahren seit dem letzten Erwerb – von 80 Prozent des Verkehrswerts sowie von 90 Prozent im Falle der Selbstnutzung in irgendeiner Form. Damit sollen diejenigen, die ohne Eigenmittel Wohneigentum oder Bauland aus rein spekulativen Gründen erwerben, nach Möglichkeit vom Bodenmarkt ferngehalten werden. Die Limitierung der Anlage von Geldern der beruflichen und privaten Vorsorge in Grundstücken, womit die Anlagevorschriften für Einrichtungen der beruflichen Vorsorge und für Lebensversicherungen in dem Sinne geändert werden, dass bei den einzelnen Anlagekategorien der Anteil schweizerischer Grundstücke am Kapital höchstens 25 Prozent betragen darf.

In der Vernehmlassung wurden die drei Dringlichen Bundesbeschlüsse mit wenig Begeisterung aufgenommen. Einigkeit bestand darin, dass etwas geschehen müsse und dass mit diesen Vorschlägen allenfalls eine politische Beruhigung erreicht werden könne. Wie später ihre Fraktionen, sprachen sich CVP, LdU und EVP für die bundesrätliche Version aus. Die FDP plädierte für eine bloss dreijährige Sperrfrist und für eine Ausweitung des Ausnahmekatalogs. Die SVP erachtete die Sperrfrist für untauglich und sah Lösungswege eher über dringliche Bundesbeschlüsse zur vorzeitigen Inkraftsetzung von wichtigen Elementen des zu revidierenden Raumplanungsgesetzes (RPG) sowie zur Einführung einer Grundstückgewinnsteuer auf kurzfristigen Liegenschaftsgewinnen: Als ungenügend bis völlig ungenügend beurteilten die SP und die Grüne Partei die Vorlage, ohne sie allerdings zu Fall bringen zu wollen. Die vorgeschlagenen Anlagebeschränkungen wurden von Vertretern der Pensionskassen und Lebensversicherungen kritisiert. Sie wiesen darauf hin, dass ihre Immobilienanlagen längerfristigen Charakter hätten und spekulative Praktiken ausgeschlossen seien. Anlagebeschränkungen würden Neuinvestitionen praktisch ausschliessen und letztlich zu Mietzinssteigerungen führen.

Bei den Beratungen in Kommission und Plenum der beiden Kammern des Parlaments war zunächst ein Scheitern oder eine erhebliche Verwässerung der Vorlage bis zur vollumfänglichen Wirkungslosigkeit durch den Ständerat befürchtet worden. Letzterer lenkte für viele etwas überraschend ein, erachtete die Massnahmen entgegen dem Kommissionsantrag als verfasssungskonform und schwenkte mehrheitlich auf die antizipierten Kompromissvorschläge des Nationalrates ein. Diese Wende wurde namentlich dadurch ermöglicht, dass die CVP-Fraktion der kleinen Kammer «ihren» Bundesrat Koller nicht im Regen stehen liess. Im einzelnen erfuhren die Vorschläge der Exekutive im Parlament nach Ablehnung von Rückweisungsanträgen der SVP-Abgeordneten Blocher (svp, ZH) und Gadient (svp, GR) dennoch einige Änderungen. Bei der Sperrfrist für die Veräusserung von Grundstücken wurden die Ausnahmebestimmungen erheblich erweitert; so werden als zusätzliche Gründe für Fristverkürzungen selbstgenutztes Eigentum, Betriebsumwandlungen und -zusammenschlüsse sowie Aufgaben im öffentlichen Interesse zugelassen. Insbesondere aber entfällt die Sperrfrist, wenn der Veräusserer Grundstücke als Bauland oder zum Umbau erworben und selbst oder durch Dritte am Bau massgeblich mitgewirkt hat. Im weitern erhalten die Kantone die Kompetenz, Eigentumsübertragungen bei Grundstücken zu veröffentlichen. Bei der Festlegung der Pfandbelastungsgrenze werden keine Mindestanteile an Eigenmitteln für Selbstnutzer, Gewerbetreibende oder Wohngenossenschaften vorgeschrieben. Bei den Anlagevorschriften für Pensionskassen legten die Räte schliesslich die Beschränkung auf 30 Prozent fest. In der Schlussabstimmung wurden die Dringlichen Bundesbeschlüsse zum Bodenrecht, nachdem ihnen zuvor in separater Abstimmung der dringliche Charakter zugemessen worden war, mit deutlichen Mehrheiten in beiden Kammern bei den beiden ersten Vorlagen sowie eher knapp (um die 60 Prozent Ja) bei den Pensionskassenvorschriften angenommen; sie traten am 7. Oktober in Kraft.

In Berücksichtigung der Vernehmlassungsergebnisse setzte die Landesregierung am 20. Oktober die revidierte Raumplanungsverordnung in eigener Kompetenz und in erheblich entschärfter Version in Kraft. Darin wird den Gemeinden keine Frist für die Bezeichnung von Bauzonen mehr auferlegt, sondern bloss noch eine Übersicht verlangt über jene Teile der Bauzone, die baureif erschlossen sind oder innert fünf Jahren baureif gemacht werden können. Erstmals festgelegt wurde dabei eine Aufsichts- und Sanktionspflicht der Kantone im Falle von Versäumnissen der Gemeinden. Bei den nicht RPG-konformen Bauzonen wurden in der Verordnung keine besonderen Bestimmungen aufgenommen, weil die Kantone durch das Gesetz bereits genügend Möglichkeiten hätten, so zum Beispiel mit Planungszonen oder mit der Erklärung des weitgehend überbauten Gebietes zur vorläufigen Bauzone. Falls die Kantone keine Massnahmen ergreifen, werden im einzelnen Streitfall die Richter entscheiden. Das Bauverbot in Landwirtschaftszonen wurde gelockert, dabei aber auf eine einheitliche Bundeskompetenz im Sinne von Weilerbauzonen verzichtet. Als Grundregel wird festgelegt, dass abgelegene landwirtschaftliche Gebäude dann zu landwirtschaftsfremden Wohnungen oder zu Gewerbezwecken umgebaut werden dürfen, wenn sie ganzjährig bewohnt sind bzw. wenn der Gewerbeanteil nicht mehr als die Hälfte des bestehenden Gebäudes einnimmt. Dabei muss es sich um örtliches Kleingewerbe handeln. Die Kantone erhalten die Befugnis, besondere Zonen zur Erhaltung bestehender Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen zu bezeichnen. In allen Fällen müssen die Gebiete im kantonalen Richtplan verzeichnet sein und eine Nutzungsänderung darf keine zusätzlichen Verkehrserschliessungen erfordern. Der Bundesrat erachtete die neue Verordnung als dringliches Instrument zur Verbesserung des Vollzugs in der Raumplanung, welches mehr Transparenz auf dem Bodenmarkt schaffen und den psychologischen Druck auf Gemeinden und Baulandhorter verstärken soll. Kritische Stimmen in der Presse wiesen jedoch darauf hin, dass längerfristige Massnahmen in der Raumplanung auf vehementen Widerstand stossen. Das Vernehmlassung bedingte Zurückkrebsen bei der fünfjährigen Erschliessungspflicht lasse wenig Hoffnung offen für die bevorstehende Revision des RPG; die Vollzugsohnmacht des Bundes in der Raumplanung sei offensichtlich.

Die neuen Massnahmen stiessen nirgends auf Begeisterung. Bestenfalls wurden sie als absolutes Minimum bewertet und ihnen eine gewisse psychologische Wirkung zugemessen. Vor dem Inkrafttreten lösten sie, um der Erhöhung des Minimal-Eigenkapitalanteils zuvorzukommen, kurzfristig eine markante Zunahme der Transaktionen auf den Grundbuchämtern aus. Insbesondere die Grundpfandbelastungen auf Vorrat nahmen gewaltig zu; allein im Kanton Zürich wurde der Betrag zusätzlicher Hypotheken auf über CHF eine Mrd. geschätzt. Die Wirksamkeit der Massnahmen wurde wegen den zahlreichen Ausnahmebestimmungen von verschiedener Seite als recht gering eingestuft. Dies vor allem deshalb, weil ein Immobilienhändler ein Haus wieder verkaufen darf, wenn er es renoviert hat, weil Umgehungsmöglichkeiten bei der Pfandbelastungsgrenze durch einen zu hohen Kostenvoranschlag bestehen, weil auf Vorrat Grundpfandbriefe errichtet werden konnten oder weil die Bestimmung des Wegfalls der Sperrfrist bei Weiterverkauf ohne Gewinn mittels Schwarzgeldzahlungen ausgenutzt werden kann. Bundesrat Koller selbst warnte vor übertriebenen Hoffnungen, zeigte sich aber andererseits überzeugt, dass die beschlossenen Massnahmen nicht bloss Alibiübungen darstellen. Die FDP-Fraktion reichte eine Motion ein (Mo. 89.713), mit welcher sie eine systematische, nach Regionen gegliederte Begleituntersuchung über die Auswirkungen des Sofortprogramms Bodenpolitik forderte.

Die Beurteilung der Wirksamkeit der 1989 vom Parlament beschlossenen drei dringlichen Bundesbeschlüsse zur Bekämpfung der Bodenspekulation fiel uneinheitlich aus. Eine Umfrage bei Grundbuchämtern von Bund, Kantonen und Gemeinden vermochte anfangs Jahr noch eine positive Wirkung der drei Massnahmen auszumachen. Insbesondere die Einführung der Sperrfrist verhindere weitgehend die spekulativen sog. «Kaskadenverkäufe». Dagegen warfen kritische Stimmen das Argument ein, eine fünfjährige Sperre sei zu kurz, um die grossen Spekulanten wirksam abschrecken zu können; der Hypothekarzins und auch das neue Mietrecht wirkten derzeit weit dämpfender auf die Spekulation. Störend auf die Anwendung der Beschlüsse wirkte sich auch die in den einzelnen Kantonen uneinheitliche Bewilligungspraxis hinsichtlich von Ausnahmen bei der Verkaufssperre aus, welche in vielen Kantonen rege beantragt worden waren. Daher sah sich der Bund veranlasst, der Forderung der Kantone nachzukommen und Richtlinien zur Anwendung der Beschlüsse auszuarbeiten. Eine Standesinitiative des Kantons Freiburg konnte als erfüllt abgeschrieben werden (Kt.Iv. 89.203).

Bei Einführung seiner dringlichen Massnahmen im Bodenrecht sowie bei der Unterstellung der Hypothekarzinsen unter eine wettbewerbspolitische Kontrolle hatte der Bundesrat ein Anschlussprogramm in Aussicht gestellt und verschiedene Arbeitsgruppen mit der Überarbeitung des Bodenrechts, der Wohnungspolitik sowie einer Analyse des Hypothekarmarktes betraut. Gestützt auf deren Ergebnisse kündigten die Bundesräte Delamuraz und Koller an einer Pressekonferenz vom 16. September weitere gesetzliche Massnahmen auf den betreffenden Gebieten an.

Sofort angehen möchte der Bundesrat dabei die Massnahmen, welche in seinem eigenen Kompetenzbereich liegen. Dazu gehören die Erhebung der Baulandreserven, die Verwendung von Geldern der beruflichen Vorsorge für Wohneigentum sowie Bewertungsvorschriften für Grundstücke institutioneller Anleger. Darüber hinaus soll eine Vernehmlassung zur Änderung des Pfandbrief-, Anlagefonds-, Stempelsteuer- und Verrechnungssteuergesetzes stattfinden.

Neben dem Übergang zur Marktmiete, mit deren Prüfung eine Expertenkommission betraut wurde, sieht das bundesrätliche Konzept weitere Massnahmen im Bodenrecht vor. Angestrebt wird die Einführung eines unlimitierten Vorkaufsrechts für Mieter und eines Vorkaufsrechts für Gemeinwesen, die Veröffentlichung der Grundstückspreise bei Eigentumsübertragungen, die Offenlegung der Eigentumsverhältnisse an Immobiliengesellschaften sowie die Beibehaltung der Sperrfrist zur Veräusserung nicht landwirtschaftlicher Grundstücke.

Mittelfristig – d.h. im Jahr 1993 – sollen nach dem Willen des Bundesrats vernehmlassungsreife Entwürfe zur Mehrwertabschöpfung, zum Erschliessungsrecht, zu den Erschliessungsbeiträgen zu Wohnanteilsplänen sowie zur Vereinfachung des Baubewilligungsverfahrens vorliegen. Für 1994 schliesslich sind Entwürfe für die Einführung eines Grundbuches als Bodeninformationssystem sowie ein Muster- und Modellerlass für das kantonale Bau- und Planungsrecht und das kantonale Fiskalrecht vorgesehen.

Von den Parteien und den betroffenen Interessengruppen wurden die Vorschläge des Bundesrates mit Zurückhaltung aufgenommen. Einstimmig begrüsst wurde von den Regierungsparteien einzig die Verwendung von Pensionskassengeldern zur Finanzierung von Wohneigentum. Dagegen beurteilte die SP den geplanten Übergang zur Marktmiete als «jenseits von gut und böse», währenddem die FDP und vor allem die SVP – unterstützt vom Hauseigentümerverband (HEV) – mit der Einführung des Vorkaufsrechts für Mieter und Gemeinwesen Mühe bekundeten. Der Mieterverband (SMV) anerkannte zwar die ernsthaften Anstrengungen des Bundesrates zu einer besseren Bodennutzung, vermisste jedoch Massnahmen zur Schaffung oder Erhaltung günstigen Wohnraums.