Nach der für die Viersäulenpolitik des Bundes ganz eindeutig positiv verlaufenen Abstimmung über die Initiative "Jugend ohne Drogen" kündigte die Landesregierung an, dass sie - in Erwartung einer breiteren Revision der Betäubungsmittelgesetzgebung - dem Parlament beantragen wird, mit einem dringlichen und befristeten Bundesbeschluss die Heroinabgabe an schwerstsüchtige Personen gesetzlich zu regeln. Ende Dezember leitete der Bundesrat den interessierten Kreisen einen Vorentwurf zur Stellungnahme zu. Die überparteiliche Arbeitsgruppe Drogenpolitik der vier Bundesratsparteien empfahl der Landesregierung, die seit Sommer 1996 freigewordenen und in der Unsicherheit um den Ausgang der Volksabstimmung über die Initiative "Jugend ohne Drogen" nicht mehr besetzten Heroinplätze wieder zu vergeben. Der Bundesrat kam dieser Forderung nach und erhöhte mit einer Verordnungsänderung die Zahl der verfügbaren Heroinplätze bis zum Jahr 2000 wieder auf 1000.

Im Februar veröffentlichte der Bundesrat seine Vorschläge für einen dringlichen Bundesbeschluss, der die ärztlich verordnete Heroinabgabe als Therapie nun auch ausserhalb der seit 1994 laufenden wissenschaftlichen Versuche zulassen und bis zum Inkrafttreten eines neuen Betäubungsmittelgesetzes gelten soll. Anstatt wie bisher 800 ausgewählten Probanden wird Heroin inskünftig allen Personen verabreicht werden können, die gemäss ärztlicher Einschätzung schwerstsüchtig sind und durch keine andere Therapieform erreicht werden können. Gleich wie bei der Versuchsreihe darf das Heroin nur von spezialisierten Institutionen ausgegeben werden, also nicht – wie von linker Seite immer wieder gefordert – auch von Hausärzten. Die von der SVP in der Vernehmlassung verlangte Festschreibung einer Höchstzahl der Patienten lehnte der Bundesrat als zu willkürlich ab. Die strenge Definition der schwersten Abhängigkeit (langjähriger Konsum von Heroin und allenfalls auch anderer Betäubungsmittel, mehrere erfolglose Therapieversuche) werde von selber dazu führen, dass nur rund 2000 Personen für diese Therapieform überhaupt in Frage kommen.

Die Debatte über den befristeten Bundesbeschluss war im Ständerat spürbar entspannt und in keiner Weise mit den Grabenkämpfen der letzten Jahre vergleichbar. Niemand zweifelte mehr ernsthaft am Nutzen der kontrollierten Heroinabgabe. Selbst frühere Skeptiker wie der Tessiner Marty (fdp) bekannten, die Erfolge seien so offensichtlich, dass sie nicht mehr in Frage gestellt werden könnten. Die kleine Kammer stimmte dem Beschluss oppositionslos zu.

Nicht ganz so leicht hatte es die Vorlage im Nationalrat. Vor allem Abgeordnete aus dem rechtsbürgerlichen Lager lieferten vehemente Rückzugsgefechte. Angeführt von der SVP zogen sie alle Register, um die Vorlage abzublocken. Sandoz (lp, VD) wollte das Geschäft verschieben, weil ein Expertenbericht der WHO aussteht. Fehr (svp, ZH) und Waber (edu, BE) forderten Nichteintreten, Bortoluzzi (svp, ZH) und Keller (sd, BL) Rückweisung. Fehr behauptete, Bundesrätin Dreifuss nehme ihren Fürsorgeauftrag nicht mehr ernst; Bortoluzzi erklärte, es gehe nur um die Ruhigstellung einer Randgruppe, welche “unappetitlich, kriminell und rufschädigend” für die Schweiz sei. FDP, CVP, SP, Grüne, LdU/EVP sowie Liberale stellten sich mit dem Verweis auf das klare Nein des Stimmvolkes zur Initiative “Jugend ohne Drogen” hinter die Politik des Bundesrates. Mit 106 zu 25 wurde die Vorlage ohne Differenzen zum Ständerat klar gutgeheissen.

Die Dringlichkeitsklausel stiess dann auf mehr Gegenwehr in den Räten. Angesichts eines möglichen Referendums und der Tatsache, dass der Bundesrat bereits mit Verordnung vom Dezember 1997 die Versuchsreihe (mit rund 800 Probandinnen und Probanden) im Sinn einer Weiterführung angepasst hatte, entstand im Ständerat vorerst eine Pattsituation. Im Nationalrat beantragte Guisan (fdp, VD) Ablehnung der Dringlichkeit, wurde mit 130 zu 51 Stimmen aber klar überstimmt. Angesichts dieses deutlichen Verdikts schwenkte der Ständerat ein, worauf der Bundesbeschluss von beiden Kammern umgehend in Kraft gesetzt wurde. Ende Oktober ergriff die EDU das Referendum gegen diesen Beschluss.
Die eigentliche Vorlage zur Revision des Betäubungsmittelgesetzes liess weiterhin auf sich warten. Immerhin signalisierte die SVP, dass sie sich einer gewissen Liberalisierung anschliessen könne; allerdings möchte sie jeden Schritt (Entkriminalisierung des Konsums, Cannabis-Freigabe) zuerst einem wissenschaftlichen Versuch analog der Heroinabgabe unterziehen.

Das Referendum der EDU gegen den im Vorjahr gefällten „Heroinbeschluss“ des Parlaments (befristeter dringlicher Bundesbeschluss zur Verabreichung von Heroin an Schwerstsüchtige bis zum Vorliegen des revidierten Betäubungsmittelgesetzes) kam mit 55 440 gültigen Unterschriften zustande.

Rund einen Monat vor der Abstimmung erhielt die ärztlich überwachte Heroin-Verschreibung Sukkurs durch einen Bericht der WHO, welche international anerkannte Experten beauftragt hatte, die schweizerische Praxis kritisch zu durchleuchten und zu würdigen. Das Expertenteam zog eine durchwegs positive Bilanz der zwischen 1994 und 1996 durchgeführten Versuche. Es habe sich gezeigt, dass die Verschreibung von Heroin in einem streng kontrollierten Rahmen machbar sei und in einer für das Gemeinwesen akzeptierbaren Weise durchgeführt werden könne. Als Erfolg wurde ferner bewertet, dass sich der Gesundheitszustand und die soziale Situation der Betroffenen klar verbessert habe, und dass sowohl die Beschaffungskriminalität als auch der Konsum von illegalem Heroin deutlich zurück gegangen seien. Als Schwachstelle des schweizerischen Forschungsprojekts wurde das Fehlen einer über einen längeren Zeitrahmen erfassten Kontrollgruppe (beispielsweise von Methadon-Patienten) geortet, weshalb weitere wissenschaftliche Erhebungen notwendig seien, um ein definitives Urteil fällen zu können.

Die Abstimmungskampagne verlief sehr ruhig, was auch damit zu tun hatte, dass dieses Referendum im Schatten von brisanten Vorlagen stand, welche am 13. Juni ebenfalls zur Abstimmung gelangten (Mutterschaftsversicherung, Revision und dringliche Bundesbeschlüsse der Asylgesetzgebung, 1. Teil der IV-Revision mit der geplanten Abschaffung der Viertelsrente). Zudem wurde allgemein angenommen, dass angesichts der Geschlossenheit der drei grossen Bundesratsparteien CVP, FDP und SP die Argumente jener Splittergruppe, welche das Referendum lanciert hatte (EDU) und jener rechtsbürgerlicher Kreise, welche es unterstützten (SVP, LP, SD und FP) kaum Gehör finden würden. Im Verlauf der Wochen warnten Beobachter aber zunehmend davor, den Angriff der Rechtskonservativen zu unterschätzen; im Verborgenen seien hier die gleichen Kräfte am Werk, die im März gewissermassen in letzter Minute die scheinbar „sichere“ Totalrevision der Bundesverfassung (96.091) fast noch zu Fall gebracht hätten.

Die Ergebnisse dieser Volksabstimmung lagen mit 54,4 Prozent Ja tatsächlich weit unter jenen zur Volksinitiative „Jugend ohne Drogen“, welche ein analoges Ziel verfolgt hatte und 1997 mit über 70% Nein-Stimmen an der Urne gescheitert war. Während damals aber kein einziger Kanton das restriktive Volksbegehren angenommen hatte, sprachen sich nun immerhin 10 Kantone gegen die Weiterführung der Heroinabgabe aus. Der Bundesrat erklärte dies damit, dass es hier nicht um die 4-Säulen-Politik als Ganzes gegangen sei, sondern um einen Teilaspekt – und zwar um den umstrittensten der gesamten Drogenpolitik. Die in der Drogenpolitik traditionell restriktive Westschweiz wurde ihrem Ruf gerecht: mit Ausnahme von Genf stimmte sie geschlossen gegen die Heroinabgabe. Am stärksten war der Widerstand im Wallis (64,6% Nein), dahinter folgten Neuenburg (58%) und die Waadt (57,2%). In der Deutschschweiz lagen die fünf Kantone mit Nein-Mehrheiten in der Inner- und Ostschweiz (SZ, GL, AR, AI, TG), angeführt von Appenzell Innerrhoden mit 54,5% Nein. An der Spitze der Befürworter lagen Basel-Stadt (69,2% Ja), Baselland (64,9%), Zug und Zürich (62,7 resp. 62,5%) sowie Genf (58,9%). Basel, Zürich und Genf kennen die Heroinabgabe aus eigener Erfahrung. Im Kanton Bern, wo in den Städten Bern und Thun ebenfalls Heroinprogramme laufen, lag die Zustimmung mit 53,3% unter dem Schweizer Durchschnitt. Als Erklärung für diesen Umstand wurde angeführt, dass der Kanton Bern mehrheitlich ländlich sowie eigentliches Stammland der EDU ist und in weiten Teilen in Hand der SVP liegt, die ebenfalls gegen die Heroinabgabe angetreten war; in den städtischen Gebieten war die Annahme überdurchschnittlich.


Dringlicher Bundesbeschluss über die ärztliche Verschreibung von Heroin
Abstimmung vom 13. Juni 1999

Beteiligung: 45,74%
Ja: 1'128'393 (54,4%)
Nein: 944'919 (45,6%)

Parolen:
– Ja: CVP (*1), FDP (*3), SP (*1), Grüne, EVP, (2*), LdU, PdA; SGB, CNG, Jugendverbände, Städteverband.
– Nein: SVP (3*), LPS (*1), FP, EDU.
– Stimmfreigabe: SGV

* In Klammer Anzahl abweichender Kantonalsektionen

Die Vox-Analyse dieser Abstimmung bestätigte einen gewissen Antagonismus zwischen der deutschen und der welschen Schweiz in Drogenfragen (59% Befürworter in der Deutschschweiz gegen 51% in der Romandie). Die Schulbildung schien ebenfalls eine nicht unbedeutende Rolle zu spielen, indem Hochschulabsolventen mit 73% Ja-Stimmen überdeutlich zustimmten, während Personen mit reiner Volksschulausbildung zu 61% ein Nein in die Urne legten. Im Gegensatz zu den beiden Initiativen 1997 und 1998 spielten Alter und Kirchenbindung keine Rolle. Abstimmungsentscheidend war einmal mehr die politische Positionierung: die Anhänger und Anhängerinnen der Linken (SP und Grüne) nahmen die Vorlage fast einstimmig an, während sich die Sympathisanten und Sympathisantinnen der SVP nur zu 30% dafür aussprachen.