Im Zusammenhang mit dem Umschwung auf dem Arbeitsmarkt kam natürlich auch die Arbeitslosenversicherung vermehrt ins Gespräch. Es war zwar eine leichte Zunahme der Versichertenzahl festzustellen, diese umfasste aber immer noch weniger als 20 % der Arbeitnehmer [1]. Im Mittelpunkt der Diskussion stand der im Dezember vorgelegte Expertenbericht über eine Neukonzeption der Versicherung. Nachdem 1973 die Sozialpartner einen ersten Entwurf des BIGA abgelehnt hatten, war eine Expertenkommission mit der Prüfung der Revision der bestehenden Versicherung betraut worden [2]. Diese Kommission empfahl nun in ihrem Konzept einen Umbau der herkömmlichen Versicherung in eine Strukturrisikoversicherung, welche vom Bund für alle Arbeitnehmer als obligatorisch zu erklären wäre. An Leistungen sah sie nebst einem dem SUVA-Krankengeld angepassten Arbeitslosen-Taggeld insbesondere auch Kostenbeiträge an Umschulungskurse vor. Durch diese sollte die Mobilität der Arbeitskräfte gefördert und damit die strukturelle Arbeitslosigkeit vermindert werden. Zur Finanzierung schlug man ein lohnbezogenes Beitragssystem vor, wobei eine Mehrheit der Kommission für die Schaffung eines zentralen Ausgleichsfonds eintrat und eine Minderheit grundsätzlich am heutigen Kassensystem festhalten wollte [3].

Die noch Ende 1973 veröffentlichten Vorschläge des Bundesrates für einen Nachtrag zur 8. Revision der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (AHV/IV) begegneten einer doppelten Opposition [4]. Einerseits wurde weiterhin kritisiert, dass keine 13. Monatsrente als Teuerungsausgleich für 1974 vorgesehen war. Um entsprechende Forderungen, besonders aus Rentnerkreisen, zu unterstreichen, organisierte die der PdA nahestehende AVIVO (Association suisse des vieillards, invalides, veuves et orphelins) einen Marsch auf Bern [5]. Anderseits wurde man sich in Arbeitgeber- und Sachverständigenkreisen immer stärker bewusst, dass es sich bei der beantragten Dynamisierung — einer mehr oder weniger automatischen Anpassung sowohl der Alt- als auch der Neurenten an die Lohnentwicklung — nicht 'nur um einen blossen Nachtrag zur 1972 verabschiedeten 8. Revision, sondern vielmehr um eine grundsätzliche Neuerung handelte. Da deren wirtschaftliche Folgen noch kaum überblickbar waren, forderte man eine gründlichere Überprüfung, die nicht unter Zeitdruck stehen sollte [6]. All diesen Einwänden trug die vorberatende Kommission des Nationalrates Rechnung. Sie stellte den Aspekt der Dynamisierung zurück und verlangte hierzu einen ergänzenden Bericht. Zudem arbeitete sie die Regierungsvorschläge um und beantragte als Übergangslösung, dass man 1974 eine 13. Monatsrente zum Ausgleich der Teuerung ausrichte, die Ergänzungsleistungen entsprechend anpasse, Baubeiträge an Altersheime ermögliche sowie auf Neujahr 1975 alle Renten einheitlich um 25 % erhöhe ; das Gesetz von 1972 hatte für Altrenten eine Heraufsetzung um nur 20 % vorgesehen [7]. Die nicht budgetierte und wegen ihrer Inflationswirkung nicht unbestrittene zusätzliche Monatsrente sollte dabei aus dem AHV-Fonds finanziert werden, wie es in SP-Kreisen wiederholt gefordert worden war [8].

Diese Anträge fanden in beiden Räten deutliche Mehrheiten, wobei verschiedene auf eine Schmälerung der Leistungen abzielende Vorstösse abgelehnt wurden. Freilich waren auch etliche Mahnungen unüberhörbar, die auf die herrschende Inflation und die leeren Kassen der öffentlichen Hand hinwiesen und erneut die Frage der Grenzen der Sozialpolitik aufwarfen. Überdies wünschten verschiedene Parlamentarier, dass der verlangte Zusatzbericht überschaubare Grundlagen schaffe, damit in der komplexen Materie nicht nur die Experten, sondern auch die Politiker wieder mit Sachkompetenz entscheiden könnten [9]. Trotz dieser deutlichen Kritik beharrte die Eidgenössische AHV/IV-Kommission ihrerseits mit knapper Mehrheit auf der von ihr vorgeschlagenen Dynamisierung [10].

Neben den Arbeiten an dieser Gesetzesrevision waren noch weitere Bemühungen um einen Ausbau des grossen Sozialwerks zu verzeichnen [11]. So bildeten Probleme der Altersversicherung das Hauptthema der Auslandschweizertagung [12]. In verschiedenen Vorstössen wurde der Einbezug des Personals ausländischer diplomatischer Missionen in die Versicherungspflicht gefordert [13]. Zwei Gruppierungen der « Neuen Linken » lancierten überdies eine Volksinitiative für die Herabsetzung des AHV-Rentenbezugsalters [14]. Vermehrte Aufmerksamkeit schenkte man aber auch den Fragen der Betreuung und Rehabilitation alter und behinderter Mitmenschen [15].

Das Hauptinteresse konzentrierte sich jedoch auf die Ausgestaltung des Ausführungserlasses für die berufliche Altersvorsorge (2. Säule) [16]. Im Zusammenhang mit dieser Gesetzgebungsaufgabe waren zwei von den 1969/70 eingereichten Verfassungsinitiativen zur AHV/IV, die sozialdemokratisch-gewerkschaftliche und die überparteilich-bürgerliche, noch hängig geblieben ; sie wurden beide zurückgezogen [17]. Die grundsätzlichen Meinungsverschiedenheiten, die bereits im Vernehmlassungsverfahren zu den vom Bundesrat 1972 veröffentlichten Richtlinien für ein solches Gesetz sichtbar geworden waren, traten nun erneut unter den Mitgliedern des sachbearbeitenden Ausschusses der AHV-Kommission auf [18]. Die Erarbeitung des Gesetzestextes verzögerte sich zudem wegen des in der bisherigen Diskussion zu wenig beachteten Problems der Inflation [19]. Im Juni wurde ein Vorentwurf des EDI verabschiedet, der folgende Regelung vorsah : Die berufliche Altersvorsorge ist für alle Arbeitnehmer mit über 12 000 Franken Jahreseinkommen vom 25. Altersjahr an obligatorisch. Sie wird von behördlich anerkannten und paritätisch verwalteten Vorsorgeeinrichtungen durchgeführt, denen es freisteht, zur Finanzierung den Beitrags- oder den Leistungsprimat anzuwenden, sofern sie die vorgeschriebenen Mindestleistungen erbringen können. Die Beiträge sind mindestens zur Hälfte vom Arbeitgeber zu übernehmen. Ferner wird Freizügigkeit bei Stellenwechsel gewährleistet und in gewissen Fällen sogar eine Barauszahlung ermöglicht. Die Leistungen werden in Rentenform oder über eine Kapitalabfindung erbracht, wobei die Teuerung auszugleichen ist. Ein gesamtschweizerischer, von allen Pensionskassen gespiesener « Pool » finanziert den Ausgleich der Teuerung und die besonderen Aufwendungen für die Eintrittsgeneration [20].

Da dieser Kompromiss in verschiedenen Punkten erheblich vom Inhalt der ursprünglichen Richtlinien abwich, beschloss der Bundesrat, trotz verschiedener Einwände eine erneute Vernehmlassung durchzuführen [21]. In dieser erregten vor allem der vorgeschlagene « Pool » und die Gefahr von Steuerverlusten infolge zusätzlicher Sozialabzüge in den Kantonen gewisse Bedenken ; es stellte sich aber auch die Frage der wirtschaftlichen Tragbarkeit. Zudem wurde eingewandt, dass die Grundlagen für die Berechnung der wirtschaftlichen Auswirkungen mangelhaft seien und dass allzu vieles erst auf dem Verordnungswege geregelt werden solle. Trotz allem war aber in den meisten Stellungnahmen eine positive Grundhaltung zu erkennen [22]. Mit zwei parlamentarischen Initiativen zeigte der Zuger Freisinnige Brunner überdies konkrete Möglichkeiten, wie man die angefochtene Pool-Lösung ersetzen und durch eine Übergangslösung wenigstens den unbestrittenen Teil der Vorlage wie vorgesehen auf Anfang 1976 in Kraft treten lassen könnte [23].

Parallel zu diesem Gesetzgebungsprozess wurde die Verwirklichung der 2. Säule auf freiwilliger Basis fortgesetzt, wozu Banken und Versicherungen die notwendigen Anlageeinrichtungen schufen [24]. Bankkreise schlugen auch vor, man solle Vorsorgegelder vermehrt von der Steuerpflicht befreien [25].

Der durch eine SP-Initiative von 1970 ausgelöste Versuch einer verfassungsmässigen Neuordnung der Kranken- und Unfallversicherung beherrschte die gesundheitspolitische Szene [26]. Als Grundlage für einen Gegenvorschlag hatten im Vorjahr beide Räte das Ergebnis einer Verständigung zwischen Ärzten und Krankenkassen übernommen, doch war es bei den Beratungen zu nicht unwesentlichen Differenzen gekommen [27]. Obwohl die Verhandlungen infolge der gesetzlichen Befristung unter Zeitdruck standen, gelang die Bereinigung nur schrittweise [28]. Hauptstreitpunkte waren das lohnprozentuale Beitragsmaximum (Ständerat : 2 %, Nationalrat : 3 %), die Bestimmung des Verwendungszweckes dieser Gelder (der Ständerat trat für eine abschliessende, der Nationalrat für eine offene Aufzählung ein) sowie das Arbeitnehmerobligatorium für die Krankengeld- und Unfallversicherung (der Ständerat wollte eine blosse Ermächtigung, der Nationalrat eine Verpflichtung des Gesetzgebers) [29]. Der Nationalrat setzte die drei Lohnprozente sowie das Arbeitnehmerobligatorium für die Krankengeld- und Unfallversicherung durch, während sich der Ständerat mit der abschliessenden Aufzählung der Verwendungszwecke behauptete. Im Nationalrat unterlagen dabei Anträge, welche aus den Reihen der SP und der CVP kamen und eine kostenabhängige und damit nach oben unbegrenzte Fixierung der Beitragshöhe verlangten [30]. Der Kompromiss löste wenig Begeisterung aus ; namentlich wurde auch das langwierige Feilschen um Prozente kritisiert [31]. Die Initianten stiessen sich besonders an der starken und wenig sozialen finanziellen Belastung der Versicherten (Pro-Kopf-Prämien, lohnprozentualer Beitrag und Selbstkostenanteil), aber auch am fehlenden umfassenden Obligatorium [32]. Sie beschlossen, an ihrer Initiative festzuhalten [33]. Diese forderte einen umfassenden krankenpflegerischen Schutz (inklusive Zahnbehandlung) für die ganze Bevölkerung. Ebenso sah sie eine obligatorische Krankengeldversicherung vor, welche für Erwerbstätige eine Leistung von mindestens 80 % des Einkommens zu erbringen hätte. Zur Finanzierung schlug sie, abgesehen von Staatszuwendungen (20 %), statt den bisherigen Pro-Kopf-Beiträgen einen prozentualen Abzug vom Lohneinkommen (analog zur AHV/IV) vor. Auch der Gegenvorschlag befürwortete grundsätzlich einen Leistungsausbau in, der Krankenversicherung. Mit der restriktiveren Formulierung wollte er aber den zusätzlichen Leistungen und vor allem der prozentualen Belastung der Löhne bestimmte Grenzen setzen, eine allzu zentralistische Lösung vermeiden sowie der Selbstverantwortung mehr Raum belassen [34].

Im bereits im Sommer einsetzenden Abstimmungskampf standen sich drei Lager gegenüber [35]. Für die Initiative focht ein Aktionskomitee « für eine soziale Krankenversicherung a, in welchem Nationalratspräsident Muheim (sp, LU) den Vorsitz innehatte [36]. Hinter diesem Komitee standen sämtliche Linksparteien, die Gewerkschaften, die Junge CVP Schweiz, die CVP des Berner Juras sowie der Verband Schweizerischer Medizinstudenten und eine dissidente Arztegruppe [37]. Den Gegenvorschlag verteidigte ein Aktionskomitee « für den Ausbau einer freiheitlichen Kranken- und Unfallversicherung » [38]. Hier engagierten sich die Partner des Gesundheitswesens, die meisten bürgerlichen Parteien, der St. Galler Landesring sowie Arbeitgeber-, Industrie-, Gewerbe- und Landwirtschaftskreise [39], Diesen beiden Gruppierungen erwuchs im « Schweizerischen Komitee für den Ausbau einer sozial gerechten Krankenversicherung ohne Lohnprozente » bald ein dritter Konkurrent, welcher für die Ablehnung sowohl der Initiative als auch des Gegenvorschlages eintrat [40]. Die zweifache Nein-Parole gaben die Grütli-Krankenkasse, der Landesring, die « Neue Rechte a, die Jungliberale Bewegung sowie verschiedene Kantonalparteien bürgerlicher Observanz aus [41]. Sie wollten damit jede Systemänderung in der Krankenversicherung verhindern. Vor allem wandten sie sich gegen die mehr oder weniger starke lohnprozentuale Finanzierung (Gesundheitssteuer), da ihr die Gefahr eines medizinischen Überkonsums und damit eine Tendenz zur weiteren Verteuerung medizinischer Leistungen innewohne. Auch sie befürworteten einen Ausbau der Pflegeversicherung, allerdings unter Beibehaltung des Prinzips der persönlichen Verantwortung ; für einen solchen erachteten sie die geltende Verfassungsnorm als genügend [42]. Die EVP beschloss Stimmfreigabe, und die Liberalsozialisten schliesslich lehnten die Initiative ab und gaben für den Gegenvorschlag die Stimme frei [43].

Die drei genannten Hauptexponenten führten eine engagierte Abstimmungskampagne. Mittels Inseraten und zahlreichen kontradiktorischen Artikelserien versuchten sie, dem Stimmbürger nicht nur die komplexe Materie, sondern auch den Abstimmungsmodus darzulegen [44]. Dabei war man sich nicht überall klar, dass das Leereinlegen bei Initiative oder Gegenvorschlag praktisch einer Neinstimme gleichkommt, weil zur Annahme einer der beiden Varianten nicht bloss ein relatives, sondern das absolute Mehr aller gültigen Stimmzettel erforderlich ist [45]. Weder das Volksbegehren für eine soziale Krankenversicherung noch der Gegenentwurf des Parlamentes erreichten dieses absolute Mehr von 719 169 Stimmen. Sowohl das Volk als auch alle Stände verwarfen am 8. Dezember die Initiative wie den Gegenvorschlag. Bei einer Stimmbeteiligung von 41 % erhielt jene 384 155 Ja und 1 010 103 Nein, dieser 457 923 Ja und 883 179 Nein [46]. Einzig in der Westschweiz und im Tessin entfielen mehr Ja-Stimmen auf die Initiative als auf den Gegenvorschlag [47]. Als schwierig erwies sich die Interpretation des Resultates ; sie fiel auch recht unterschiedlich aus [48]. Für viele Kommentatoren lag eine klare Absage an die « Staatsmedizin » und deren Finanzierung über Lohnprozente vor. Zählt man aber die Ja-Stimmen beider Vorschläge zusammen (842 078) und stellt sie den geschätzten doppelten Nein-Voten (zwischen 500 000 und 600 000) gegenüber, so ergibt sich eine deutliche (theoretische) Mehrheit für eine Reform, und zwar auch für eine mindestens teilweise Finanzierung über Lohnprozente [49]. Bereits in den ersten Kommentaren wurden denn auch in den verschiedenen Lagern neue Vorstösse zugunsten einer Revision der Krankenversicherung angekündigt und mit der Einreichung mehrerer Motionen eingeleitet [50]. Das weithin enttäuschende Ergebnis warf auch die Frage des Abstimmungsmodus bei einer Gegenüberstellung von Initiative und Gegenvorschlag auf [51].

Während somit die Auseinandersetzung um den Verfassungsartikel ergebnislos ausging, wurde die Vernehmlassung zum Expertenvorschlag für die Totalrevision der Gesetzesbestimmungen zur Unfallversicherung abgeschlossen. Aus ersten veröffentlichten Stellungnahmen war zu schliessen, dass der Vorschlag positiv beurteilt wurde, dass aber auch auf diesem Gebiet einige Vorbehalte zu einem für alle Arbeitnehmer vorgesehenen Obligatorium angebracht werden [52].

Eng mit der Diskussion über die Krankenversicherung gekoppelt war jene über die anhaltende Kostenexplosion im Spitalwesen [53]. Kantonale und interkantonale Bestrebungen, die vom Schweizerischen Krankenhausinstitut unterstützt wurden, gingen dahin, vor allem durch vermehrte Planung und Koordination die Bau- und Betriebskosten der Spitäler zu senken [54]. Im Personalsektor entspannte sich die Lage gegen Jahresende weitgehend, obwohl noch im Spätsommer, unter dem Eindruck des Fremdarbeiterbeschlusses und der dritten Überfremdungsinitiative, pessimistische Aussichten dominiert hatten [55]. Offen blieb allerdings die Bedarfsfrage bei den Ärzten. Auf die meist bildungspolitisch motivierte Auseinandersetzung über dieses Thema wird in anderem Zusammenhang näher eingegangen [56].