Pour la politique étrangère suisse, l'année 1974 est demeurée plutôt effacée. Bien que plusieurs des décisions prises par nos autorités — nous pensons notamment aux coupures budgétaires dans l'aide au tiers monde, à la proposition gouvernementale de ratifier le Traité de non-prolifération nucléaire, à la ratification de la Convention européenne des droits de l'homme et surtout à l'adhésion de notre pays à l'Agence internationale de l'énergie (AIE) — ne soient ni passées inaperçues ni dénuées en soi d'importance, elles n'ont suscité dans l'opinion publique qu'un intérêt moindre par rapport à l'attention soutenue prêtée aux développements de la conjoncture économique générale. Une certaine originalité mérite en revanche qu'on s'arrête à ce qui pourrait être l'amorce d'une évolution sinon nouvelle du moins accélérée. En effet, comme le montrent précisément la plupart des objets mentionnés ci-dessus, notre politique extérieure a fourni en 1974 une illustration assez frappante de sa dépendance accrue vis-à-vis des conditions matérielles dans lesquelles elle s'exerce. Sans être à même d'y voir à coup sûr une orientation irréversible, l'observateur doit admettre que la volonté impérieuse de comprimer les dépenses a justifié la diminution des crédits en faveur de la coopération au développement ; que le besoin vital d'assurer l'approvisionnement en pétrole a déterminé l'entrée dans le Club de l'énergie ; enfin que la nécessité de se procurer la matière première indispensable à nos centrales nucléaires a contribué largement à la demande de ratification du Traité de non-prolifération des armes atomiques [1].

De tels faits n'ont pas manqué d'alimenter le débat sur les principes de la politique étrangère helvétique. Cela d'autant moins que, simultanément, l'effort intellectuel d'analyse déjà consenti les années précédentes s'est poursuivi, au niveau universitaire en particulier [2]. Les difficultés de l'économie mondiale (anarchie monétaire, inflation, crise énergétique) se répercutant inévitablement sur ce « petit géant » [3] économique et financier qu'est la Suisse, deux réactions antagonistes divisent les esprits : l'une, négative, d'isolement, de crainte ou de passivité ; l'autre, positive, d'ouverture plus grande et de collaboration internationale plus intense [4]. D'où une hésitation voire une certaine paralysie face aux événements. Nos autorités n'en ont pas la' tâche facilitée et leur attitude, marquée parfois au sceau de l'ambiguïté, s'en ressent quelque peu. C'est ainsi qu'en fin d'année le Conseil fédéral a signé l'accord instituant l'AIE, mais en assortissant son acte d'une déclaration de neutralité. L'Autriche et la Suède, avec lesquelles Berne s'était préalablement concerté, ont fait de même. Cette prudence de bon aloi n'a pas suffi à dissiper quelques malentendus sur la neutralité ni à épargner des critiques aux trois neutres, l'AIE étant considérée par certains comme un pacte défensif sinon offensif des pays consommateurs de pétrole contre les pays producteurs et, de plus, dominé par les Etats-Unis, ce qui a fait dire que la nouvelle organisation était l'Alliance atlantique de l'énergie. L'accord a été transmis au parlement pour ratification [5].

De manière plus générale, on s'est demandé si notre neutralité n'était pas moins active que sélective et si, compte tenu de l'érosion dont elle est victime, il ne convenait pas de la repenser complètement. D'autres, jugeant de plus en plus illusoire l'indépendance nationale au service de laquelle elle se trouve, ont estimé qu'elle devenait peu à peu sans objet [6]. Face à cette tendance, le courant traditionaliste a réaffirmé sa force, notamment à l'occasion du troisième centenaire de la neutralité suisse (1674-1974) [7]. Et aux citoyens qui, invités comme chacun à oeuvrer plus activement au service de la paix, de la justice et du mieux-être dans le monde, sont tentés de rester passifs ou de. baisser les bras devant l'immensité des tâches à accomplir, le conseiller fédéral P. Graber a déclaré que la Suisse était encline à sous-estimer ses propres capacités, même si le poids réel qu'elle peut exercer sur' le cours des choses était minime. Le parti de l'Alliance des indépendants est allé dans le même sens en préconisant une « politique étrangère active ». Il a précisé qu'il convenait d'aménager un ordre international qui garantisse l'autonomie des Etats au sein d'une « union fédéraliste s. Quel sera en fait le monde de demain, la question se pose avec d'autant plus d'acuité que l'interdépendance prend chaque jour davantage de place dans les rapports interétatiques et que ce phénomène, comme l'a encore souligné le chef de notre diplomatie, inaugure une ère nouvelle des relations internationales. Toujours est-il que le pragmatisme qui prévaut à Berne en matière de politique extérieure semble bien convenir aux adaptations qui seront nécessaires à l'avenir. Certains estiment cependant que la diplomatie helvétique manque par trop d'une certaine unité de doctrine et d'action [8].

Les principales décisions de 1974 relatives aux structures de l'appareil diplomatique relèvent d'une volonté d'adaptation et d'économie, objectifs parfois difficilement conciliables. Sacrifiant aux pratiques internationales en matière de représentation, le gouvernement a édicté de nouvelles directives aux termes desquelles il est désormais possible au président en charge de la Confédération de se rendre en personne à l'étranger dans certains cas bien précis (décès dans un pays voisin d'un chef d'Etat en exercice, participation à des sessions ministérielles, voyages privés de très courte durée). Par souci de rationalisation et d'efficacité, Berne a d'autre part envisagé le transfert de Cologne à Bonn de notre ambassade en République fédérale allemande et la construction en conséquence d'un nouveau complexe d'immeubles. Mais le crédit prévu à cet effet, d'un montant de 18,5 millions de francs, a été jugé trop élevé par la commission du Conseil national qui a renvoyé le projet à l'exécutif pour remaniement. Les mêmes besoins d'économie ont fait en outre que deux postes d'ambassadeur, ceux de Nouvelle-Zélande et des Philippines, devenus vacants par la retraite de leurs titulaires, n'ont pas été repourvus [9].

Affirmer que la politique étrangère n'intéresse qu'accessoirement le Suisse moyen, qu'il soit député ou simple citoyen, est considéré comme un lieu commun. N'est-il pas alors paradoxal de prétendre que le parlement et le peuple sont prétérités dans leur participation à la conduite de nos relations extérieures ? En fait, si un constat de carence ou d'irresponsabilité se justifie peut-être pour le passé, il semble qu'il en aille quelque peu différemment depuis quelque temps. Plusieurs indices tendent à le montrer. L'initiative de l'Action nationale pour une généralisation du référendum en matière de traités internationaux, lancée en 1971, a été déposée en 1973. Selon un sondage d'opinion représentatif de l'électorat helvétique, il ressort en outre qu'en 1972 déjà, 48 % des habitants du pays suivaient en général avec une certaine attention le déroulement de l'actualité politique au-delà de nos frontières. Une autre enquête, axée sur les préoccupations dominantes des Suisses, a indiqué que la sauvegarde de la paix dans le monde suivait immédiatement l'inflation, celle-ci venant en tête comme problème intérieur prioritaire. La perspicacité de l'homme de la rue a d'ailleurs été indirectement mise en évidence par une troisième enquête menée à la fin de 1973 sur le thème des perspectives mondiales pour l'année à venir : 50 % des personnes interrogées ont prévu que 1974 serait marqué par un accroissement des tensions dans le monde [10]. Cela étant, il reste vrai que l'attention et la sensibilité des gens demeurent confinées dans certaines limites : d'une part ce sont les pays les plus proches du nôtre par la distance (voisinage), par l'idéologie (régimes démocratiques) et par les liens économiques (relations commerciales) qui les intéressent le plus ; d'autre part l'intensité de leurs réactions se mesure le plus souvent à la proximité géographique du foyer d'un conflit international [11].

Quoi qu'il en soit, le maintien d'institutions libres et démocratiques fait apparaître comme souhaitable voire nécessaire, dans une société en voie de cybernétisation et de technocratisation, une participation toujours plus active du citoyen au processus de décision politique, notamment dans les affaires extérieures où le téléguidage et l'hétéronomie semblent devoir jouer peu à peu un rôle grandissant et difficilement compatible avec la souveraineté nationale. Dans ce contexte, une extension des droits populaires paraît justifiée. La question, à vrai dire, consiste davantage dans l'ampleur de cet élargissement que dans son principe même. Dans son contreprojet à l'initiative de l'Action nationale, le Conseil fédéral, à l'issue d'une double procédure de consultation, se montre, aux yeux de certains, fort restrictif. Il rejette aussi bien l'effet rétroactif qui permettrait de remettre en cause des traités déjà conclus, que la soumission au référendum facultatif de tous les accords sans exception, au nombre de 60 à 70 en moyenne par année. Il propose le référendum obligatoire pour les décisions de très grand poids (adhésion à un organisme de sécurité collective ou à une instance supranationale) et le référendum' facultatif pour d'autres d'un certain poids, abstraction faite du critère de durée, qui est abandonné. Mais, particularité de grande importance, c'est le parlement qui déciderait, dans ce dernier cas, de l'application de la clause référendaire, et cela par la procédure d'une majorité qualifiée (majorité absolue des membres de chaque chambre, et non des seuls députés présents). Quant aux traités non dénonçables et conclus pour une durée indéterminée (ils règlent notamment les problèmes territoriaux et frontaliers), ils resteraient soumis au système actuel, c'est-à-dire au référendum « obligatoirement facultatif » [12].

Susceptibles d'affecter de façon plus ou moins profonde les institutions du pays, plusieurs traités d'importance ont fait l'objet, dans la presse et les milieux politiques surtout, de discussions plus ou moins nourries. Cette importance même a soulevé précisément la question de la sanction populaire à de semblables engagements internationaux. Ce fut notamment le cas au sujet de la Convention européenne des droits de l'homme, ratifiée par le parlement après un premier refus en 1969. Dénonçable en tout temps, elle n'avait pas, en principe, à être soumise au référendum. Toutefois sa portée a incité certains députés à invoquer le précédent de l'accord de libre-échange de 1972. Ils n'ont pas été suivis par la majorité de leurs pairs qui ont préféré se rallier à l'avis du gouvernement selon lequel la convention ne modifie pas fondamentalement notre ordre constitutionnel et ne lèse aucunement notre souveraineté, même en matière judiciaire [13]. En ce qui concerne le Traité de non-prolifération nucléaire, dont la ratification par les Chambres a été demandée, il sera également dénonçable moyennant un préavis de trois mois, donc soustrait lui aussi au verdict du peuple. Les opposants à sa ratification, essentiellement des militaires, ont cependant souligné les entraves qu'il apportait à notre liberté d'action dans le domaine de la défense nationale. La commission du Conseil des Etats a d'ailleurs exigé, à l'appui du message gouvernemental, un rapport complémentaire à l'adresse du législatif [14]. Relevons enfin que le Traité d'entraide judiciaire entre la Suisse et les Etats-Unis, signé en 1973 et ratifié par le Conseil national le 12 décembre 1974, sera lui aussi dénonçable, cinq ans après son entrée en vigueur, moyennant préavis de six mois. Soucieuse de ses intérêts moraux et matériels, la Suisse a obtenu plusieurs concessions de son puissant ;partenaire, notamment l'insertion dans le traité d'une clause générale de sauvegarde destinée à refuser l'exécution d'une requête que Berne jugerait préjudiciable à la souveraineté ou à la sécurité du pays [15]. Au demeurant, il apparaît que le secret bancaire n'a pas que des avantages pour la Suisse. L'attrait qu'il exerce sur les placements étrangers est susceptible d'engendrer des difficultés politiques. Ce fut déjà le cas à plusieurs reprises dans le passé, entre autres avec l'Algérie. En 1974 à nouveau, le dépôt de fortes sommes dans les coffres-forts helvétiques par l'empereur d'Ethiopie désormais détrôné pourrait, selon un député qui a interpellé le Conseil fédéral, provoquer une crise grave entre Berne et les pays membres de l'Organisation de l'unité africaine (OUA) [16]. Le problème, à vrai dire, s'insère dans le contexte plus large des relations entre pays riches et pays pauvres, pays développés et pays en voie de développement. Nous y reviendrons dans un instant.

Si l'avenir de nos relations extérieures, bilatérales et multilatérales, ne paraît donc pas toujours lumineux, l'année 1974 elle-même, comme les précédentes, a été plutôt caractérisée par l'absence de grave contentieux avec l'ensemble des Etats du globe. S'il y a lieu de discerner une tendance générale, elle a été celle d'une universalisation et d'une intensification des liens réciproques, accompagnées parfois de certaines innovations. Au compte de ces dernières, on mettra la première visite officielle d'après-guerre à Bonn de notre ministre des affaires étrangères, P. Graber. Le déplacement à Paris du président de la Confédération, E. Brugger, venu assister aux obsèques du président Pompidou, constituait quant à lui une « première » diplomatique de toute notre histoire moderne : jusque-là, lors du décès d'un chef d'Etat étranger, même en exercice, le Conseil fédéral se faisait représenter par un tiers ou, exceptionnellement, par l'un de ses membres, mais jamais par le président en charge. Si cette dernière nouveauté a reçu un accueil favorable, le voyage inaugural en Allemagne de l'Ouest a suscité quelques critiques sur son opportunité vu l'inexistence entre les deux Etats de sérieux différends à régler ou de décisions capitales à prendre [17]. C'est dans un climat de sérénité également qu'ont baigné nos relations de voisinage avec l'Autriche [18], le Liechtenstein [19] et même avec l'Italie [20], en dépit de certains problèmes en suspens. Pour ce qui est de l'universalité de nos rapports bilatéraux, corollaire de la neutralité, signalons la reconnaissance comme Etats souverains de la Grenade (Petites Antilles) et de la Guinée-Bissau ainsi que l'établissement de relations diplomatiques avec les Bahamas, avec les émirats du golfe Persique et surtout avec la Corée du Nord [21]. Quant à l'intensification mentionnée ci-dessus, elle concerne précisément et principalement nos liens avec les pays communistes, européens (URSS [22], Albanie [23], Bulgarie [24], entre autres) ou extra-européens (Cuba et surtout Chine populaire où M. Graber a été reçu par le ministre des affaires étrangères, M. Chi Peng-fei) [25]. Fait significatif, le Conseil fédéral a justifié sa politique d'ouverture à l'Est comme conséquence, notamment, de la crise énergétique [26]. On relèvera à ce propos le soin particulier avec lequel Berne, depuis le déclenchement de cette dernière, cultive ou s'efforce de cultiver ses relations avec les pays producteurs de pétrole [27]. Il en sera à nouveau question plus bas.

Communauté de civilisation et de destin, selon l'expression d'un ancien conseiller fédéral [28], l'Europe occidentale de 1974 est soumise en fait à une triple dépendance : vis-à-vis du monde arabe pour son approvisionnement en pétrole ; vis-à-vis de l'Union soviétique pour la détente sur le continent ; vis-à-vis des Etats-Unis pour sa protection nucléaire. Cette analyse de l'un de nos représentants à l'Assemblée consultative du Conseil de l'Europe [29] avait pour conclusion de suggérer une relance de l'intégration (au sens large) et d'exhorter les responsables politiques à conférer au « législatif » de Strasbourg un rôle accru dans le oncert européen, cela à titre de compensation en quelque sorte aux instances économiques, paralysées dans leur fonctionnement (comme la CEE) ou congénitalement impuissantes face aux événements extérieurs (comme l'OCDE) [30]. La même assemblée, donnant suite à un rapport sur la coopération politique entre les Etats de l'Europe de l'Ouest, présenté par un autre de nos délégués [31], a voté une recommandation dans le même sens. Dans notre pays, l'Union européenne de Suisse, qui a fêté ses quarante ans (1934-1974), a organisé une série de tables rondes dans le but d'élaborer une conception à long terme de la politique européenne helvétique. Membre de l'Union européenne des fédéralistes, elle a en outre appuyé le lancement par celle-ci d'une pétition à l'adresse du Parlement européen l'invitant à mettre sur pied dans les plus brefs délais un projet de constitution européenne qui prévoirait la création d'un gouvernement doté de véritables pouvoirs. Tout en applaudissant à la ratification par notre pays de la Convention européenne des droits de l'homme qu'elle n'a cessé de soutenir, l'organisation suisse s'est encore prononcée, dans le « Manifeste de Locarno » présenté à Berne le 7 novembre, en faveur d'une politique plus sociale à l'endroit des étrangers [32]. Pour diverses raisons, institutionnelles (fédéralisme) et psychologiques (perfectionnisme, crainte d'une ingérence extérieure) en particulier, nos autorités en sont réduites en effet à ne procéder qu'à petits pas vers l'Europe de Strasbourg. Raison pour laquelle la majorité de ces conventions ne sont pas encore signées ou ratifiées [33]. A l'actif de 1974, il convient toutefois de mentionner la soumission aux Chambres fédérales, pour ratification, de quatre autres de ces chartes signées en 1973 et 1974 [34].

Strasbourg, également lieu de rencontre du Comité des ministres des Dix-Sept (l'« exécutif » du Conseil de l'Europe), a permis à la Suisse de se faire une religion sur le sort à donner à. son projet de règlement pacifique des différends, inscrit à l'ordre du jour de la Conférence de sécurité et de coopération européenne (CSCE), réunie à Genève depuis 1973. En effet, si la rencontre des bords du Rhône a donné l'impression d'un certain enlisement, celle des bords du Rhin en revanche s'est révélée encourageante. Les collègues du conseiller fédéral Graber lui ont suggéré de retoucher peut-être quelque peu le projet suisse, mais en tout cas de ne pas le retirer et d'en maintenir intacts les principes directeurs [35]. Sur un plan plus général, la lenteur des travaux de la CSCE et l'état d'esprit qui y préside (lassitude, pessimisme) ont fait apparaître qu'il était prématuré sinon utopique de vouloir instaurer une organisation internationale paneuropéenne. En revanche, un délégué suisse à la conférence a estimé [36], comme d'autres de divers pays, qu'on pourrait institutionaliser des réunions périodiques d'experts. Quoi qu'il en soit, le maintien du dialogue entre l'Est et l'Ouest est jugé profitable à la Suisse qui, grâce à son active participation, a trouvé de la sorte un moyen de développer ses relations avec l'Europe orientale [37]. Certains milieux voudraient y mettre des conditions. C'est ainsi que, dans une pétition aux Chambres fédérales, les Jeunesses radicales, moins par nostalgie de la guerre froide que par idéalisme, ont demandé de ne conclure aucun accord avec les pays communistes avant que ceux-ci n'assurent à leurs ressortissants l'exercice d'un certain nombre de droits fondamentaux (élections libres, liberté de croyance, d'expression et de presse, notamment) [38].

Non membre de l'Organisation des Nations Unies, la Suisse attache encore un intérêt particulier à la CSCE. Celle-ci constitue en effet pour elle le premier forum de négociations auquel, depuis la Société des Nations, elle participe à part entière. Elle y approfondit son expérience de la diplomatie multilatérale, d'importance croissante dans les relations internationales. Elle n'en ignore pas l'ONU pour autant, et l'expérience acquise dans la CSCE devrait encourager son entrée dans une organisation vouée elle aussi à la solution pacifique des conflits. La Commission consultative créée en 1973 et chargée de l'examen d'une adhésion éventuelle a toutefois différé la remise de son rapport au Conseil fédéral [39]. C'est que les divergences, très marquées au sein de l'organe lui-même, ne font que refléter celles d'une opinion publique dans laquelle les avis sur l'urgence d'une demande d'entrée sont très partagés [40]. Le courant hostile, se conjuguant fortuitement avec une israélophilie bien connue, s'est même renforcé depuis qu'une politisation croissante, qui s'est notamment manifestée en 1974 dans le refus par l'UNESCO de tout appui financier à Israël, s'est emparée des institutions spécialisées de l'organisme de Manhattan. Malgré les mises en garde du Conseil fédéral, les Chambres ont en effet amputé de 10 % le crédit annuel de la Suisse à l'UNESCO [41]. Le monde arabe, principal inspirateur de la mesure anti-israélienne au sein de l'organisation culturelle internationale, a violemment critiqué notre pays pour cette mesure, l'accusant de violer sa neutralité dans le conflit proche-oriental et le menaçant de représailles. Dans une déclaration que la presse suisse a généralement considérée comme ferme, opportune mais surtout mesurée, notre gouvernement a dénoncé ces attaques comme injustifiées et rappelé, à propos de la liberté d'expression, qu'il n'y avait pas de neutralité morale [42].

Si, pour des raisons évidentes, le souci de ménager les pays arabes producteurs de pétrole explique cette modération de ton, il n'en reste pas moins que la crise énergétique conduit inévitablement les autorités suisses à revoir leur politique en matière d'aide au développement et à distinguer, dans le tiers monde, pays riches détenteurs de matières premières — d'or noir principalement — et pays pauvres, dits aussi « quart monde », tributaires du reste de la planète [43]. Stratégie nouvelle dont l'application se heurte pourtant çà et là aux problèmes que pose l'orientation prise par certains de ces derniers, telle l'Inde qui, à grands frais, prétend se doter de l'arme atomique et qui suscite ainsi les réserves de l'opinion suisse [44]. Mais l'attitude des pays industrialisés n'est pas exempte non plus de reproches. A telle enseigne qu'en Suisse même, les milieux favorables à une aide plus désintéressée voient par exemple une certaine ambiguïté dans la politique de la Confédération, notamment en ce qui concerne l'Afrique du Sud et la Rhodésie, à régime d'apartheid [45]. Ils envisagent d'ailleurs le lancement d'une initiative populaire [46].

Concrètement, les Chambres fédérales ont différé leur approbation définitive de la loi sur la Coopération au développement et demandé au gouvernement un rapport complémentaire visant à réexaminer son aide au tiers monde à la lumière de la crise énergétique. Elles ont en outre, par mesure d'économie, amputé de 50 millions de francs le budget fédéral d'aide financière aux pays en développement et de 10 millions celui de la coopération technique. En revanche, deux prêts à des conditions de faveur ont été consentis, d'une part au Fonds africain de développement (12 millions de francs), d'autre part au Népal (15 millions). Elles ont aussi prorogé l'Accord international sur le blé ainsi que la Convention relative à l'aide alimentaire aux termes desquels la Suisse procurera 32.000 tonnes de céréales aux pays de la faim. De son côté, le Conseil fédéral a engagé, conformément au système des préférences douanières, la seconde étape de réduction tarifaire sur certains produits en provenance des pays pauvres. Quant au volume de l'aide suisse dans son ensemble, les chiffres de 1973 — à défaut de ceux de 1974 — révèlent une hausse par rapport à 1972 : les prestations totales, publiques et privées, ont représenté en 1973 0,72 % (chiffre provisoire) du produit national brut (PNB), contre 0,59 (chiffre définitif) en 1972. Si les investissements nets de l'économie privée ont presque doublé en valeur absolue, la part de l'aide publique en revanche a baissé, passant de 0,22 % en 1972 à 0,16 % du PNB en 1973. Dans ce dernier secteur, la Suisse demeure ainsi parmi les donateurs les moins généreux du Comité d'aide au développement (CAD) [47].

Si, comme on vient de le voir, la tendance au repliement sur soi influence assez directement la politique suisse de solidarité internationale, il en va un peu de même en ce qui concerne nos missions traditionnelles de paix, d'hospitalité et d'action humanitaire marquées en 1974 par certaines contestations ou difficultés pratiques d'application.

S'agissant de l'ceuvre de paix, il a déjà été fait mention des résistances à la ratification du Traité de non-prolifération nucléaire et à l'entrée de notre pays à l'ONU, ainsi que du sort incertain réservé au projet suisse à la CSCE. Ajoutons qu'aucun progrès n'a été enregistré dans la mise sur pied de l'Institut suisse pour l'étude des conflits. L'invasion armée de la République de Chypre par la Turquie à la suite d'un coup d'Etat appuyé par la Grèce a également été l'occasion de mesurer les limites d'une action pacifique de la Confédération. Plusieurs interventions parlementaires ont montré les préoccupations de ceux qui auraient souhaité un engagement plus prononcé de la Suisse, par exemple en dénonçant ouvertement la violation par les forces turques (vols, viols, meurtres, etc.) de la Convention européenne des droits de l'homme. Le Conseil fédéral a déclaré que, fidèle à une pratique constante, il était tenu à une certaine réserve, meilleure sauvegarde de sa disponibilité permanente envers les parties au conflit [48]. Evoqué à la CSCE et au Conseil de l'Europe, le problème chypriote a d'ailleurs permis à nos délégations de rappeler l'attachement de la Suisse au règlement pacifique des différends. A Strasbourg, une initiative Leu (pdc, LU) en faveur de l'institution d'une cour d'arbitrage a été appuyée par une trentaine de députés [49].

La réaffirmation et le développement du droit humanitaire dans les conflits armés a fait l'objet à Genève de la première session de la conférence prévue à cet effet. Placée sous le haut patronage du Comité international de la Croix-Rouge (CICR), elle a réuni au départ 116 pays. Les invitations avaient été faites par la Suisse, dépositaire des Conventions de Genève. Le conseiller fédéral P. Graber, élu président de la conférence, a été en but à quelques difficultés, causées par la volonté de participation de divers mouvements de libération désireux de faire valoir aussi leur point de vue sur des questions les touchant directement. Aux critiques émises d'une préparation « politique » insuffisante de la conférence, le chef du DPF a répondu que la puissance invitante n'y était pour rien et qu'il fallait imputer les querelles de procédure dans lesquelles on faillit s'enliser, à un durcissement sur tous les fronts, même à l'ONU, des antagonismes internationaux. Sans donc échapper elle non plus à une certaine politisation et malgré un démarrage laborieux, la conférence a abattu un ouvrage considérable puisque pas moins de 330 propositions d'amendements aux deux projets de protocoles additionnels ont été finalement déposées. Pour la première fois ailleurs qu'à Genève, une conférence d'experts gouvernementaux, elle aussi organisée par le CICR, s'est en outre tenue à Emmen (LU) ; il y a été question des armes dites « de nature à causer des maux superflus » (napalm, balles dum-dum, bombes à bille, torpilles, laser, etc.) [50].

Parmi les nombreux points géographiques d'intervention de l'aide humanitaire suisse, c'est surtout la vaste région africaine du Sahel et de l'Ethiopie qui ont retenu l'attention : le Corps suisse d'aide en cas de catastrophe y a fait ses premières armes. Un contingent d'environ 80 personnes et un abondant matériel ont été engagés pour plusieurs mois pour venir au secours des populations victimes de la sécheresse et de la faim. L'expérience, qui a suscité des critiques peut-être un peu faciles parfois, a permis de tirer des leçons sur les inconvénients du perfectionnisme helvétique ainsi que sur la nécessité d'assouplir et de simplifier la collaboration entre l'armée et le corps de volontaires. Signalons en outre l'action de l'Aide suisse au Vietnam (reconstruction du Nord) et celles de la Croix-Rouge et autres oeuvres d'entraide au Bangla-Desh, frappé par des calamités naturelles (inondations, sécheresse), et à Chypre, meurtri par la guerre [51].

Des deux volets de la tradition d'hospitalité (pratique du droit d'asile ; accueil d'organisations internationales), c'est indéniablement le premier qui a fait le plus parler de lui, en bien comme en mal, quoique le second n'ait pas suscité que des commentaires positifs non plus. En effet, l'octroi de prêts additionnels, d'un montant de 56 millions de francs, à la Fondation des immeubles pour les organisations internationales (FIPOI), l'autorisation donnée à l'ouverture à Genève d'un bureau permanent du Conseil mondial de la paix (d'obédience communiste), ainsi que les facilités d'espionnage offertes à l'étranger par le truchement des organismes internationaux siégeant en Suisse ont provoqué, sur l'extrême-droite de l'échiquier politique principalement, certaines réactions d'hostilité [52]. Quant à l'accueil de réfugiés politiques, notre pays jouit toujours, en dépit de la réapparition en force depuis quelques années d'un courant xénophobe, d'une solide réputation: 1132 demandes d'asile ont été déposées en 1974 ; 128 seulement avaient été rejetées à la fin de l'année. L'installation dans notre pays du célèbre écrivain russe A. Soljénitsyne, banni de l'Union soviétique, a encore contribué à asseoir la renommée suisse [53]. Mais l'accueil presque triomphal qui lui a été réservé, ainsi que les obstacles mis par Berne à l'afflux massif de réfugiés de gauche en provenance du Chili, en particulier l'instauration du visa obligatoire, ont soulevé des critiques souvent très vives voire des remous et fait dire que notre hospitalité, et partant notre neutralité, étaient fortement inspirées de motivations idéologiques [54]. En réponse aux nombreuses interventions parlementaires suscitées par l'affaire, le conseiller fédéral K. Furgler a déclaré que les autorités ne devaient pas se laisser forcer la main et qu'il convenait, sous peine de ne pouvoir honorer des engagements pris à la légère sous le coup de l'émotion, d'adapter l'octroi de l'asile à nos capacités d'accueil. Le Conseil national, conformément à sa demande, a encore rejeté la motion Ziegler (ps, GE) sur la redéfinition de notre politique d'asile dans les ambassades [55].

Notre présence à l'étranger n'est pas assurée seulement par les missions diplomatiques, mais encore et surtout par les nombreuses collectivités de Suisses qui y résident. Depuis longtemps et notamment depuis 1966 (reconnaissance constitutionnelle d'un statut des Suisses de l'étranger), on parle dans la mère-patrie de conférer à ces concitoyens certains droits politiques (participation aux votations et élections, droit de signer des demandes d'initiative et de référendum). Après consultation des milieux intéressés, le gouvernement a chargé le DPF d'élaborer un message et un projet de loi à cet effet. L'une des caractéristiques considérées comme les plus importantes de ce projet réside dans la fixation du vote en Suisse voire dans la commune d'origine, autrement dit dans l'exclusion du vote par correspondance [56]. Autre modalité de présence à l'extérieur, culturelle celle-là, nos écoles de l'étranger bénéficieront dorénavant d'un appui plus solide de la Confédération. Ainsi en ont décidé gouvernement et parlement. Tout en gardant leur statut privé, ces établissements, au nombre de 19 actuellement, devraient ainsi pouvoir, non seulement surmonter plus aisément leurs difficultés financières, mais encore s'ouvrir davantage aux couches modestes des populations indigènes, surtout dans les pays en développement [57].

Die Entwicklung des schweizerischen Aussenhandels wurde 1974 in zunehmendem Masse durch einschneidende Änderungen in den Rahmenbedingungen geprägt : Einerseits wurde die Weltwirtschaft bei fortgesetzter Beschleunigung der Inflation, vor allem in der zweiten Jahreshälfte, von sich zusehends verstärkenden rezessiven Tendenzen erfasst ; anderseits stieg der Kurs des Schweizerfrankens gegenüber den Währungen sämtlicher wichtiger Abnehmerländer ständig an [58]. Diese Faktoren begannen sich schon im Frühherbst in einer Abschwächung der Auslandnachfrage auszuwirken und liessen im November erstmals seit längerer Zeit das Exportvolumen wieder unter das Niveau des entsprechenden Vorjahresmonates sinken, nachdem noch im 1. Halbjahr eine reale Expansion von gegen 10 % verzeichnet worden war [59]. Insgesamt beliefen sich die Exporte im Berichtsjahr auf 35,4 Mia Fr. Gegenüber 1973 ergab dies zwar nominal eine Wachstumsrate von 18 % (1973 : 14,4 %), real (unter Abzug der Teuerung) aber eine solche von nur noch 4,4 % (11 %). Bei den Importen war sogar eine reale Schrumpfung zu verzeichnen. Sie betrugen 42,9 Mia Fr., was nominal eine Steigerung um 17,3 % (1973: 13 %), real aber eine Verminderung um -1,4 % (+ 5,9 %) bedeutete. Das Handelsbilanzdefizit betrug 7,6 Mia Fr. (6,6 Mia Fr.). Dabei fiel die wertmässige Deckung der Einfuhr durch die Ausfuhr mit 82,4 % leicht höher aus als im Vorjahr (81,9 %). Dass der starke Anstieg der Rohstoff-, insbesondere der Erdölpreise einigermassen aufgefangen werden konnte und so die durch die gesteigerten Energiekosten verursachte Bilanzverschlechterung geringer ausfiel, als anfänglich befürchtet worden war, ist zum Teil die Folge einer mengenmässig um 7 % geringeren Einfuhr von Energieträgern. Wertmässig mussten für diese aber rund 1,6 Mia Fr. oder 63 % mehr aufgewendet werden, da eine Teuerung von 75 % vorlag. Bei den übrigen Rohstoffen und Halbfabrikaten war ein Importzuwachs von nominal 25 % oder real 1 % festzustellen, während die Einfuhr von Investitions- und Konsumgütern nominal zwar noch um 6 % bzw. 4 % anstieg, real aber um 2 % bzw. 3 % zurückfiel ; eine besonders starke Mindereinfuhr war bei den Automobilen zu verzeichnen. Die Exportsteigerung war vorwiegend auf die erhöhte Ausfuhr von Rohstoffen und Halbfabrikaten (nominal + 27 %, real + 7 %) sowie von Investitionsgütern (nominal + 14 %, real + 5 %) zurückzuführen. Die stärkste Ausfuhrsteigerung verzeichnete die chemische Industrie (nominal + 25 %, real + 11 %) ; sie vermochte damit auch als einzige Branche ihren Anteil an der Gesamtausfuhr zu erhöhen. Auch die Gruppe der Maschinen, Apparate und Instrumente wies noch eine Ausfuhrsteigerung auf (nominal + 14 %, real + 5 %), derweil die Uhren- und die Textilindustrie die Exporte zwar nominal um 14 % bzw. 8 % ausdehnen konnten, real jedoch eine Schrumpfung um — 2 % bzw. — 6 % zu beklagen hatten. Die Nahrungs- und Genussmittelexporte erlitten einen Rückgang von nominal — 3 % oder real — 4 %, dessen Hauptursache in einer Absatzeinbusse bei den Tabakfabrikaten lag. In der regionalen Aufteilung der Aussenhandelsströme war bei den Importen eine leichte Verlagerung zugunsten der Entwicklungsländer festzustellen, was jedoch die Vormachtstellung der europäischen Handelspartner kaum zu tangieren vermochte [60].

Die Beziehungen zwischen der Schweiz und den Europäischen Gemeinschaften (EG) standen im Zeichen einer Konsolidierung [61]. Im Rahmen des Freihandelsabkommens wurden die Zölle am 1. Januar um weitere 20 % gesenkt ; über die Auswirkungen des nunmehr vierzigprozentigen Zollabbaus auf das Preisniveau und die Handelsströme lassen sich indessen noch keine eindeutigen Aussagen machen [62]. Der Gemischte Ausschuss beschäftigte sich neben Verfahrensfragen insbesondere mit dem im Frühjahr durch Italien erlassenen Importdepot [63]. Diese einseitige Massnahme zur Wiederherstellung des Zahlungsbilanzgleichgewichtes traf schweizerischerseits vor allem die Uhren-, Textil- und Agrarexporte, weshalb unsere Behörden auch direkt in Rom intervenierten, und zwar mit Erfolg [64]. Das zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl bestehende Transitabkommen aus dem Jahre 1956 wurde auf die drei neuen EG-Mitgliedstaaten Dänemark, Grossbritannien und Irland erweitert [65]. Im Anschluss an den negativen Ausgang der Abstimmung über die Sanierung der Bundesfinanzen forderte Nationalrat Schwarzenbach die Kündigung des Freihandelsabkommens, um fortan die entsprechenden Zollausfälle zu vermeiden [66].

Auch an den beiden EFTA-Ministertagungen in Genf und Helsinki stand die veränderte Weltwirtschaftslage im Vordergrund der Gespräche. Wiederholt warnte Bundespräsident Brugger als Leiter der Schweizer Delegation vor unilateralen Aktionen und befürwortete nebst individueller und kollektiver Disziplin eine weltweit konzertierte Politik. Grosse Aufmerksamkeit schenkte man ferner dem weiteren Abbau von nichttarifarischen Handelshindernissen [67].

Wachsende Desintegrationserscheinungen erschwerten die Vorbereitungen der bereits 1972 angekündigten Welthandelsrunde des GATT [68]. Mit der Verabschiedung der neuen Handelsgesetzgebung (Trade Bill) der USA am Jahresende ist jedoch das Haupthindernis des eigentlichen Verhandlungsbeginnes beseitigt worden [69]. Ein 1973 im Rahmen des GATT zustandegekommenes Abkommen über den internationalen Textilhandel trat am 1. Januar in Kraft. Es hat eine schrittweise und harmonische Liberalisierung zum Ziele, wobei ein multilaterales Organ die Einhaltung der Vereinbarungen überwacht. Zu dessen erstem Präsidenten wurde der Schweizer Botschafter Wurth gewählt. Vorwiegend handelspolitische Gründe veranlassten den Bundesrat, das Abkommen bereits im Juni, also vor der im Herbst erteilten parlamentarischen Genehmigung, provisorisch in Kraft zu setzen [70].

Mit der einmütigen Annahme einer Stillhalteerklärung bewiesen die Mitgliedstaaten der OECD an einer Ministertagung, dass es ihnen trotz der herrschenden Schwierigkeiten mit der Aufrechterhaltung der erreichten Liberalisierung im Welthandel ernst war. Die Erklärung wurde vom Exekutivausschuss in Sondersession unter dem Vorsitz von Botschafter Jolies ausgearbeitet. Die Mitgliedstaaten verpflichten sich darin, für eine erste Jahresperiode keine neuen Handelsrestriktionen zum Ausgleich von Zahlungsbilanzdefiziten zu erlassen. Damit sollen unerwünschte Kettenreaktionen vermieden und Zeit für Konsultationen gewonnen werden. Weitere Tagungsgegenstände betrafen die Inflationsbekämpfung, für welche Bundespräsident Brugger eine unbedingte internationale Abstimmung der nationalen Massnahmen forderte, sowie die bedrohliche Verschlechterung der finanziellen Lage verschiedener Entwicklungsländer [71].

Von den Arbeiten der Ausschüsse seien jene im Zusammenhang mit der Erdölkrise hervorgehoben [72]. In Übereinstimmung mit den Beschlüssen der Energiekonferenz von Washington, welche im Februar die Aussen-, Finanz- und Energieminister der wichtigsten Ölverbraucherländer zur Absprache gemeinsamer Schritte in der Krisenvorsorge und Krisenbewältigung vereinigte [73], prüfte ein « Energy Coordination Group », wie eine rationellere Verwendung und Verteilung der Energie sowie eine Beschleunigung des Ausbaus neuer Energiequellen verwirklicht werden könnten [74]. Diese Bestrebungen führten schliesslich am 18. November zu einem Übereinkommen über ein Internationales Energieprogramm (IEP). Zu dessen Durchführung wurde unter den Auspizien der OECD eine Internationale Energie-Agentur gebildet [75]. Das IEP enthält ein Aktionsprogramm (« Oil-Sharing »), welches in Notlagen die Versorgung mit Erdöl und Erdölprodukten sicherstellen soll. Zudem sollen engere Beziehungen zwischen Regierungen und Erdölgesellschaften geschaffen sowie die Markttransparenz verbessert werden. Ferner wird eine langfristige Zusammenarbeit zur Entwicklung alternativer Energiequellen angestrebt [76]. Der Bundesrat zeigte sich seit Anbeginn an der Entstehung dieses Energieprogrammes interessiert [77]. Nachdem gemeinsam mit Schweden und österreich [78] die neutralitätsrechtlichen Aspekte geprüft worden waren, beschloss er, das Abkommen unter Vorbehalt der parlamentarischen Ratifikation und der Abgabe einer Neutralitätserklärung zu unterzeichnen [79]. Dieser Schritt setzte die bisher von der. Schweiz verfolgte Politik einer multilateralen Bewältigung der Schwierigkeiten in der Weltwirtschaft fort [80]. Bemerkenswert ist immerhin die Übertragung eines Teiles der Entscheidungsfreiheit an eine Instanz (Verwaltungsrat), in welcher der Schweiz nur ein kleines Stimmengewicht zufällt. Nach dem vorgesehenen Auslösemechanismus für Notstandsmassnahmen könnte beispielsweise der Verwaltungsrat mit Stimmenmehrheit beschliessen, dass innert 48 Stunden eine verstärkte obligatorische Nachfragedrosselung eingeführt werde, was für alle Teilnehmerstaaten bindend wäre [81]. Der Vertrag bringt rechtlich die starke Auslandverflechtung der schweizerischen Wirtschaft zum Ausdruck, über welche in einem anderen Zusammenhang ein Postulant seine Bedenken äusserte [82].

Im Rahmen der UNCTAD setzte die Schweiz ihre Bemühungen zugunsten der Entwickhingsländer fort [83]. Der UNCTAD-Rat befasste sich namentlich mit zwei an einer ausserordentlichen UNO-Generalversammlung gefassten Resolutionen über die « Errichtung einer neuen internationalen Weltwirtschaftsordnung ». Der Schweizer Vertreter brachte hierzu verschiedene Vorbehalte an, besonders in bezug auf die darin geforderte Schaffung von Produzentenorganisationen und die weltweite Indexierung der Rohstoffpreise ; ein Sonderprogramm zugunsten der einkommensschwächsten Entwicklungsländer fand dagegen seine volle Unterstützung [84]. In verschiedenen UNCTAD-Ausschüssen wurde zudem nach Möglichkeiten gesucht, den Transfer technischen Wissens an die Entwicklungsländer zu fördern, die nichttarifarischen Handelshemmnisse abzubauen sowie die Schuldenlast der Entwicklungsländer in den Griff zu bekommen [85]. Ferner wurde das allgemeine Präferenzsystem aus dem Jahre 1970 überprüft [86]. Im Rahmen des schweizerischen Zollpräferenzsystems zugunsten der Entwicklungsländer setzte der Bundesrat im Frühjahr die zweite Stufe in Kraft. Dadurch können nun die meisten Industrieprodukte aus diesen Ländern zollfrei importiert werden, und auf gewissen Agrarprodukten wird eine Zollreduktion gewährt [87]. Eine Gruppe hochgestellter Persönlichkeiten, darunter alt Bundesrat Schaffner, beschäftigte sich mit dem Verhältnis zwischen den multinationalen Gesellschaften und den Entwicklungsländern. Sie formulierte zuhanden des Auftraggebers, des Wirtschafts- und Sozialrates der UNO (ECOSOC), verschiedene Empfehlungen, welchen sich indessen nicht alle Mitglieder der Gruppe anschliessen konnten [88]. An einer Konferenz unter den Auspizien der UNCTAD wurde ein Verhaltenskodex für Regelungen in der Linienschiffahrt verabschiedet. Dieser enthält einen neuen Verteilerschlüssel für die weltweiten Gütertransporte, welcher zwar Entwicklungsländer allgemein bevorzugt, jedoch nach Ansicht verschiedener Industriestaaten keine ausgewogene Lösung darstellt ; diese Staaten, darunter auch die Schweiz, stimmten daher gegen die Konvention und werden sie voraussichtlich nicht unterzeichnen [89]. Im Rohstoffbereich beschloss der Internationale Kaffeerat angesichts der noch immer erfolglos gebliebenen Verhandlungen über ein neues Kaffeeabkommen, das geltende Obereinkommen um ein weiteres Jahr zu verlängern. Im Rahmen des internationalen Kakaoabkommens wurden die Richtpreise erhöht, um den gestiegenen Produktionskosten Rechnung zu tragen und eine Produktionsausweitung zu fördern ; auf Antrag der Schweiz sollen zudem im Hinblick auf eine künftige Anbaupolitik die Produktionskapazität und die Nachfrageentwicklung geprüft werden. Der Beitritt der Schweiz zum internationalen Zuckerübereinkommen wurde vorläufig zurückgestellt, da dieses Abkommen erst administrative Bestimmungen enthält und für unsere Versorgungslage keine Vorteile brächte [90]. Die Steigerung der Agrarproduktion in den vom Hunger bedrohten Entwicklungsländern beschäftigte eine von der UNO einberufene Welternährungskonferenz in Rom [91].

Bei der Regelung bilateraler Aussenwirtschaftsbeziehungen standen erneut Staatshandels- und Entwicklungsländer im Vordergrund [92]. Besonderes Interesse erregten die Wirtschaftsgespräche mit der Volksrepublik China. Sie wurden im Sommer, anlässlich einer schweizerischen Ausstellung für industrielle Technologie (SITEX 74) in Peking, eingeleitet und führten am Jahresende zur Unterzeichnung eines Handelsabkommens. Dieses soll die Systemunterschiede zwischen Markt- und Staatswirtschaft überbrücken helfen ; es unterscheidet sich durch eine einfachere Klausel über industrielle Zusammenarbeit von den meisten bestehenden Ostverträgen [93]. Ein mit Albanien abgeschlossenes Handelsabkommen entspricht diesen dagegen weitgehend [94]. Die Gemischte schweizerisch-sowjetische Kommission beschäftigte sich namentlich mit einer Neufassung des Uhrenabkommens aus dem Jahre 1970 [95]. Wie im Vorjahr mit Ägypten vereinbarte die Schweiz mit Indonesien und dem Sudan die gegenseitige Förderung und den Schutz von Investitionen [96]. Eine Schuldanerkennung durch Bangladesh ermöglichte die Unterzeichnung von Schuldenkonsolidierungsabkommen zugunsten Bangladeshs und Pakistans [97] ; mit diesem waren bereits früher zwei entsprechende Übereinkünfte getroffen worden [98]. Mit der Ratifizierung verschiedener Luftverkehrsabkommen wurden die Voraussetzungen für eine Erweiterung des Swissair-Liniennetzes geschaffen, wobei die Verbindung mit der Volksrepublik China besondere Erwähnung verdient [99]. Der Bundesrat unterbreitete den Räten zudem Verträge mit Frankreich, Spanien und der Tschechoslowakei über den Schutz von Herkunftsangaben [100].

Die wirtschaftlichen Beziehungen zu den USA wurden durch verschiedene Vorstösse gegen schweizerische Interessen getrübt. Amerikanische Landwirtschaftskreise erhoben gegen unsere Käsemarktordnung den Vorwurf, sie subventioniere die Exporte, und forderten eine Untersuchung. Über eine Auseinandersetzung im Nordatlantikflugverkehr wird an anderer Stelle berichtet. Ausserdem wurde der Firma Nestlé eine Antitrust-Aktion angedroht, nachdem diese eine weitere USA-Firma übernommen hatte [101]. Im Nationalrat wurde daher beantragt, eine Aussetzung der parlamentarischen Genehmigung des Rechtshilfeabkommens zu erwägen. Nach einer Intervention Bundespräsident Bruggers verzichtete man jedoch auf ein Junktim zwischen zwei an sich wesensfremden Tatbeständen [102]. Die grenzüberschreitende Regelung des Steuerwesens konnte durch verschiedene Doppelbesteuerungsabkommen auf weitere Länder ausgedehnt werden [103]. Zudem wurde mit Italien ein Abkommen unterzeichnet, welches eine teilweise Abtretung von Steuereinnahmen aus Grenzgängereinkommen an die italienischen Wohngemeinden vorsieht [104].

Unter den unilateralen aussenwirtschaftlichen Massnahmen ist neben der bereits genannten Erweiterung der Zollpräferenzen zugunsten der Entwicklungsländer [105] besonders ein neugeschaffenes Bundesgesetz über eine der EG- und EFTA-Praxis angepasste Zollregelung für landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse anzuführen. Dieses gibt dem Bundesrat die Möglichkeit, bei der Ein- und Ausfuhr gewisser industrieller Produkte mittels flexibler Importabgaben bzw. Exporterstattungen die Differenz auszugleichen, die zwischen den Inland- und den Weltmarktpreisen der für die Herstellung verwendeten agrarischen Rohstoffe besteht. Damit sollen Wettbewerbsverzerrungen neutralisiert werden, welche auf fremden agrarpolitischen Massnahmen gründen und die Konkurrenzfähigkeit der einheimischen Nahrungsmittelindustrie beeinträchtigen [106]. Nachdem in beiden Kammern Nichteintretensanträge aus SP- und Landesringkreisen abgelehnt worden waren, stimmten die Räte mit deutlichen Mehrheiten der Vorlage zu [107]. Die Denner AG beschloss jedoch das Referendum zu ergreifen und fand beim schweizerischen Konsumentenbund Unterstützung. Dieser hatte sich bereits in der Vernehmlassung gegen das Gesetz ausgesprochen [108].