En 1969 comme précédemment, la conjoncture internationale n'a pas manqué d'affecter la Suisse. Moins profondément peut-être qu'en 1968, année de la contestation, mais assurément de manière plus générale. En effet, si certains problèmes de 1968 ont continué de se poser à la Suisse — intégration européenne, adhésion à l'ONU, non-prolifération des,armes nucléaires [1] — d'autres, également non réglés l'année précédente, ont pris une soudaine importance dans notre petit pays par les répercussions qu'ils y ont entrainées. Il s'agit surtout des trois conflits armés du Moyen-Orient, du Vietnam et du Nigeria. L'affrontement israélo-arabe est à l'origine des affaires El-Al et Frauenknecht; les guerres du Vietnam et du Nigeria, non seulement ont aggravé la question des exportations d'armes, mais ont eu des incidences sur les relations de ces pays avec l'Etat neutre: essai de médiation et affaire Lindt dans la'guerre civile du Nigeria, attitude envers le Vietnam du Nord, sans parler des remous suscités dans l'opinion par la visite en Suisse du général américain Westmoreland, ancien commandant en chef en Asie du Sud-Est. Quant à ses rapports bilatéraux, à son aide au tiers monde et à son action humanitaire, la Suisse nous a permis d'assister en 1969 à des développements intéressants. Il en sera fait état, tout comme de la « Cinquième 'Suisse » dont le rôle a été mis en évidence par les événements.

Les principes de la politique étrangère suisse, définis l'an dernier par le Conseil fédéral [2], ont continué en 1969 à retenir l'attention des autorités et du public. La Commission Wahlen, chargée de préparer la refonte de la Constitution fédérale, a recueilli les réponses les plus diverses aux questions posées à ce sujet aux gouvernements cantonaux, aux Universités et aux partis politiques [3]. Elles montrent les divergences d'opinion sur l'introduction éventuelle de maximes de politique étrangère dans la Constitution fédérale. Beaucoup expriment l'idée que cette politique est trop fluide pour s'enfermer dans la rigidité d'un texte constitutionnel. Nombreuses également sont celles qui font de la neutralité, non un but en soi, mais seulement un moyen de sauvegarder l'indépendance nationale. Avis partagés aussi sur le rôle respectif de l'exécutif et du législatif dans la conduite des affaires étrangères: les unes affirment la prérogative du Conseil fédéral [4], les autres estiment au contraire insuffisants le rôle des commissions parlementaires et les pouvoirs des Chambres [5]. Certaines souhaitent par ailleurs augmenter les compétences du peuple en matière de traités internationaux [6]. Relevons enfin l'affirmation de la primarité du droit international sur le droit interne helvétique [7]. La Société suisse de politique étrangère, réunie en avril à Lenzbourg, a pris connaissance de ces travaux [8]. L'assemblée a montré que les principes de politique extérieure de la Suisse, tout en formant une doctrine apparemment cohérente, étaient parfois difficilement conciliables entre eux. Ainsi de la neutralité et de la solidarité. Un orateur a souligné par exemple que l'entrée de la Suisse aux Nations Unies s'avérait nécessaire par solidarité, mais que la neutralité y faisait obstacle [9]. Obstacle non insurmontable cependant, ajouta-t-il, à condition d'opter pour une politique de neutralité appropriée. Or, entre les trois modalités théoriques de la politique étrangère suisse — minimum de collaboration internationale et application extensive de la politique de neutralité, maximum de collaboration internationale et renonciation à la politique de neutralité, optimum de collaboration internationale et application restrictive de la politique de neutralité — seule la, troisième, selon lui, était actuellement à envisager: la première signifierait un isolement dangereux, la seconde le départ à l'aventure.

La réunion de Lenzbourg témoigne des efforts fournis en Suisse en faveur d'une politique extérieure plus active [10]. Mais on a observé que cette politique manquait d'appui dans les masses, que la grande majorité des citoyens étaient encore insensibles aux problèmes qu'elle posait, ainsi qu'aux devoirs qu'entraînait la solidarité; que faire comprendre la neutralité était chose peu commode, surtout la politique de ce nom, souvent tributaire des circonstances et des impératifs de l'heure; qu'un juridisme étroit compliquait encore la situation et déconcertait le citoyen jugeant avec son simple bon sens; que ce juridisme n'était parfois qu'un prétexte pour cacher un embarras; enfin que les autorités feraient mieux d'avouer leurs difficultés et que cet aveu sensibiliserait davantage une opinion encline à se réfugier dans la méfiance ou l'indifférence [11].

De cette attitude négative, prétendent certains, ce n'est pas le peuple le responsable, mais le gouvernement qui a longtemps considéré la politique étrangère comme son affaire exclusive, en évitant de se référer au Parlement et aux citoyens [12]. Si les autorités ont maintenant changé de point de vue, il faudra davantage de temps pour modifier les habitudes de la masse. Le Conseil fédéral s'en est rendu compte à propos de l'adhésion de la Suisse à l'Organisation des Nations Unies. Dans son rapport, publié le 30 juin, il propose à l'Assemblée fédérale de ne pas solliciter actuellement l'entrée de la Suisse au palais de Manhattan, car, dit-il, «le peuple suisse est resté, dans sa majorité, plutôt sceptique ou indifférent envers les Nations Unies » [13]. Une enquête d'opinion publique, menée par un organisme privé, a effectivement montré que 33 % seulement de la population était favorable à l'adhésion de la Suisse, que 47 % s'y opposait et que 20 % s'en désintéressait [14]. D'autre part, une pétition de l'Union européenne de Suisse, lancée en 1968 et close en 1969, en faveur de cette adhésion, n'a obtenu que 15.000 signatures, alors que les initiateurs prétendaient en récolter au moins 100.000 [15]. Elle jouissait de l'appui de l'Alliance des Indépendants [16], tandis que le Parti des paysans, artisans et bourgeois la désapprouvait [17]. De leur côté, l'Association suisse pour les Nations Unies, la Société suisse de politique étrangère et l'Union européenne prièrent le Conseil national d'accepter le rapport gouvernemental [18]. Ce qu'il fit à l'unanimité à la session d'automne, tout comme le Conseil des Etats à celle d'hiver [19]. C'est que le document, tout en rejetant une adhésion immédiate à l'ONU et en proposant un rapprochement progressif comme prélude à une entrée prochaine au Palais de verre, a frappé par la qualité des nuances et le sens du compromis. « Chant du cygne » [20], « Testament politique » [21], il a marqué le dernier acte important de notre ministre des Affaires étrangères, W. Spühler, démissionnaire. Le socialiste zurichois avait habilement préparé sa sortie par une «valse hésitation » [22] fort bien orchestrée. Les voeux du chef du Département politique se concrétisèrent du reste tout au long de l'année. Genève vit s'accroître son rôle de centre international par un prêt de 61 millions de francs en vue de l'agrandissement du Palais des Nations, et par deux crédits, l'un de 30 millions et l'autre de 1.250.000 francs, ce dernier destiné au soutien financier de divers instituts, fonds et programmes spéciaux des Nations Unies dans le domaine économique et social [23]. Par ailleurs, la Suisse a poursuivi son soutien à l'action de l'ONU à Chypre par une contribution de 900.000 francs [24].

Une illustration de la volonté du Conseil fédéral de se rapprocher davantage de la communauté internationale nous est donnée par la nouvelle procédure de ratification qu'il a proposée dans le domaine des conventions internationales du travail. Dans un rapport du 16 avril à l'Assemblée fédérale, il a déclaré en effet qu'il avait adopté júsqu'à présent une attitude plus réservée que ne l'exigeait la situation juridique et que, désormais, il pensait «aller un peu plus loin» en soumettant à la ratification tout accord coincidant, dans les grandes lignes, avec la législation en vigueur en Suisse, dans l'idée que les lacunes de celle-ci seraient comblées «au plus vite » dans le sens des dispositions contenues dans le dit accord [25]. La démarche du gouvernement, malgré les critiques des milieux d'employeurs et les objections présentées par quelques radicaux, a été approuvée sans opposition par les Chambres [26].

A la suite de la démission du général de Gaulle, l'intégration européenne a pris un nouveau départ. La conférence de La Haye a été précédée de peu par la visite à Berne du président de la Commission des Communautés européennes, Jean Rey. Malgré ses origines suisses, il venait pour la première fois dans notre pays à titre officiel [27]. Les autorités fédérales lui ont exprimé le désir de se rapprocher davantage du Marché commun [28]. A croire qu'il en a pris bonne note, puisque la conférence de. La Haye s'est déclarée prête à ouvrir des négociations avec la Suisse et l'AELE en général [29]. L'intégration européenne a préoccupé le Conseil des Etats; à la suite du Conseil national, il a adopté en mars la motion Furgler de décembre 1968 sur les rapports de la Suisse avec les Communautés européennes [30]. L'intérêt de la question réside dans la possibilité de concilier l'intégration avec les institutions helvétiques et la neutralité. Le motionnaire a qualifié d'insensée l'affirmation selon laquelle la Suisse devrait renoncer à la démocratie directe pour rentrer dans la CEE et devenir une démocratie représentative [31]. De son côté M. Celio, conseiller fédéral, a assuré qu'il n'y avait qu'une contradiction apparente entre intégration et neutralité active et permanente [32]. Des universitaires européens, dont plusieurs Suisses, se sont aussi prononcés. En collaboration avec diverses personnalités, ils ont publié une étude systématique sur la position des trois neutres — Autriche, Suède, Suisse — en face de ce problème [33]. C'est l'étude la plus complète qui ait paru jusqu'ici. Les auteurs préconisent une tactique plus souple dans la politique des neutres: il convient, disent-ils, de ne pas négliger les solutions déjà envisagées, mais surtout de prendre conscience des nouvelles virtualités offertes pour trouver la solution la plus satisfaisante. Quant à la population en général, 38 % seulement, selon un sondage, est d'avis qu'il faut pousser davantage les efforts vers l'intégration, 38 % également se déclare favorable au statu quo, et 20% n'a pas d'opinion [34].

L'élection à la présidence du Conseil de l'Europe du libéral genevois Olivier Reverdin a été saluée par beaucoup, mais plus spécialement par les Romands, comme un grand honneur pour la Suisse. Seul candidat, personne à Strasbourg n'a contesté son élection, bien que notre pays ne fasse partie de l'auguste assemblée que depuis 1963. Grec de culture, spartiate de caractère et philhellène de coeur, le nouveau président, avec son expérience d'homme politique suisse, passe comme médiateur possible dans le conflit qui oppose la Grèce aux autres Etats membres du Conseil [35]. Dans son discours d'intronisation, il a souligné que la Suisse était le pays oü coexistent des cultures très diverses et où les problèmes sont résolus de manière à ne brimer aucune minorité [36]. Malgré ses qualités, le Genevois n'est cependant pas parvenu à concilier les parties en présence. Menacée d'exclusion, la Grèce s'est retirée spontanément. Le Conseil fédéral, qui s'est abstenu de prendre position malgré une demande de condamnation émanant des partis gouvernementaux et de l'Alliance des Indépendants, aurait préféré une suspension à terme ou avec sursis, seule possibilité d'après lui d'exercer une influence réelle sur le Gouvernement grec [37].

La Suisse est actuellement le seul membre de l'Assemblée de Strasbourg à n'avoir pas encore signé la Convention européenne des droits de l'homme [38]. Le gouvernement a proposé d'y adhérer moyennant des réserves importantes [39]. Selon M. Spühler, le projet devait constituer un acte de solidarité internationale ne portant aucune atteinte aux intérêts de la Confédération [40]. Les adversaires de la Convention ne furent pas de son avis. Certains agitèrent le spectre du « juge étranger» venant se mêler mal à propos de la justice suisse, considérée par eux comme un modèle du genre [41]. A ce refus d'une restriction de la souveraineté nationale [42] s'ajoutent d'autres objections, développées surtout au Conseil des Etats qui, rappelons-le, a rejeté la signature. Par exemple que la Suisse, pour honorer sa réputation de « démocratie témoin », devait envisager une mise en application intégrale de la Convention plutôt qu'une signature immédiate avec réserves [43]. Ou encore que l'un des principes traditionnels de la politique étrangère du pays était précisément d'éviter l'adhésion partielle aux traités et conventions [44]. Par contre, les «internationalistes », majoritaires dans la Commission chargée de l'examen du projet, invoquèrent en faveur de la Convention la nécessité d'une plus grande ouverture au monde et soulignèrent que la Suisse, en tant que petit Etat, devait assurer sa sauvegarde par la promotion du droit international [45].

Les questions de sécurité ont préoccupé la Suisse, tant au niveau mondial qu'européen. Quatre-vingt-douzième Etat à signer le traité de non-prolifération nucléaire, notre pays n'est pas apparu, aux yeux de ceux qui souhaitaient une signature plus rapide, comme particulièrement pressé [46]. La décision du Conseil fédéral du 27 novembre a cependant surpris [47]. Par deux fois en effet, en 1962 et 1963, le peuple avait voté et affirmé qu'il ne pouvait refuser à l'armée d'éventuelles armes atomiques. Si bien que la signature a semblé contrecarrer la volonté populaire [48]. D'autre part, le Parti des paysans, artisans et bourgeois avait, dans le courant de l'année, déclaré son opposition au traité [49]. Enfin s'était constitué le 19 septembre un comité d'action contre l'adhésion de la Suisse au traité de non-prolifération [50]. La présence en son sein du chef de l'état-major général de l'armée, P. Gygli, émut les pacifistes et autres adversaires de la bombe, en particulier le « Mouvement suisse contre l'armement atomique » [51]. Mais celui-ci finit par crier victoire et déclara son but atteint à l'annonce de la signature [52]. Le gouvernement précisa peu après que les deux votations populaires ne portaient pas atteinte à la compétence de l'Assemblée fédérale, seule habilitée à décider de l'équipement de l'armée [53] .

La neutralité étant en relation directe avec le maintien de la paix, la Suisse a été naturellement sollicitée par le projet, lancé le 19 mars par les Etats membres du Pacte de Varsovie, d'une Conférence européenne de sécurité. Que ce soit à Bucarest ou à Belgrade, nos conseillers fédéraux ont été interrogés à ce sujet [54]. Un observateur yougoslave a souhaité que la Suisse surmonte sa « passivité traditionnelle » et s'engage plus à fond [55]. Les « Européens » d'Helvétie voient là une occasion pour nos autorités d'activer concrètement la politique étrangère du pays, par exemple en proposant Genève comme lieu de conférence [56]. Sur ce dernier point, le Conseil fédéral a reçu précisément une offre du gouvernement finlandais; il s'est déclaré favorable au principe d'une telle rencontre, à la condition toutefois qu'elle soit ouverte aux puissances extra-européennes qui contribuent depuis la dernière guerre à la sécurité du continent [57].

Si la Suisse a vécu une nouvelle année de paix en 1969, elle n'a pas échappé à certaines incidences des conflits armés qui ont continué à agiter le monde. L'attentat de Kloten et l'affaire Frauenknecht, conséquences directes du différend israélo-arabe, ont eu un profond retentissement dans l'opinion en même temps qu'une influence non négligeable sur les relations helvétiques avec les pays du Proche-Orient. Le 18 février, un appareil de la compagnie israélienne El-Al, s'apprêtant à décoller de l'aéroport de Zurich-Kloten à destination de Tel-Aviv, est attaqué par un commando palestinien composé d'une femme et dé trois hommes. Un agent de sécurité israélien riposte. Bilan: un agresseur tué, un pilote gravement blessé qui meurt à l'hôpital [58]. Après avoir protesté auprès de certains Etats arabes et s'être élevé auprès d'Israël contre cette atteinte à la souveraineté du territoire helvétique [59], la procédure judiciaire concernant l'affaire est confiée au parquet zurichois, car les infractions commises relèvent avant tout de la juridiction cantonale. Les gouvernements israélien et arabes interviennent pour la libération provisoire des détenus, mais seul Israël obtient satisfaction, les délits des Palestiniens paraissant trop graves pour justifier une mesure semblable [60]. Pour l'opinion et les dirigeants arabes, la justice suisse se montré partiale et la neutralité n'est qu'un mythe [61]. Des manifestations antihelvétiques ont lieu au Moyen-Orient [62]. De graves menaces sont proférées contre les missions diplomatiques et les intérêts suisses [63]. Le Gouvernement algérien intervient à l'ONU contre les procédés soi-disant révoltants des autorités judiciaires suisses. Le Conseil fédéral repousse énergiquement la démarche comme dénuée de fondements et comme une ingérence dans les affaires intérieures de la Confédération [64]. Etant donné que la grande majorité de la population suisse s'affirme résolument aux côtés d'Israël [65], l'accusation de sionisme est fatale: elle émane non seulement du monde arabe, mais aussi du Parti du Travail, ainsi que d'un Comité de soutien au peuple palestinien [66]. Des conseillers nationaux, tout en stigmatisant le mépris de la neutralité que représente l'acte de violence de Kloten, s'inquiètent des conséquences de l'affaire sur nos relations avec les pays concernés. Le gouvernement, rassurant, se déclare convaincu que, malgré leurs responsabilités, les pays arabes n'ont voulu commettre envers la Suisse ni un acte de guerre, ni même un geste inamical [67]. Cette modération explique peut-être pourquoi le verdict du procès — 12 ans de réclusion aux Palestiniens et libération de l'Israélien — n'a pas entrainé, contrairement à certaines prévisions, une rupture des relations diplomatiques entre la Confédération et les Etats de la Ligue arabe [68].

La plus importante affaire d'espionnage découverte en Suisse depuis la dernière guerre a également refroidi les rapports entre la Suisse et le Proche-Orient, mais avec Israêl [69]. Alfred Frauenknecht, paisible citoyen suisse de religion chrétienne, est parvenu à livrer à cette puissance, moyennant une coquette rétribution de plus de 800.000 francs, le principal des plans permettant la construction du « Mirage », avion militaire français équipant les armées israélienne et suisse. Depuis que le général de Gaulle eut jeté l'embargo sur l'appareil livré à Israêl, ce dernier imaginait de le construire lui-même. D'où le prix accordé à ces plans et les fortes sommes versées à Frauenknecht. Mais alors que les cas d'espionnage dévoilés dans notre pays depuis 1945 concernaient le plus souvent les pays de l'Est, celui-ci inaugure, par son ampleur, un nouvel aspect de 1'« intérêt » que certains Etats pro-occidentaux portent à la Suisse. Dans l'immédiat, l'espion a été arrêté et l'attaché militaire israélien accrédité à Berne déclaré « persona non grata ».

La neutralité a fait l'objet d'appréciations diverses tout au long du conflit nigéro-biafrais. Le général Ojukwu, chef de la sécession, a cherché auprès des Etats neutres ou non engagés — Autriche, Suède, Suisse, Yougoslavie — un éventuel médiateur [70]. Le Conseil fédéral a offert ses bons offices, mais Lagos les a refusés, tout comme ceux des autres pays. Le Gouvernement central nigérian sentait-il la victoire prochaine? On peut se le demander, mais la maladie de l'« espionnite » [71] dont il souffre et son extrême susceptibilité rendent mieux compte, selon la presse, des accusations qu'il a lancées contre M. Lindt, commissaire général du Comité international de la Croix-Rouge (CICR) [72]. Reconnu comme l'un de nos meilleurs diplomates, l'ambassadeur à Moscou avait été mis à disposition du CICR par le Conseil fédéral pour coordonner les oeuvres humanitaires destinées à cette région d'Afrique. La Suisse, principal soutien de l'organisation internationale, a ainsi agi sur le plan diplomatique autant que sur celui de la charité [73]. Mais la neutralité, fondement commun de la Suisse et de la CroixRouge — cette dernière agit toujours dans les deux camps — n'est pas toujours une notion facilement admise, surtout dans une guerre civile [74]. Lagos pria donc Berne de rappeler M. Lindt, plongeant du même coup le CICR dans la crise qualifiée comme la plus grave de son histoire [75].

On a dit de son action au Nigeria que le CICR était le « service après-vente de Bührle» [76]. Le scandale de l'exportation illégale d'armes suisses par la maison Oerlikon-Bührle a en effet rebondi par l'intensification du drame nigéro-biafrais [77]. Une initiative populaire lancée en avril, dont on parlera plus tard et visant à interdire l'exportation de matériel de guerre, a cependant rencontré de nombreuses oppositions dans les milieux économiques et politiques [78]. Une commission d'experts, sous la présidence du socialiste Max Weber, a été chargée par le Conseil fédéral d'examiner les questions y relatives. Elle a aussi adopté une position négative, tout en reconnaissant la nécessité d'une surveillance plus serrée [79], d'autant plus qu'un nouveau cas de vente douteuse, celle d'avions Pilatus, construits par une filiale de Bührle et utilisés plus ou moins directement au Vietnam, a été révélé [80], démontrant les difficultés actuelles du gouvernement.

La visite en Suisse du général Westmoreland, chef de l'état-major de l'armée américaine et ancien commandant en chef des troupes engagées dans la guerre du Vietnam, a incité la presse soviétique à avancer l'hypothèse que l'interdit jeté par Berne sur les appareils Pilatus avait été l'un des thèmes importants des entretiens; sur un plan moins particulier, la présence de l'officier supérieur des Etats-Unis sur le sol helvétique aurait marqué une tentative d'englober les pays neutres dans la réalisation d'une stratégie globale [81]. La même interprétation a été donnée par les manifestants qui ont protesté contre « la conspiration impérialiste Bührle-Gygli-Westy» [82] et qui ont trouvé indécent que le gouvernement reçoive le général au moment même où les condoléances d'un conseiller fédéral étaient présentées au Vietnam du Nord à l'occasion du décès du président Ho Chi Minh. Une protestation socialiste a jugé la visite en flagrante contradiction avec la politique suisse de neutralité. Le Conseil fédéral a répondu que le général Westmoreland n'avait fait que rendre la visite effectuée aux USA par le commandant de corps Gygli [83]. Dans le même ordre d'idées, certains ont estimé injustifiable que la Suisse n'ait pas encore reconnu le Vietnam du Nord [84]. A vrai dire, le cas du Vietnam illustre l'attitude particulière de la Suisse envers les pays partagés [85]. Si aucun développement n'est venu modifier nos relations avec la Corée du Nord et l'Allemagne de l'Est, la reconnaissance de la République démocratique du Vietnam par la Suède a poussé le Conseil fédéral à déclarer qu'il étudiait sérieusement ce cas, mais qu'une décision ne serait pas prise avant la fin des négociations de Paris [86].

En attendant, le principe d'universalité fait son chemin [87]. M. Spühler, premier de nos ministres des Affaires étrangères à se rendre dans les pays de l'Est, a visité la Roumanie et la Yougoslavie, l'une et l'autre jalouses de leur autonomie vis-à-vis de Moscou. Le séjour à Bucarest s'est terminé par un communiqué commun soulignant entre autres la nécessité de renforcer la coopération internationale basée star le respect de l'indépendance et de la souveraineté nationales [88].

Sauf quelques exceptions, les relations bilatérales avec les pays occidentaux se sont déroulées dans une atmosphère sereine. Des conventions à caractère social ont été signées, complétées ou renouvelées avec la Grande-Bretagne, l'Italie, l'Espagne, la Turquie, le Luxembourg et le Liechtenstein [89]. Avec ce dernier et l'Autriche ont été approuvés des accords de procédure civile [90]. La question des capitaux américains provenant entre autres d'activités criminelles et déposés dans les banques suisses n'a pas encore trouvé de réponse; les USA sont partisans d'un traité, le premier du genre, compatible aussi bien avec la législation fiscale américaine qu'avec le secret bancaire suisse [91]. Une gùerre des camions a éclaté avec l'Italie; malgré la suspension rapide des hostilités, ce problème de transports internationaux est encore en suspens [92]. Le régime politique de la Grèce a été à l' origine d'une manifestation d'hostilité à Berne, mais le Conseil fédéral a répondu négativement à une demande de sanction formulée au Conseil national envers l'attaché de presse de l'ambassade de Grèce qui avait organisé une fête dite du printemps à la veille de l'anniversaire du coup d'Etat militaire d'Athènes [93].

Le cinquantenaire du Bureau international du Travail, dont le siège est à Genève, a été l'occasion d'une visite du pape Paul VI dans la cité de Calvin. Ce fait sans précédent, diversement interprété — acte politique pour les uns [94], religieux pour les autres [95] — a redonné de l'actualité aux problèmes pendants entre la Suisse et le Vatican: articles confessionnels d'exception, anomalie de la situation diplomatique [96]. Le mouvement d'opinion qui se dessine en vue de la liquidation de ces vestiges du 'axe siècle a été encouragé par la visite du chef de l'Eglise romaine. On a souligné en particulier que, parmi les 120 Etats entretenant des relations diplomatiques avec la Suisse, le Vatican était le seul à avoir un représentant à Berne sans qu'il y en ait un dans 1'Etat pontifical, et que cette situation était en contradiction avec le principe d'universalité suivi par le Conseil fédéral [97]. Néanmoins, l'Alliance protestante de Suisse s'est prononcée contre toute modification du statu quo [98].

Le projet d'un rapprochement des trois pays neutres d'Europe — Autriche, Suède, Suisse — a été évoqué au printemps lors de la visite du premier ministre suédois Erlander, et de celle du président autrichien Jonas [99]. Mais les déclarations officielles ont surtout porté sur la conception et la pratique de la neutralité [100]. La présence de l'Autriche et de la Suède à l'ONU intéresse vivement la Suisse, mais à la suite des entretiens austro-helvétiques, M. von Moos a affirmé que le Conseil fédéral n'envisageait pour l'instant aucune modification de sa politique traditionnelle [101]. Ce qui a été confirmé, comme nous le savons, par les conclusions du rapport sur les Nations Unies [102]. Pour le reste, la presse a souligné à l'envie la parfaite identité de vues des trois gouvernements sur les affaires de la planète, ainsi que leur étroite collaboration et leur confiance mutuelle [103].

Les relations de la Suisse avec le tiers monde ont touché essentiellement, sauf en ce qui concerne le contentieux algérien qui n'a pas encore abouti à un règlement [104], l'importante question de l'aide au développement. Sur ce sujet et en ce qui concerne l'Algérie précisément, le cardinal Duval, sur l'invitation de Caritas suisse, a prononcé à Berne une conférence intéressante dans laquelle il a relevé le rôle de notre pays. Considérant ensuite le problème du développement dans son ensemble, l'archevêque d'Alger s'est dit convaincu que sa solution exigeait non seulement une prise de conscience accrue, mais encore une mutation radicale des structures de la vie internationale, sans laquelle on ne pouvait éviter un certain «colonialisme culturel» [105]. On peut dire qu'en 1969 la Suisse n'aura pas déçu le conférencier. Elle a ressenti, plus encore qu'auparavant, l'urgence de l'aide au développement, non sans se rendre compte que ce n'était plus une affaire de bienfaisance, mais de justice sociale [106]. Une enquête l'a montré, l'opinion helvétique, la jeunesse entre autres, est désormais sensibilisée [107]. La fête nationale du premier août et les réjouissances de Noël et Nouvel-An ont été proposées comme temps de réflexion sur le tiers monde [108]. Dans le canton de Genève, le sujet est même intervenu comme thème de campagne électorale [109]. A Berne enfin, la commission du Conseil national chargée de l'examen de la coopération technique a entièrement suivi l'exécutif fédéral en définissant l'aide au tiers monde comme l'un des domaines les plus neufs de ces dernières années, mais aussi comme l'un des plus importants de la politique suisse [110].

La prise de conscience de l'acuité du problème s'est accompagnée d'une critique approfondie de ses modalités actuelles. Une vaste controverse s'est engagée au niveau des autorités et de l'opinion. Elle peut se résumer en une triple alternative: aide publique ou privée? bilatérale ou multilatérale? diversifiée ou spécialisée? Se basant sur un critère international largement admis et fixant à 1 % du produit national brut le taux minimum de l'aide que devraient apporter les pays industrialisés [111], le gouvernement a annoncé que ce chiffre s'élevait pour la Suisse à 1,49 % [112]. Sans doute, mais on a fait remarquer que 1,38 % de ce total concernait le secteur privé et seulement 0,11 % le secteur public; que le taux de 1 % s'entendant de J'aide publique uniquement, notre pays, avec son 0,11 % se situait en dernière position des Etats membres du Comité d'aide au développement (CAD); et que s'il occupait la première place pour l'aide privée, on ne pouvait l'en féliciter, car elle s'avérait si rémunératrice qu'elle ne faisait finalement qu'appauvrir le tiers monde, autrement dit qu'elle produisait l'inverse de l'effet recherché et tombait dans le discrédit comme forme à peine déguisée d'impérialisme et de néo-colonialisme [113]. Les défenseurs de l'état de fait ont alors avancé que, malgré son manque de désintéressement, l'aide privée devait être conservée à cause de son efficacité avérée et qu'en- réalité, les oeuvres suisses jouissaient dans le tiers monde de la meilleure réputation [114]. Pour les mêmes raisons, ont-ils ajouté, il faut maintenir l'aide bilatérale, en dépit de l'accróissement de l'aide multilatérale [115]. Mais beaucoup ont été sensibles à la nécessité d'une plus grande coordination des efforts accomplis [116]. Selon l'Institut Battelle de Genève, un énorme gaspillage se produit actuellement par la dispersion des forces, le manque d'imagination, le faible rendement de l'aide et l'incapacité à résoudre certains problèmes; une analyse scientifique du développement s'impose [117]. Quant à savoir s'il faut diversifier encore ou au contraire spécialiser l'aide suisse, les avis divergent également: alors que les uns sont partisans d'une spécification proprement helvétique dans les domaines de la banque, du commerce et de l'industrie [118], les autres pensent au contraire intensifier la collaboration agricole pour résoudre le problème crucial de la faim dans le monde [119].

Sur le plan des réalisations concrètes, on a assisté à l'adoption par les Chambres du crédit cadre de coopération technique pour les années 1970, 1971 et 1972 d'une valeur de 180 millions [120] et à la signature d'accords ad hoc avec le Kenya, le Burundi et le Dahomey [121]. Le conseiller fédéral Schaffner a suggéré que les cantons et les communes participent aux projets de la Confédération [122]. Zurich, Thurgovie et Genève se sont effectivement intéressés à l'aide au tiers monde [123], et dans les communes genevoises, le Parti indépendant-chrétien social a proposé d'inscrire au budget un crédit annuel en faveur de l'aide technique [124]. Par ailleurs, les citoyens suisses ont été sollicités par le mouvement religieux et oecuménique dit de la «Déclaration de Berne» à faire dorénavant le don volontaire d'une partie de leur revenu mensuel [125]. Signalons enfin la générosité d'une jeunesse de plus en plus nombreuse qui n'hésite pas à s'engager, malgré l'absence de profit pécuniaire, dans le service volontaire de la coopération technique [126].

Le drame nigérian et l'entraide qu'il a suscitée dans le monde ont montré aux Etats conscients de leur solidarité internationale l'importance de leur politique d'aide humanitaire. La Suisse, loin d'être en retard dans ce domaine, fait figure de pionnier. Mais la patrie d'Henri Dunant a constaté que les principes de la Croix-Rouge n'étaient pas toujours acceptés facilement dans le tiers monde: la crise du CICR en est la preuve [127]. Une réforme de l'organisation s'est imposée dans le sens de l'efficacité et de l'information [128]. Le nouveau président du Comité, Marcel Naville, d'une famille qui a déjà beaucoup servi la Croix-Rouge, a déclaré qu'il fallait éliminer de notre mentalité certains clichés d'allure paternaliste [129]. Les difficultés n'ont cependant pas empêché le CICR d'accomplir une tâche immense: outre son action au Nigeria, la plus vaste qui ait été menée depuis la dernière guerre mondiale, il est encore intervenu au Moyen-Orient pour un échange général de prisonniers arabes et israéliens, et en Grèce pour la visite des détenus politiques et des déportés [130]. Il a évidemment bénéficié pour cela du soutien financier de la Confédération [131], qui est allé aussi à d'autres organisations caritatives [132]. Un crédit de 50 millions a été accepté par les Chambres pour la poursuite de l'entraide internationale purement humanitaire, dans les trois prochaines années [133]. Une motion Bieri (rad., ZH) sur l'aide médicale permanente à l'étranger a été acceptée comme postulat par le Conseil national [134]. Le projet Furgler (cos, SG) d'une aide d'urgence comprenant deux sections, l'aide permanente et l'aide immédiate (en cas de catastrophe), a poursuivi son chemin [135]. Le refus des PTT de concéder à Caritas une liaison radio avec le Biafra a été critiqué comme relevant d'une politique de neutralité dénuée de toute valeur morale [136]. L'assistance aux réfugiés tchécoslovaques en Suisse a incité le Conseil fédéral à libérer un nouveau crédit de 4,5 millions de francs, et le Grand Conseil zurichois à en voter un de 1,4 million [137]. De son côté, le Parti suisse des paysans, artisans et bourgeois s'est déclaré en faveur de la poursuite d'une aide généreuse à ces mêmes ressortissants [138]. Une circulaire du DFJP sur les principes régissant l'admission des réfugiés a été publiée: elle confirme la pratique suivie jusqu'ici, tout en précisant certaines notions [139].

Plus de 300 000 Suisses vivent à l'étranger, répartis dans 135 pays [140]. Le conseiller fédéral Schaffner a soutenu que c'était un profit pour la mère patrie, dans la mesure où les émigrants servaient de points d'appui à l'expansion de l'économie suisse [141]. On s'est demandé par ailleurs si cette « cinquième Suisse » n'était pas arrivée à un tournant. Un voyage du président de la Commission des Suisses à l'étranger, Louis Guisan, a révélé en effet l'ignorance dans laquelle vivaient beaucoup d'émigrés quant aux réalités de leur patrie d'origine et la facilité avec laquelle ils perdaient contact avec. elle. Une politique d'information est désormais prévue qui permette de pallier à ces inconvénients et d'assurer une plus grande solidité des liens réciproques [142].

Der schweizerische Aussenhandel entwickelte sich 1969 noch rascher als im Vorjahr. Die Importe nahmen um 17 % (1968: 9,2 %) zu und erreichten 22 734 Mio Fr. Sie stiegen damit rascher an als die Exporte, die sich dank einem Zuwachs von 15,3 % (1968: 14,4 %) auf den Betrag von 20 009 Mio Fr. beliefen. Damit stieg das Handelsbilanzdefizit auf 2725 Mio Fr.; der Ausfuhrwert machte noch 88,0 % (1968: 89,3 %) vom Einfuhrwert aus. Die Einfuhrsteigerung beruhte vor allem auf grösseren Bezügen von Rohstoffen und Halbfabrikaten (+ 20,7 %) und von Konsumgütern (+17,8 %), während bei den Investitionsgütern die Steigerung (+12,6 %) deutlich geringer war. Am beschleunigten Exportwachstum partizipierten alle wichtigen Industriezweige. Es zeigte sich, dass die Zunahme vor allem auf grössere Ausfuhren an Investitionsgütern (+17,2 %) und Rohstoffen und Halbfabrikaten (+16 %) zurückzuführen war, während die Exporte von Konsumgütern « nur » um 12,5 % gesteigert wurden. Gliedert man die Ergebnisse unseres Aussenhandels nach geographischen Gesichtspunkten, so zeigt sich, dass im Gegensatz zu den beiden vorangegangenen Jahren der Anteil Europas — vor allem der EFTA und der übrigen nicht zur EWG gehörenden Länder — am schweizerischen,Gesamtimport leicht zunahm. Dieser Belebung des EFTA-Handels zum Trotz wurde aber die EWG wiederum sowohl absolut wie relativ ein besserer Abnehmer unserer Exportwirtschaft. Die Zollhindernisse der Sechsergemeinschaft haben dieser Entwicklung keinen Abbruch getan. Da die europäischen Länder zusammen auch ihren Anteil am Gesamtexport der Schweiz vergrösserten, kann man im allgemeinen von einer Intensivierung des Handels innerhalb Europas sprechen [143].

Zu dieser erfreulichen Entwicklung des innerkontinentalen Handels gesellten sich auch neue Impulse in der Frage der europäischen Integration. Zu Beginn des Jahres waren zwar noch skeptische Äusserungen in bezug auf neue integrationspolitische Schritte laut geworden. Aus schweizerischer Sicht war besonders bedauert worden, dass die Idee der «Handelsarrangements» mit der EWG keine Fortschritte gemacht habe [144]. Im Laufe des Jahres bahnten sich indessen neue Entwicklungen an. Einmal war das Jahr 1969 sowohl für die EWG als auch für die EFTA das letzte ihrer Übergangszeit. Das bedeutete namentlich für die EWG, dass sie bis Ende 1969 den Gemeinsamen Markt zu vervollständigen hatte. Die Währungsereignisse des Jahres — Abwertung in Frankreich, Aufwertung in Deutschland — zeigten deutlich, dass der gegenwärtige Integrationsstand in der EWG, der sich im wesentlichen auf den Verkehr von Waren und Produktionsfaktoren beschränkt, ohne gemeinsame Konjunktur-, Währungs- und Finanzpolitik nicht immer befriedigend zu funktionieren vermochte [145]. Seit dem Abtritt General de Gaulles von der politischen Bühne war denn auch eine Belebung der europäischen Integrationsdiskussion festzustellen. Augenfälligster Ausdruck dafür war die Gipfelkonferenz der sechs Länder der Europäischen Gemeinschaften (EG), bei der die Staats- und Regierungschefs der Eröffnung von Verhandlungen zwischen der EWG und den beitrittswilligen Staaten grundsätzlich zustimmten und sich zudem bereit erklärten, auch mit den anderen EFTA-Staaten Gespräche über ihr Verhältnis zur EWG einzuleiten [146]. Der Bundesrat dankte auf diplomatischem Wege den EWG-Ländern für ihr Verständnis [147]. Die neuen Entwicklungen — Botschafter Jolles hatte die Ergebnisse der Haager Gipfelkonferenz als Durchbruch in der Integrationsfrage bezeichnet — wurden von den schweizerischen Behörden begrüsst, kamen sie doch der pragmatischen Grundhaltung, die nach wie vor den offiziellen Standpunkt der Schweiz bestimmt, entgegen. Es wurde betont, dass es der Schweiz nicht darum gehe, bei allfälligen Gesprächen in Brüssel mit einem fertigen Verhandlungsvorschlag aufzurücken, sondern dass die weiteren Entwicklungen abgewartet würden, wobei die schweizerische Bereitschaft zur wirtschaftlichen Mitarbeit auf allen Gebieten lediglich durch die politischen Konstanten der Neutralität, der direkten Demokratie und des Föderalismus eingeschränkt bleibe. Andererseits sei man für Verhandlungen auch nicht ungerüstet, habe man doch sowohl verwaltungsintern als auch mit den Spitzenorganisationen der Wirtschaft intensive Vorbereitungsarbeiten durchgeführt. Ein längerfristiges Europa-Konzept müsse noch ausgearbeitet werden [148].

Die Schweiz beteiligte sich ihrer pragmatischen Politik gemäss an allen Projekten, die zu einer vertieften Zusammenarbeit mit der EWG Gelegenheit gaben. So nahm sie an Gesprächen teil, die zur Einführung einer Konvention über ein europäisches Patenterteilungsabkommen führen sollen. Diese Gespräche wurden als erster kollektiver Vorstoss zur Öffnung der Sechsergemeinschaft gegenüber dem restlichen Westeuropa gewertet [149]. Positiv beantwortet wurde auch die Einladung der EWG, die die EFTA-Staaten sowie Irland und Spanien aufgefordert hatte, eine Anzahl Technologie-Projekte, die sich für eine gesamteuropäische Zusammenarbeit eignen könnten, zu prüfen und zu besprechen [150]. Die Verhandlungen über ein Textilveredelungsabkommen führten zu einer Vereinbarung, die im September in Kraft treten konnte [151]. Etwas weniger erfreulich waren die hohen Bussen, die die EG-Kommission gegen schweizerische Chemiefirmen verhängte. Sie warf ihnen vor, an einem Farbstoffkartell in der EWG beteiligt gewesen zu sein. Die betroffenen Firmen bestritten allerdings den Tatbestand und anerkannten zudem die Jurisdiktion der EWG über deren Grenzen hinaus nicht [152].

Die Gremien der EFTA, für die in Genf ein neues Gebäude eröffnet wurde, verfolgten die Entwicklungen in der EWG mit Interesse und Genugtuung. Auf ein gemeinsames Vorgehen gegenüber der Wirtschaftsgemeinschaft konnten sich die EFTA-Minister allerdings nicht festlegen. Bei den Verhandlungen mit Island wurden alle wichtigen Punkte geklärt, so dass der Beitritt dieses kleinen nordischen Staates zur Freihandelsassoziation beschlossen werden konnte, was von der Schweiz begrüsst würde. Anderseits sprach die schweizerische Vertretung an der Ministerkonferenz in Genf ihr Bedauern über die Aufrechterhaltung des im November 1968 von Grossbritannien eingeführten Importdepotsystems und der Beschränkungen der Devisenzuteilungen an britische Touristen aus [153].

Auch an der OECD-Ministertagung hob Bundesrat Schaffner, als er die Notwendigkeit der Nichtdiskriminierung von Ländern und Warengruppen durch Massnahmen von Staaten mit Zahlungsbilanzschwierigkeiten betonte, die Reisedevisenbeschränkungen hervor, weil sie vor allem Nationen träfen, die wie die Schweiz einen für die Wirtschaft bedeutenden Touristenverkehr aufwiesen. An der gleichen Tagung wurden auch Probleme der Entwicklungshilfe erörtert, wobei die Schweiz auf Verständnis für ihre besondere Art der Anstrengungen, die zum grossen Teil durch Beiträge aus dem privaten Sektor getragen werden, stiess [154]. Die OECD versuchte auch, die von den Industriestaaten allenfalls ins Auge gefasste Einführung von Zollpräferenzen zugunsten der Entwicklungsländer zu koordinieren. Die Schweiz reichte das Memorandum über ihre diesbezüglichen Absichten fristgerecht ein; die Arbeiten in der OECD waren aber noch nicht so weit gediehen, dass der UNCTAD-Sonderausschuss, der das Problem weiter behandeln wird, neue Konsultationen hätte einleiten können [155]. Auch in bezug auf den Abschluss und die Anwendung von Rohstoffabkommen im Rahmen der UNCTAD ergaben sich keine neuen Aspekte. Die Schweiz blieb dem Zuckerabkommen weiterhin fern, weil die EWG, unser bedeutendster Zuckerlieferant, ebenfalls nicht unterzeichnete [156]. Im Rahmen des GATT kamen gleichfalls keine neuen konkreten Resultate zustande. Die Vorarbeiten zur Lösung des Problems der Rückerstattung indirekter Steuern auf dem Export an der Grenze und desjenigen der nichttariflichen Handelshindernisse wurden fortgesetzt. Der Bericht der schweizerischen Regierung über die Anwendung ihrer Handelsrestriktionen auf dem Agrarsektor fand ein günstiges Echo [157]. Der Bundesrat beschloss schliesslich, die auf den 1. Januar 1970 fällig werdende Inkraftsetzung der dritten der im Rahmen der Kennedy-Runde vorgesehenen Zollabbaustufen auf das Frühjahr hinauszuschieben, um dann im 1. Quartal 1970 aus konjunkturpolitischen Gründen alle drei noch ausstehenden Fünftel der Zollreduktion gesamthaft in Kraft zu setzen [158].

Die Schweiz pflegte wiederum bilaterale Beziehungen mit weiten Teilen der Welt. Die Besprechungen mit Algerien brachten mit Ausnahme eines Abkommens über den zusätzlichen Austausch von Wein gegen Käse keine greifbaren Resultate. Ähnliche Abkommen wurden auch mit Marokko und Tunesien abgeschlossen. Mit Paraguay und Obervolta wurden Handelsabkommen unterzeichnet. Durch einen Notenwechsel wurde der gebundene Zahlungsverkehr mit Jugoslawien aufgehoben. Der Bundesrat beantragte ferner einen Transferkredit von 45 Mio Fr. an Pakistan. Im Rahmen eines Informationsaustausches besuchte eine amerikanische Delegation unter dem Handelsminister der Nixon-Administration, Stans, die Schweiz. Dieser versicherte, die neue Regierung der USA werde den liberalen handelspolitischen Kurs fortsetzen. Weitergeführt wurden auch die Gespräche über ein Rechtshilfeabkommen mit den USA [159]. In Europa kam es zu langwierigen Auseinandersetzungen mit Italien um den Lastwagentransitverkehr [160]. Daneben wurden mit dem südlichen Nachbarstaat zwei Abkommen über die Einfuhr von Weinen getroffen. Den schweizerischen Begehren nach einer Herabsetzung der österreichischen Importausgleichsteuern kam die Wiener Regierung in einzelnen Punkten entgegen [161]. Ein Besuch von russischen Wirtschaftsfachleuten bei der Basler Chemie sowie eine Einladung an den sowjetischen Aussenhandelsminister Patolitschew zeigten, dass die Schweiz am Osthandel weiterhin interessiert war, wenn auch die Aussenhandelsbeträge noch bescheiden blieben [162].

Die weltwirtschaftliche Verflechtung liess der Schweiz kaum mehr Gelegenheit, selbständige aussenwirtschaftspolitische Massnahmen ausserhalb der multilateralen und bilateralen Beziehungen zu ergreifen. Immerhin legte der Bundesrat einen Gesetzesentwurf vor, der Garantieleistungen des Bundes auch für schweizerische Investitionen im Ausland vorsieht [163]. Zur Einführung der Investitionsrisikogarantie kam noch eine neue Vollziehungsverordnung zum Bundesgesetz über die Exportrisikogarantie, deren Wirkung ausgedehnt wurde [164]. Unbedeutende Änderungen erfuhr schliesslich der schweizerische Gebrauchszolltarif [165].