Im Frühling 2020 berichteten verschiedene Medien über Vorkommnisse von Gewaltanwendung durch Mitarbeitende der Bundesasylzentren gegenüber den dort untergebrachten Asylsuchenden. Auch wenn ein daraufhin vom Bund in Auftrag gegebener Untersuchungsbericht keine Hinweise auf systematische Gewalt in Bundesasylzentren nachweisen konnte, war in Einzelfällen ein Machtmissbrauch der Sicherheitskräfte gegenüber Asylsuchenden festgestellt worden. Aus diesen Gründen empfahl der Autor des Berichts Verbesserungen im Bereich des Sicherheitsregimes und des Disziplinarwesens. Während gewisse der 12 Empfehlungen des Berichts durch Anpassungen der Weisungen des SEM sowie der entsprechenden EJPD-Verordnung umgesetzt werden konnten, erforderten andere eine Änderung des Asylgesetzes.

Im Januar 2023 gab der Bundesrat eine entsprechende Änderung des Asylgesetzes betreffend Sicherheit und Betrieb in den Zentren des Bundes in die Vernehmlassung. Konkret soll im Asylgesetz ein neuer Abschnitt zu «Betrieb der Zentren des Bundes und der Unterkünfte an den Flughäfen» eingeführt werden. Darin soll zum einen klar geregelt werden, in welchen Fällen das SEM zur Gewährung der Sicherheit und Ordnung polizeilichen Zwang anwenden darf. Ebenso soll neu auf Gesetzesebene spezifiziert werden, welche Art von Disziplinarmassnahmen zulässig sind sowie die Grundzüge des Disziplinarverfahrens geregelt werden. Weiter soll mit der Gesetzesänderung festgelegt werden, welche Aufgaben der Bund in den Bereichen Betreuung, Unterbringung und Gewährleistung von Sicherheit und Ordnung an Dritte übertragen kann. Betreffend die Übertragung von Aufgaben der Sicherheit und Ordnung hielt der Bundesrat auch fest, dass das SEM sicherstellt, dass die Angestellten der Auftragnehmenden «eine im Hinblick auf den Umgang
mit asylsuchenden Personen geeignete Ausbildung erhalten». Nicht zuletzt sollen mit der Gesetzesanpassung auch die bislang in der Verordnung festgehaltenen Bestimmungen auf Gesetzesebene gehoben werden, die es erlauben, in einem BAZ oder in einer Unterkunft am Flughafen untergebrachte Asylsuchende und ihre mitgeführten Gegenstände zu durchsuchen.

In der Vernehmlassung äusserten sich neben 44 interessierten Kreisen alle 26 Kantone, das Bundesverwaltungsgericht sowie mit der Mitte, den Grünen, der SP, EVP und SVP fünf politische Parteien. Die Mehrheit der Kantone begrüsste den Entwurf – ebenso wie die KKJPD, die KKPKS und die VKM – und brachte nur wenige Anpassungsvorschläge ein. Von den Parteien stellten sich die Mitte und die SVP vorbehaltlos hinter den Entwurf, während die übrigen drei Parteien den Entwurf im Grunde unterstützten, aber gewisse Punkte bemängelten. So wünschte sich die Grüne Partei zusätzlich spezifische Massnahmen zum Schutze der unbegleiteten minderjährigen Asylsuchenden (UMA), und sowohl die SP als auch die EVP und die Kirchen lehnten die Zuweisung von Aufgaben an die religiöse Seelsorge durch den Bund ab, da der Bund dadurch seine religiöse Neutralität einbüssen würde. Ferner störte sich die SP grundsätzlich am Umstand, dass die Massnahmen beinahe ausnahmslos bei den Asylsuchenden und nicht bei den Mitarbeitenden der Zentren des Bundes ansetzten. In ein ähnliches Horn stiess auch die Schweizerische Flüchtlingshilfe; ihrer Meinung nach orientierte sich der Entwurf zu wenig an den Bedürfnissen der Asylsuchenden. Andere Organisationen, die sich für Menschen auf der Flucht einsetzen, lehnten die Vorlage gänzlich ab, da die vorgeschlagenen Massnahmen zur Bekämpfung von systematischer Gewalt in den Bundesasylzentren nicht wirksam seien. Änderungsvorschläge wurden von links-grünen Parteien sowie Menschenrechts- und Flüchtlingsorganisationen unter anderem bei den Durchsuchungsbestimmungen gewünscht. So verlangten sie etwa, dass Durchsuchungen nur bei volljährigen Personen und nur bei einem konkreten Verdacht erfolgen dürften. Auch bezüglich der Disziplinarmassnahmen zeigten sich die genannten Akteure kritisch, etwa weil diese auch gegen Minderjährige eingesetzt werden könnten. Auch die Möglichkeit, Asylsuchende als Disziplinarmassnahme bis zu 72 Stunden vom öffentlichen Leben in den BAZ auszuschliessen, wurde von dieser Seite als unverhältnismässig eingestuft. Widerstand regte sich entsprechend auch gegen die Möglichkeit der bis zu zweistündigen Festhaltung zur Abwendung unmittelbarer Gefahr; eine Massnahme, die bereits bei 15-jährigen Personen getroffen werden könnte. Nicht zuletzt wurden von diesen Vernehmlassungsteilnehmenden auch Forderungen nach einer Präzisierung der Bestimmungen zur Aufgabenübertragung an Dritte laut.

Als Reaktion auf die Vernehmlassungsantworten nahm der Bundesrat in seiner im April 2024 präsentierten Botschaft mehrere Änderungen am Vernehmlassungsentwurf vor. So konkretisierte er auf Anregung des BVGer, dass das SEM die zuständige Behörde für die Durchsuchung sei, hielt jedoch an der generellen Möglichkeit einer Durchsuchung fest. Bezüglich der Disziplinarmassnahmen spezifizierte er, dass diese verhältnismässig sein müssten und dass die Interessen der Minderjährigen angemessen zu berücksichtigen seien. Ergänzend hielt er fest, dass bei Minderjährigen pädagogische Massnahmen Vorrang haben sollen. Was den bis zu 72 Stunden dauernden Ausschluss aus den allgemein zugänglichen Räumen des BAZ betrifft, präzisierte er unter anderem, dass den Betroffenen während dieser Zeit der Zugang zur Rechtsberatung und -vertretung sichergestellt werden muss. Zudem konkretisierte er die Möglichkeiten des Beschwerdeverfahrens gegen die Disziplinarmassnahmen und hielt fest, dass Asylsuchende nach Eintritt in das BAZ oder in die Unterkunft am Flughafen über die Disziplinarmassnahmen sowie über die Beschwerdewege gegen die Massnahmen orientiert werden müssen. Er weitete aber den Anordnungsbereich der Disziplinarmassnahmen auch aus, indem er auf Anregung der Kantone Tessin und Freiburg das SEM im Falle der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ermächtigte, solche Massnahmen auch ausserhalb der Zentren oder der Flughafenunterkunft zu ergreifen, sofern das pflichtwidrige Verhalten «in unmittelbarer Nähe der Unterkunft» geschehen sei. Schliesslich strich der Bundesrat in seiner Botschaft die im Vorentwurf noch vorgesehenen Bestimmungen zur Übertragung der Aufgaben an die religiöse Seelsorge.

Dossier: Gewalt in Bundesasylzentren und politische Reaktionen

In der Herbstsession 2024 beugte sich der Nationalrat als Erstrat über die Änderung des Asylgesetzes betreffend Sicherheit und Betrieb in den Zentren des Bundes. Eintreten war unbestritten. Während die Kommissionsmehrheit in der Detailberatung lediglich eine massgebliche Änderungen zur Vorlage des Bundesrates beantragte, brachten sowohl die SVP auf der einen als auch die SP und die Grünen – teilweise unterstützt durch die EVP – auf der anderen Seite etliche Minderheitsanträge vor.

Wie Kommissionssprecher Schilliger (fdp, LU) zu Beginn der Debatte bemerkte, hielten beide Seiten die Vorlage für unausgewogen; «die einen zu sehr zugunsten der Asylsuchenden, [...] die anderen zu sehr zu deren Ungunsten». Während linke Minderheiten minderjährige Asylsuchende besser schützen wollten, indem sie Disziplinarmassnahmen (Minderheit II Klopfenstein Broggini; gp, GE) sowie die vorübergehende Festhaltung (Minderheit I Jost; evp, BE) nur bei Volljährigen und die Durchsuchung von Minderjährigen nur auf konkreten Verdacht hin (Minderheit II Klopfenstein Broggini) zulassen wollten, beantragten rechte Minderheiten die Streichung der im bundesrätlichen Entwurf vorgesehenen Bestimmungen, wonach bei diesen Massnahmen den Interessen minderjähriger Asylsuchender angemessen Rechnung zu tragen sei: Eine Minderheit II Schmid Pascal (svp, TG) bei Festhaltung sowie zwei Minderheiten I Riner (svp, AG) bei Disziplinarmassnahmen und Durchsuchung. Auch bei der Frage, inwiefern Waffen eingesetzt werden sollen, gingen die Meinungen auseinander. Die Botschaft des Bundesrates sah vor, bei polizeilichem Zwang und polizeilichen Massnahmen auf den Einsatz von Waffen zu verzichten. Während eine linke Minderheit I Schläfli (sp, TG) auch den Einsatz von Hilfsmitteln (z.B. Pfeffersprays) verbieten wollte, pochte eine Minderheit II Fischer (svp, ZH) auf die Möglichkeit des Waffeneinsatzes. Die Meinungen gingen auch über die Beschwerdemöglichkeiten bei Disziplinarmassnahmen auseinander. Eine linke Minderheit II Tschopp (sp, VD) verlangte anstelle der vom Bundesrat vorgesehenen dreitägigen Frist ein dreissigtägiges Fenster zur Einreichung einer Beschwerde gegen die Anordnung einer Disziplinarmassnahme. Auf der anderen Seite empfanden zwei Minderheiten Schmid Pascal eine eintägige Frist als ausreichend und wollten den Entscheid der Beschwerdeinstanz für endgültig erklären. Gemäss diesen Minderheiten sollte für die Massnahme der Zuweisung in ein besonderes Zentrum dasselbe Beschwerdefenster und derselbe Beschwerdeweg gelten wie für die restlichen Disziplinarmassnahmen. Asylsuchende können als Disziplinarmassnahme für einen bestimmten Zeitraum in ein besonderes Zentrum verlegt werden, wenn sie den ordentlichen Betrieb eines Bundesasylzentrums gestört haben. In einem besonderen Zentrum wird die Bewegungsfreiheit von Asylsuchenden durch strengere Ausgangsregeln und verstärkte Sicherheitsvorkehrungen stärker eingeschränkt als in den BAZ. Der Bundesrat und die Kommissionsmehrheit wollten hier den bisherigen Weg über eine Zwischenverfügung beschreiten und basierend auf einem BVGer-Urteil aus dem Jahr 2020 eine 30-tägige Beschwerdefrist nach Anordnung der Massnahme vorsehen.
Darüber hinaus beantragte die Ratsrechte weitere Verschärfungen; so wollte sie die maximale Dauer des Ausschlusses von den öffentlich zugänglichen Räumen der BAZ von 72 Stunden auf 10 Tage (Minderheit Knutti; svp, BE) sowie diejenige zur vorübergehenden Festhaltung zur Abwendung unmittelbarer Gefahr von 2 auf 6 Stunden (Minderheit Glarner; svp AG) anheben. Nicht zuletzt sollte die vorübergehende Festhaltung auch möglich werden, ohne dass die von der Person ausgehende Gefahr «ernsthaft» ist (Minderheit II Steinemann; svp, ZH). Auf der gegenüberliegenden Seite versuchte ein weiterer Minderheitsantrag Klopfenstein Broggini, im Entwurf auch für die Aufgabenübertragung an Dritte in den Bereichen Unterbringung und Betreuung spezifische Anforderungen hinsichtlich Rekrutierung, Ausbildung und Kontrolle des Personals einzuführen und eine Minderheit Glättli (gp, ZH) wollte sicherstellen, dass die Qualitätskontrollen bei der Aufgabenübertragung an Dritte unabhängig erfolgen. So zahlreich diese Minderheitsanträge auch waren, so chancenlos blieben sie im Rat: Mit einer Ausnahme fanden sie keine Zustimmung über die Fraktionen der SVP, respektive über die Fraktionen der SP und der Grünen hinaus.

Als einzige Ausnahme erfolgreich entpuppte sich eine Minderheit Rutz (svp, ZH). Diese wollte festhalten, dass Mitarbeitende des SEM in den Zentren des Bundes und in den Unterkünften an den Flughäfen zu Sicherheitszwecken auch elektronische Geräte durchsuchen dürfen. Bundesrat Jans hatte sich ablehnend gegen diese Forderung gestellt, da er diese als zu ungenau erachtete und einen Konflikt mit den in der Verfassung festgehaltenen Grundrechten ortete. Zudem verwies er auf eine kürzlich verabschiedete Änderung des Asylgesetzes, welche die Überprüfung von Mobiltelefonen in gewissen, klar definierten Fällen bereits erlaube. Hinter den Antrag Rutz stellten sich neben der SVP-Fraktion auch die geschlossene FDP-Fraktion sowie beinahe die gesamte Mitte-EVP-Fraktion, womit der Nationalrat dem Antrag mit 117 zu 72 Stimmen (keine Enthaltungen) zustimmte.
Eine weitere Änderung der bundesrätlichen Vorlage beschloss der grosse Rat durch die Annahme eines Antrags der Kommissionsmehrheit, womit er mit Unterstützung der geschlossen stimmenden Fraktionen der SVP, FDP, Mitte-EVP und GLP den räumlichen Anwendungsbereich der Disziplinarmassnahmen ausweitete: Nicht nur sollen Disziplinarmassnahmen bei Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in BAZ und deren unmittelbarer Nähe ergriffen werden können, sondern auch, wenn die Gefährdung «in der Umgebung» des Bundesasylzentrums stattfand. Auch gegen diesen Antrag hatte sich der Bundesrat gesträubt, da der Kompetenzbereich im weiteren Umkreis des Bundesasylzentrums in die Zuständigkeit der Kantone fällt.

Die abgeänderte Vorlage passierte die Gesamtabstimmung mit 104 zu 87 Stimmen (keine Enthaltungen). Die ablehnenden Stimmen stammten aus den geschlossen dagegen votierenden Fraktionen der SVP und der Grünen, denen die Vorlage nach Ende der Detailberatung offensichtlich nach wie vor zu unausgewogen war.

Dossier: Gewalt in Bundesasylzentren und politische Reaktionen

In der Wintersession 2024 beugte sich der Ständerat über die Änderung des Asylgesetzes betreffend Sicherheit und Betrieb in den Zentren des Bundes. Auch im Zweitrat war Eintreten unbestritten.

In der Detailberatung zeigte sich eine ähnliche Ausgangslage wie in der Erstberatung im Nationalrat: Auf der einen Seite lagen diverse Anträge auf Verschärfungen bei den Disziplinarmassnahmen vor, während auf der anderen Seite linke Minderheitsanträge versuchten, den Schutz von vulnerablen und minderjährigen Asylsuchenden zu verbessern oder Verschärfungen zu verhindern. Im Unterschied zur Beratung im Nationalrat waren letztere jedoch weniger zahlreich und erstere – die ebenfalls anders als im Nationalrat auch durch Kommissionsmehrheiten initiiert wurden – fanden nicht selten eine Mehrheit im Rat. So nahm der Ständerat mit knappen 21 zu 20 Stimmen (ohne Enthaltungen) erstens eine Minderheit Salzmann (svp, BE) an, welche den Einsatz von Waffen im Falle der Anwendung polizeilichen Zwangs oder polizeilicher Massnahmen nicht explizit verbieten wollte. Er tat dies nach einem ausführlichen Votum von SPK-SR-Sprecher Fässler (mitte, AI), der durch die Annahme des Minderheitsantrages dem Parlament Zeit geben wollte, zu klären, inwiefern auch «Reizstoffe, nicht tödlich wirkende Destabilisierungsgeräte sowie Schlag- und Abwehrstöcke» als Waffen gelten oder nicht. Auf Antrag einer hauchdünnen Kommissionsmehrheit (6 zu 5 Stimmen, 1 Enthaltung) beschloss der Ständerat zweitens mit 25 zu 15 Stimmen (1 Enthaltung), dass Asylsuchende als Disziplinarmassnahme nicht mehr bis zu 72 Stunden, sondern bis zu 10 Tage von den allgemein zugänglichen Räumen eines Bundesasylzentrums ausgeschlossen werden dürfen. Drittens entfernte der Ständerat auf Antrag einer weiteren Kommissionsmehrheit (7 zu 5 Stimmen) die bestehende Möglichkeit, bei Zuweisung in ein besonderes Zentrum eine Beschwerde an das BVGer zu stellen, aus dem Entwurf. Wie eine Minderheit Engler (mitte, GR) beantragte auch Bundesrat Jans, diese Beschwerdemöglichkeit an ein unabhängiges Gericht intakt zu lassen. Mit der Streichung dieser Möglichkeit gehe der Ständerat ans «Eingemachte», denn damit entfalle die Rechtsweggarantie, die zum Kern der Rechtsstaatlichkeit gehöre, so Jans. Der Ständerat folgte der Kommissionsmehrheit mit 22 zu 19 Stimmen (ohne Enthaltungen), wobei die Mitglieder der SVP- und FDP-Fraktion sowie beinahe die Hälfte der Mitte-Fraktion und ein SP-Mitglied für den Mehrheitsantrag einstanden.

Weitere Differenzen zum Nationalrat schuf der Ständerat dadurch, dass er bei der Durchsuchung und beim Verhängen von Disziplinarmassnahmen dem «Schutz» anstelle der «Interessen» von minderjährigen Asylsuchenden angemessen Rechnung tragen wollte. Er tat dies auf Antrag seiner Kommission, die das Wort «Schutz» als weniger missverständlich erachtete als das Wort «Interessen». Zudem ergänzte der Ständerat, einer weiteren Kommissionsmehrheit folgend, die nicht abschliessende Aufzählung der Aufgaben des SEM beim Betrieb von BAZ und Unterkünften an den Flughäfen: Indem man die Liste um die Berücksichtigung der besonderen Bedürfnisse von Frauen und Kindern in Bezug auf ihre Sicherheit ergänzte, sollte gemäss Kommissionsmehrheit die Wichtigkeit dieser Aufgabe betont werden. In der Gesamtabstimmung stellte sich der Ständerat schliesslich einstimmig und ohne Enthaltungen hinter den so abgeänderten Gesetzesentwurf, der somit zur Differenzbereinigung zurück an den Nationalrat ging.

Dossier: Gewalt in Bundesasylzentren und politische Reaktionen