En 1971, les rapports entre la Confédération et les cantons furent l'objet de discussions plus nourries que précédemment. L'occasion en fut donnée entre autres par le fait que pour 1972 tous les cantons, même Zurich qui est économiquement le plus puissant, présentèrent des budgets fortement déficitaires. Au printemps déjà, le conseiller fédéral Celio déclara qu'il était nécessaire de procéder à une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, et il suggéra de confier à la Confédération la responsabilité des grandes dépenses. C'est dans ce sens que le professeur Karl Schmid, président du Conseil de la science (CSS), suggéra la prise en charge par la Confédération des départements onéreux des universités. Cette tendance se cristallisa sous la forme d'une motion (Mo. 11122) présentée vers la fin de l'année par le conseiller national argovien Binder (pdc), qui demanda au Conseil fédéral de présenter un rapport circonstancié sur la répartition actuelle des tâches entre la Confédération, les cantons et les communes, et de faire des propositions en faveur d'une nouvelle clé de répartition. De son côté, lorsqu'il fut reçu à Saint-Gall, le nouveau conseiller fédéral Furgler se déclara favorable à une telle révision.

Ce désir de voir la Confédération assumer une partie des charges financières des cantons – ce qui correspondrait à accroissement des pouvoirs de la Confédération – exprimait en fait une certaine déception à l'égard des efforts entrepris sur le plan du fédéralisme coopératif. La lenteur avec laquelle les cantons s'emploient à faire de la Fondation pour la collaboration confédérale (Fondation ch) un organisme efficace, et en plus l'incertitude qui plane quant au succès d'une coordination des systèmes scolaires par voie de concordat: tout cela renforça l'inquiétude de savoir si les cantons parviendraient, par leurs seules ressources, à sauvegarder la structure fédéraliste de la Suisse. Toutefois, au terme d'une enquête, la Fondation pour la collaboration confédérale parvint en début d'année à établir que – abstraction faite des indécis – il subsistait encore une majorité de citoyens d'avis que le système fédératif se maintiendrait. La Fondation s'occupa en outre de l'harmonisation du droit de naturalisation, ainsi que de la coordination dans le domaine du traitement électronique de l'information; de plus, elle assuma le secrétariat de la Conférence de prospective de la Nouvelle Société Helvétique (NSH). Mais les problèmes prioritaires de coordination restèrent réservés aux conférences des chefs de direction des administrations cantonales (CDC). Après les directeurs de l'Instruction publique (CDIP), ce furent les directeurs des Finances (CDF) qui attirèrent l'attention en cherchant des solutions communes dans le domaine fiscal et dans ceux du budget, du personnel et des traitements, tous objets à propos desquels ils demeurèrent en contact permanent avec le DFFD. Un observateur a fait remarquer que de telles activités ne constituaient pas encore un gage de solution pour les problèmes posés, mais qu'elles constituaient la preuve d'une prise de conscience accrue de ces problèmes.

Trois tendances principales se dessinèrent lors de la discussion sur une nouvelle conception des rapports entre la Confédération et les cantons:
– La première visait à conserver aux cantons la plus large indépendance possible. Mais, en raison de nombreuses imbrications, cela ne paraissait réalisable qu'au prix d'accords passés entre les cantons sous forme de concordats régionaux voire nationaux. Pour favoriser une telle évolution et surmonter les obstacles du particularisme, la Confédération devait faciliter la signature de concordats, en imposer même dans certaines conditions l'adhésion à tous les cantons, et pour certains domaines, tels la politique universitaire, l'aménagement du territoire ou la construction des routes nationales, déléguer ses compétences à des institutions intercantonales – voir la motion Chevallaz (prd, VD; Mo. 10780), adoptée comme postulat par le Conseil national.
– La deuxième tendance faisait abstraction des accords intercantonaux et visait à sauvegarder l'autonomie cantonale en distribuant en trois groupes les tâches de l'Etat: pour des secteurs tels que la défense nationale, l'assurance sociale, les routes nationales ou les universités, elle réservait toute compétence à la Confédération; la compétence exclusive des cantons devait s'exercer en particulier dans les domaines suivants: hôpitaux, police, école primaire; et pour les grandes tâches nouvelles telles que l'aménagement du territoire et la protection de l'environnement, elle préconisait une compétence commune qui laisserait aux cantons la responsabilité de l'exécution; en outre, elle postulait une répartition plus simple des ressources financières (en gros, les impôts indirects pour la Confédération, les impôts directs pour les cantons) ainsi qu'une harmonisation de la fiscalité à réaliser par la Confédération – voir la Motion Binder (pdc, AG; Mo. 11122), adoptée par le Conseil national.
– Enfin, la troisième tendance renonçait à une répartition bien définie des tâches et réclamait une compétence générale de la Confédération ainsi qu'une étroite collaboration de la Confédération et des cantons dans tous les domaines, ceci en obligeant la Confédération de fournir à chaque partenaire les moyens financiers nécessaires.

La première tendance fut approuvée principalement par les représentants de la Suisse latine; les deux autres par les représentants de la Suisse alémanique surtout: la motion Chevallaz fut soutenue par 44 députés dont 24 Romands et Tessinois et 22 radicaux, la motion Binder par 39 députés dont 37 Alémaniques et 25 démo-chrétiens; les professeurs Fleiner et Hangartner sont proches du PDC. Ce furent donc essentiellement certains milieux radicaux qui défendirent le fédéralisme défini dans la première variante, tandis que ce furent divers représentants du PDC qui montrèrent le moins de réticences à sanctionner la collaboration de la Confédération et des cantons dans un nombre important de domaines. Lors de certaines démarches parlementaires, le Conseil fédéral fit comprendre sa préférence pour les deux dernières tendances: il avait d'ailleurs déjà lancé l'idée d'un domaine commun à la Confédération et aux cantons dans les nouveaux articles constitutionnels sur l'enseignement.

La question d'un nouvel aménagement des rapports entre Confédération et cantons a également été abordée par les autorités fédérales. La motion Binder (pdc, AG; Mo. 11122), adoptée en 1972 par le Conseil national et demandant un rapport sur leur état actuel ainsi que des propositions pour une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération, les cantons et les communes, a été approuvée par les Etats. Les deux Conseils, en outre, soutiennent une intervention qui, dans la perspective d'une taxe à la valeur ajoutée (TVA), tend à faire revenir, dans sa totalité, aux cantons le produit de l'impôt fédéral direct (IFD) sous forme d'une péréquation financière renforcée (motions Letsch, prd, AG; Mo. 11394 et Luder, prd, SO; Mo. 11407). Le gouvernement a été au-devant de cette requête en chargeant le DFJP d'élaborer une nouvelle réglementation en collaboration avec le DFFD. Le DFJP a constitué à cet effet un groupe de travail dirigé par Samuel Burkhardt, auquel il incombe d'assurer la liaison avec les responsables des préparatifs d'une révision totale de la Constitution (Cst.). Les tâches dont la Confédération aurait à décharger totalement les cantons seraient notamment le financement de la construction et de l'entretien des routes nationales ainsi que l'AVS et l'AI (voir le postulat Wenk (ps, BS; Po. 11425) pour une libération des cantons de leurs obligations financières à l'égard de l'AVS/AI).

Lors du débat sur la motion Binder, aux Etats, Hans Hürlimann (pdc, ZG) a plaidé en faveur d'une participation plus active des cantons à la législation fédérale, suggérant d'y intéresser les parlements cantonaux. A leur tour, les représentants des gouvernements cantonaux (CDEP, ORK, CdC) se sont plaints à diverses occasions de la charge que représente pour eux l'exécution de tâches fédérales sous laquelle ploient leurs administrations, sans qu'ils aient eu leur mot à dire lors de leur formulation; on cite notamment les effets des arrêtés urgents sur l'aménagement du territoire et la lutte antisurchauffe (voir aussi le postulat Eisenring (pdc, ZH; Po. 11700).

Le Conseil fédéral a donné mandat à la Chancellerie fédérale (ChF) de préparer une conférence entre le gouvernement et les représentants des exécutifs cantonaux pour discuter des difficultés surgies. Une enquête menée au sein de l'Administration fédérale a montré qu'en raison de la situation financière et de la pénurie de personnel, le danger existe de voir les cantons exécuter de manière insatisfaisante les ordonnances fédérales. Dans son initiative pour une modification de la loi sur les rapports entre les conseils, la Conférence des présidents de groupe, en accord avec le Conseil fédéral, a proposé que le gouvernement accompagne ses projets d'indications relatives aux charges découlant pour les cantons au moment de leur mise en application.

La question d'une réorganisation des relations entre la Confédération et les cantons a été abordée à la fois par la Commission pour la révision totale de la Constitution (Cst.) et par un groupe de travail constitué en 1973 en réponse à une motion Binder (pdc, AG; Mo. 11122). Les travaux préparatoires pour une révision totale tendent, nous l'avons dit plus haut, à une véritable refonte, le partage actuel des compétences devant être remplacé par une distinction entre diverses formes de coopération des deux instances. A côté d'un nombre restreint de domaines réservés à l'Etat central, on envisage un premier secteur marqué par la primauté de la responsabilité de la Confédération, un deuxième relevant de la responsabilité principale des cantons et un troisième où les responsabilités seraient concurrentes. En revanche, le groupe de travail, auquel collaboraient des fonctionnaires du DFJP et du DFFD ainsi que le conseiller national Letsch (prd, AG), ne prépare qu'une révision partielle des dispositions constitutionnelles en vigueur. Comme le conseiller fédéral Furgler l'a annoncé en novembre, le groupe a rédigé un rapport présentant la répartition actuelle des tâches entre Confédération et cantons et évoquant les problèmes et possibilités d'une nouvelle réglementation. Ce rapport, pas encore publié en fin d'année, tend à une distribution plus claire des tâches et, parallèlement, à une concentration plus forte de l'activité de la Confédération sur des secteurs déterminés. Dans les domaines laissés sous la responsabilité première des cantons, on pense limiter la compétence fédérale à l'établissement de normes fondamentales. Le responsable du règlement et de l'exécution d'une tâche devrait aussi en assumer, autant que faire se peut, le financement. La péréquation financière fédérale, quant à elle, devrait davantage s'opérer par des versements globaux aux cantons et moins par le biais de subventions sous condition et à affectations précises. Un expert des finances publiques, le professeur Walter Wittmann de Fribourg, a présenté un projet concret de simplification; il conseille de décharger la Confédération et les cantons par l'application radicale du principe de l'équivalence (financement des prestations de l'Etat par ceux qui en sont la cause ou les bénéficiaires).

Il apparut cependant prématuré de décider d'une nouvelle répartition des tâches incombant à l’Etat avant que le peuple se soit prononcé sur la réforme des finances fédérales adoptée par les Chambres. Les premières escarmouches ont néanmoins eu lieu au cours du débat sur le «paquet» financier et fiscal. Une nouvelle tentative du Conseil fédéral pour réduire la part des cantons aux recettes fédérales échoua, en raison de l'opposition des gouvernements cantonaux, alors qu'en matière d'harmonisation fiscale les tenants d'une unification ont dû se contenter de peu. Le rejet de la loi sur l'aménagement du territoire représenta un autre échec de mise en place d'une solution fédérale.

Les résultats des travaux du groupe de travail institué par le DFJP et chargé d'étudier une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons ont été publiés en automne. Le département présenta d'abord ces travaux pour consultation auprès des cantons et y ajouta une série de suggestions visant fondamentalement une attribution plus claire des compétences, mais se satisfaisant d'apporter quelques corrections au système actuel. Ainsi on cherche des solutions optimales, compte tenu de la diversité, voire de l'antagonisme des objectifs visés: renforcement du fédéralisme, amélioration de l'efficacité des pouvoirs publics, exécution rationnelle des tâches de l'Etat. D'une manière générale, le rapport du DFJP recommande d'accorder à la Confédération une compétence plus étendue en matière de lois-cadres. D'autre part, on y évoque la possibilité d'alléger les finances fédérales, notamment dans les domaines de la formation (hautes écoles mises à part), de l'assurance-maladie et de l'encouragement à la construction de logements. Par contre, la Confédération prendrait à sa charge toute la prévoyance-vieillesse. Kurt Furgler, président de la Confédération, s'est déclaré favorable à ce que les décisions fondamentales soient prises à ce sujet avant 1982, afin qu'elles puissent servir de fondement au nouveau régime financier de la Confédération qui devrait être prêt à cette époque. Un modèle de nouvelle répartition des tâches a également été établi par la Conférence des directeurs cantonaux des finances (CDF). Il prévoit notamment certaines modifications dans la répartition des charges financières. Ainsi, la Confédération devrait intervenir en faveur de tous les chemins de fer, mais, en revanche, les cantons prendraient en charge la protection des eaux et de l'environnement.

Le débat sur le remaniement des rapports entre Confédération et cantons s'est poursuivi sur trois plans différents. A court terme, le Conseil fédéral a tenté, sous la pression d'une situation financière déficitaire, d'élaborer une première modification des charges dans le cadre du plan financier prévu pour les années 1979 à 1981. Les cantons seraient notamment tenus de verser des subventions plus élevées pour l'assurance-maladie. Compte tenu d'une large opposition, le Conseil fédéral a retiré, en mai, ses propositions afin de les réexamine.

En revanche, les efforts à moyen terme se sont présentés sous un jour plus favorable. L'inventaire et les suggestions que le DFJP avait soumis, en 1977, aux cantons pour avis, ont été accueillis par ceux-ci dans un esprit critique, sans pour autant remettre en question leur disposition d'accepter une telle réforme. L'élaboration d'une nouvelle conception de la répartition par les directeurs cantonaux des finances (CDF) avait du reste préparé le terrain. Cependant, la proposition faite à l'image de la République fédérale allemande de créer des organes mixtes, composés de représentants de la Confédération et des cantons, pour planifier et accomplir des tâches communes n'a pas été retenue par eux. Une tendance selon laquelle la Confédération devrait s'occuper d'édicter une législation-cadre dans certains domaines et laisser le soin au partenaire accomplissant lui-même la tâche en question de la financer prédomine. Simultanément, la péréquation financière devrait se libérer autant que possible de ses attributions contraignantes afin de favoriser une plus large autonomie des cantons en la matière. Pour la poursuite de ces travaux, une étroite collaboration entre Confédération et cantons a été prévue. A cette fin, le Conseil fédéral a institué un groupe de travail composé de représentants de tous les gouvernements cantonaux. Lors de sa composition, on a tenu compte des divers départements de l'administration. On espère arriver aussi loin que possible par le biais de modifications sur le plan législatif.

Die Auseinandersetzung über eine Neugestaltung des Verhältnisses zwischen Bund und Kantonen stand, wie wir bereits festgestellt haben, im Zentrum der Diskussion über die Totalrevision der Bundesverfassung; der Vorstoss für eine grundlegende Reform auf weite Sicht, den die Expertenkommission unternommen hatte, begegnete jedoch verbreitetem Widerstand. Mehr Erfolg als der Entwurf für eine Neuordnung auf Verfassungsstufe hatten die Bemühungen um eine mittelfristige Lösung, die vor allem auf der Gesetzgebungsebene getroffen werden sollte; diese wurden allerdings noch nicht dem Rampenlicht der Öffentlichkeit ausgesetzt. Eine Studienkommission des EJPD legte im Sommer erste Vorschläge vor, die aus einer Zusammenarbeit mit dem vom Bundesrat 1978 eingesetzten interkantonalen Kontaktgremium hervorgegangen waren. Diese Vorschläge tendierten auf eine gewisse Entflechtung der Aufgaben beider Ebenen, und zwar sowohl in rechtlicher wie in finanzieller Hinsicht, Der Bund sollte sich namentlich im Schulwesen, im Gesundheitswesen, in der Sozialfürsorge, in der Wohnbauförderung und im öffentlichen Regionalverkehr ganz oder teilweise aus der Verantwortung zurückziehen. Bei der AHV würde der Bund die eigentliche Versicherung voll übernehmen, die Ergänzungsleistungen dagegen gänzlich den Kantonen überlassen. Weitgehend fiele dem Bund auch der Unterhalt der Nationalstrassen zu. Für die Kantone erwartet man von der Neuregelung eine Mehrbelastung von rund CHF 2–300 Mio. Um diese für die finanzschwachen Bundesglieder zu erleichtern, regte man eine Verstärkung des Finanzausgleichs (aus den Kantonsanteilen an der Wehrsteuer) an. Das Kontaktgremium stimmte im Herbst den meisten Vorschlägen zu; die Kantonsvertreter zeigten unter dem Eindruck des Volksverdikts gegen die zweite Mehrwertsteuervorlage eine gewisse Bereitschaft zur vermehrten Belastung der kantonalen Ebene. Einwände wurden vor allem gegen eine stärkere Beteiligung der Kantone an den Lasten des Regionalverkehrs erhoben. Der Bericht der Studienkommission gelangte aber 1979 noch nicht ins Vernehmlassungsverfahren. Die definitive Zustimmung der Kantonsregierungen zu seinen Vorschlägen wurde dadurch erschwert, dass der Bundesrat für 1981 ein neues Sparprogramm ankündigte, das seinerseits eine zusätzliche Belastung der kantonalen Finanzen vorsieht. Anderseits meldete sich von sozialdemokratischer Seite Opposition gegen die Abtretung sozialer Aufgaben durch den Bund, da eine solche der Bevölkerung finanzschwacher Gliedstaaten eine Verschlechterung ihrer Lage bringen könnte.

En ce qui concerne le remodelage des rapports entre la Confédération et les cantons, les projets de révision totale de la Constitution fédérale ont passé quelque peu à l'arrière-plan durant l'année écoulée. En revanche, un ensemble de premières propositions relatives à une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons a suscité une discussion nourrie, après consultation des milieux intéressés par le DFJP. De l'avis de la commission d'experts, il s'agit surtout de renforcer la position des cantons en leur confiant des compétences plus accrues dans certains domaines, afin qu'ils les aménagent et les financent de façon indépendante. De cette décentralisation dans l'accomplissement des tâches, on attend, de surcroît, un effet secondaire positif, à savoir une diminution des charges administratives et par conséquent des frais. Le train de mesures présentées touche en premier lieu certains domaines de la politique sociale et de celle des transports. Il doit aussi permettre à la caisse fédérale d'économiser quelque 200 millions de francs chaque année. Si les prestations des pouvoirs publics ne sont pas réduites, les cantons auraient donc des charges supplémentaires correspondantes.

Les cantons, dont les gouvernements ont collaboré étroitement avec le groupe d'étude du DFJP, se sont toutefois déclarés, en principe, favorables aux mesures proposées. Cependant, les cantons financièrement faibles ont exprimé la crainte de ne plus pouvoir maintenir intactes les prestations subventionnées jusqu'alors par la Confédération, si la péréquation financière n'est pas améliorée du même coup. C'est sur ce point précis également qu'ont porté les critiques des milieux politiques de gauche. L'USS, le PdT et, moins catégoriquement cependant, le PSS ne pensent pas que tous les cantons disposent de la volonté et des ressources financières nécessaires pour accomplir sans restrictions les tâches que la Confédération veut leur confier. La nouvelle répartition des tâches ne conduirait pas à renforcer la position des cantons, mais aboutirait au contraire à diminuer l'activité et l'intervention des pouvoirs publics, ce qui, pour la gauche, ne ferait qu'accroître les inégalités économiques et sociales. Compte tenu de ces conséquences, l'USS préférait que l'on s'attache bien plus au développement et à une péréquation sur le plan social et régional, qu'à un renforcement des structures fédéralistes en Suisse. Les partis bourgeois et le Vorort ont, en revanche, approuvé la nouvelle répartition des tâches telle qu'elle est proposée. Le PDC s'associe, toutefois, aux cantons pauvres, qui revendiquent une amélioration de la péréquation financière. Le PRD insiste, dans sa réponse, sur le profit d'ordre politique qu'il y aurait à transférer certaines attributions à un niveau inférieur, plus proche des citoyens. En outre, les milieux radicaux de Suisse romande ont avancé l'argument selon lequel un fédéralisme aussi développé que possible est le fondement d'une coexistence harmonieuse des différents groupes linguistiques. Pour le Vorort, le principal avantage de la décentralisation proposée réside dans les économies auxquelles il faut s'attendre, dans la mesure où une seule et même autorité prendrait les décisions et supporterait les conséquences financières.

Les différentes mesures proposées dans un premier train — nous les avons mentionnées dans notre chronique de l'an passé — ont trouvé un accueil varié. Le projet tendant à faire supporter aux cantons la moitié du déficit des CFF provenant du trafic régional a suscité une vive opposition. Quant au projet de nouvelle répartition des charges dans le domaine des assurances sociales, il constitue, en matière de politique financière, la pièce maîtresse de l'étude des experts, mais n'est pas encore le fruit d'une réflexion suffisante de l'avis du PDC. De son côté, le PSS le rejette carrément. En revanche, les propositions visant à réduire les subventions dans les domaines de l'exécution des peines, de la protection civile, de l'enseignement et de la santé publique en général ne se sont guère heurtées à des oppositions.
Tandis que le DFJP est sur le point de présenter le message à l'appui de ce premier train de mesures, le groupe d'étude a déjà abordé d'autres secteurs dans lesquels il convient de décentraliser les attributions et les charges de la Confédération. Cette seconde étape prévue pour la législation 1983–1987 mettra l'accent sur l'éducation et la formation, la politique agricole, la protection des eaux et la défense nationale.

La volonté de clarifier les rapports entre la Confédération et les cantons s'affirme comme une des préoccupations dominantes des autorités fédérales pour la législature en cours. Ainsi, outre les projets de révision de la Constitution fédérale, d'autres textes en préparation se fondent sur le principe d'une distribution des compétences. Le projet de nouvelle répartition des tâches, quant à lui, a franchi une étape décisive. Suite à la procédure de consultation entreprise jusqu'en 1980, le DFJP a élaboré un message, lequel a été approuvé en automne par le Conseil fédéral. Certains domaines trop controversés ont été retirés de ce premier paquet de mesures. Il s'agit de la question des transports et de l'assurance-invalidité (AI). Quant à l'assurance-maladie, un des éléments clés de la nouvelle répartition, elle fait l'objet d'un projet distinct.
Le principe fondamental de l'ensemble de la démarche est de revaloriser le rôle des cantons. A cette fin, l'Etat fédéral restituera aux cantons les tâches qu'ils devraient être en mesure d'assumer pleinement. Ces derniers se verront ainsi conférer une plus grande autonomie ; cette manière de faire devrait, par voie de conséquence, contribuer à renforcer le fédéralisme et permettre une plus grande transparence des institutions. Parallèlement la Confédération se verra soulagée des charges correspondant à ce transfert de compétences.
La cheville ouvrière du projet présenté par le conseiller fédéral K. Furgler, s'articule autour de la sécurité sociale. Dans ce cadre, les cantons seraient ainsi progressivement dispensés du cofinancement de l'assurance-vieillesse et survivants (AVS). En contre-partie, les dépenses consécutives au subventionnement des caisses-maladie seront imputables à raison de 50% aux budgets cantonaux. La participation à charge des cantons devrait augmenter en ce qui concerne les prestations complémentaires AVS/AI. Les finances cantonales seraient, grevées de charges supplémentaires dans les domaines suivants: exécution des peines, protection civile, école obligatoire, bourses d'études, gymnastique et sports, aide aux réfugiés, encouragement à la construction de logements. En contrepartie les cantons verraient leurs compétences fortement s'élargir et pourraient même recouvrer leur entière souveraineté dans certains secteurs. Une péréquation financière intercantonale améliorée devrait permettre une répartition équitable de ce surplus de charges. La Confédération épargnerait bon an, mal an quelque 200 millions de francs à partir des années 1984/85 et ce, pour autant que les charges fédérales soient allégées de 70 millions dans le cadre d'un second train de mesures.
Malgré certaines garanties contenues dans le message du Conseil fédéral à propos du respect des acquis sociaux, les milieux ouvriers ont clairement rejeté une quelconque décentralisation de la sécurité sociale. C'est ainsi que l'USS voit dans l'augmentation des quotas cantonaux au subventionnement des caisses-maladie une grave menace contre l'Etat social. Cette manière de faire se traduirait, selon elle, par une diminution des prestations ou une augmentation des cotisations des assurés. Pour le PSS, seul l'Etat fédéral est en mesure d'assurer et de renforcer la sécurité sociale; les transferts financiers envisagés n'amélioreraient en aucun cas les possibilités de faire face aux nécessités. Dans son ensemble, la gauche a d'autre part mis en doute l'idée selon laquelle les mesures envisagées contribueront au renforcement effectif du fédéralisme. Dans son optique, en effet, nonobstant les importants mouvements financiers, aucun des domaines importants ne rentrera totalement dans la sphère cantonale.
C'est également sur ce point que quelques réserves ont été émises par les milieux bourgeois. Pour les libéraux en particulier, la nouvelle répartition des tâches doit être un acte politique et non une opération financière. Il est donc capital que la Confédération renonce à certains services au profit des cantons, selon le principe: qui paie, commande. Cependant, les partis bourgeois et les principales organisations économiques ont accueilli favorablement le projet. Les mesures proposées ont même été qualifiées de timides, mais comme allant dans la bonne direction. Les PRD, PDC, UDC ainsi que le Vorort ont souligné la rupture de la tendance «vers toujours plus de centralisme».
Les premières mesures pour une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons devront maintenant affronter le parlement. Le peuple tranchera en dernier ressort puisque pas moins de six révisions constitutionnelles seront nécessaires. Au vu des premières escarmouches, les débats aux Chambres pourraient s'axer sur le sempiternel clivage fédéralisme/centralisme.

Les tenants d'une atténuation de la tendance centralisatrice de l'Etat fédéral ne peuvent que se réjouir de la diligence avec laquelle sont menés les travaux relatifs à la nouvelle répartition des tâches entre Confédération et cantons. Le Conseil des Etats a examiné dans le courant de l'année le projet de premier train de mesures qui avait fait l'objet d'un message en 1981. Il exigera pas moins de six amendements constitutionnels et treize révisions de lois. Une deuxième étape est prévue. Elle portera notamment sur le partage dans les domaines de l'assurance-invalidité, de la protection des eaux, de l'agriculture, de la culture, de la formation et de la politique économique structurelle dans les régions. Le but de l'opération consiste avant tout à renforcer les structures fédératives de l'Etat central par une redéfinition plus rationnelle de ses compétences. Les incidences majeures devraient en être une transparence accrue des rouages étatiques et une meilleure participation des citoyens. Le projet gouvernemental poursuit également un objectif financier puisqu'il est prévu de soulager la Confédération de certaines interventions jugées superflues.
Le débat au plénum a été imprégné par le clivage traditionnel fédéralisme/centralisme, mais aussi par des considérations financières. Des députés démocrates-chrétiens ont en effet estimé que la réalisation de ce grand dessein politique avait peu à peu cédé la place à un simple plan d'assainissement des finances fédérales sur le dos des cantons et des contribuables. Pour leur part, les orateurs socialistes ont exprimé la crainte de voir cette redistribution aboutir à un affaiblissement des prestations de l'Etat central et par conséquent de la solidarité nationale, en particulier dans les domaines de la construction de logements et des dépenses sociales. Une proposition visant à retirer ces éléments du projet a été rejetée. Le Conseil des Etats a par la suite approuvé, contrairement à la recommandation de la majorité de sa commission, l'insertion dans ce premier paquet de mesures du transfert aux cantons de l'aide fédérale à la construction de logements. Parmi les autres objets du projet, l'abandon par la Confédération de ses tâches en matière de bourses d'études et d'exécution des peines ont donné lieu à passablement de controverses. Les sénateurs ont malgré tout suivi à la lettre les propositions gouvernementales, sauf sur un point: ils se sont refusés à entrer en matière sur la suppression définitive des parts cantonales au produit des droits de timbre et au bénéfice de la Régie fédérale des alcools, qui avaient été provisoirement suspendues en 1980 dans le cadre du programme d'économie pour la législature en cours.

In grösserer Bedrängnis befinden sich unzweifelhaft die sprachlichen Minderheiten im Südosten des Landes. Eine Verbesserung ihrer Situation bringt das neue Bundesgesetz über Beiträge an die Kantone Graubünden und Tessin zur Förderung ihrer Kultur und Sprache, das nun auch vom Nationalrat angenommen wurde. Die Vorlage bildete eigentlich einen Bestandteil der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (BRG 81.065), wurde jedoch wegen des Auslaufens der bisherigen Sofortmassnahmen aus Sondermitteln vorgezogen. Sie konnte auf den 1. Januar 1984 in Kraft gesetzt werden, nachdem auch der Bündner Grosse Rat die Voraussetzungen in Form von zusätzlichen kantonalen Beiträgen erfüllt hatte.

Im Rahmen der Aufgabenneuverteilung zwischen Bund und Kantonen beantragte der Bundesrat dem Parlament die Abänderung der Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen betreffend die Wohnbauförderung, um diese, mit Ausnahme der Wohnbausanierung in den Berggebieten und der Bauforschung, den Kantonen überlassen zu können. Während der Ständerat der Vorlage bereits 1983 zugestimmt hatte, überwogen in der grossen Kammer die Stimmen von Seiten der Linksparteien, der LdU-EVP-Fraktion und der Mehrheit der CVP, die mit der Föderalisierung einen Leistungsabfall im sozialen Wohnungsbau der finanzschwachen Kantone befürchteten. Auch ein erneuertes Festhalten des Ständerates an der Kantonalisierung der Wohnbauförderung konnte den Nationalrat nicht dazu bewegen, auf die Vorlage des Bundesrates einzutreten.

Alors qu'elles auraient dû contribuer à donner un souffle nouveau au fédéralisme helvétique, les votations sur les cinq révisions constitutionnelles rendues nécessaires par le premier paquet de la nouvelle répartition des tâches entre Confédération et cantons ont montré au contraire le scepticisme habitant le peuple suisse à l'égard d'un fort pouvoir financier des cantons. Du message publié par le Conseil fédéral à fin 1981 et dans lequel était proposée une première série de mesures visant à débroussailler l'enchevêtrement des attributions entre les deux niveaux administratifs, ont en effet succombé successivement deux des objets les plus importants: après le refus des Chambres l'année précédente de supprimer l'aide fédérale à la construction de logements, c'était au tour du projet de suppression des subventions fédérales aux bourses d'études de ne pas trouver grâce devant le peuple et les cantons au cours du week-end du 10 mars. Avec une majorité de «non» élevée à 52.4% (et 14 1/2 cantons contre 8 1/2), le souverain a ainsi signifié sa méfiance quant à une délégation excessive de compétences trop importantes à des cantons susceptibles de ne pas pouvoir les supporter financièrement. Ce qui pourrait être considéré comme une victoire de l'Etat central n'en est cependant pas une. Au contraire, celui-ci devra ainsi continuer à verser annuellement quelque 70 millions de francs aux cantons, une somme dont il espérait bien être dispensé dans l'optique de son plan d'assainissement des finances fédérales directement lié à ce processus de nouvelle répartition. Des cinq objets soumis au verdict populaire, celui devant décider de la suppression ou non des subsides à la formation a été de loin le plus discuté, les quatres autres n'engendrant pas de véritable polémique, parce que de nature trop floue pour le citoyen. C'est ainsi que le 10 mars, la suppression de l'aide fédérale aux écoles primaires et à la santé publique passait la rampe sans passion par respectivement 58,5% et 53,0% de suffrages favorables. Trois mois plus tard, le 9 juin, le souverain décidait par 66.5% et 78.7% de «oui», après l'avoir déjà approuvé provisoirement cinq ans plus tôt, que les cantons ne toucheraient définitivement plus à l'avenir de pourcentage au produit du droit de timbre et, que leur part au bénéfice de la Régie des alcools descendrait de 50% à 10% (5% de 1981 à 1985). La faible participation (34.4% et 35.1%) enregistrée à l'occasion de ces scrutins illustre bien dans quel climat s'est déroulée la campagne. Mis à part les subsides de formation, les citoyens ne se sont guère sentis concernés par les objets qui leur étaient soumis ainsi que l'a confirmé par la suite un sondage effectué après la première votation. Ceux-ci avaient en outre recueilli les faveurs des grands partis, à l'exception des socialistes qui avaient recommandé le maintien de l'aide fédérale aux bourses d'études.


Bundesbeschluss vom 05.10.1984 über die Aufhebung der Beiträge für den Primarschulunterricht:
Stimmbeteiligung 34.38%
Ja: 802'882 (58.5%) / 15 6/2 Stände
Nein: 570'221 (41.5%) / 5 Stände

Parolen:
Ja: FDP, CVP (1), SPS (2), SVP, LPS, LdU, EVP, PdA, PSA, POCH, SD, REP, EDU, SAV, eco, SGV, SBV, SGB, TravS, VSA
Nein:



Bundesbeschluss vom 05.10.1984 über die Ausbildungsbeiträge:
Stimmbeteiligung 34.77%
Ja: 651'854 (47.6%) / 7 3/2
Nein: 716'717(52.4) / 13 3/2

Parolen:
Ja: FDP(8), CVP (12), SVP(7), LPS (1), REP, EDU, eco, SGV, SBV
Nein: SPS, JCVP, JSVP, JLPS, LDU (2), EVP (1), PdA, PSA, POCH, GA, GPS, SD(1), SGB, TravS, VSA



Bundesbeschluss vom 05.10.1984 über die Aufhebung der Beitragspflicht des Bundes im Gesundheitswesen
Stimmbeteiligung 34.77%
Ja: 726'781 (53%) / 10 6/2
Nein: 644'649 (47%) / 10

Parolen:
Ja: FDP, CVP (1), SP (4), SVP, LPS, LdU, EVP, PSA, SD, REP, EDU, SAV, eco, SGV, SBV, SGB, TravS, VSA
Nein: PdA, POCH,



Bundesbeschluss vom 05.10.1984 über die Aufhebung des Kantonsanteiles am Reinertrag der Stempelabgaben:
Stimmbeteiligung 35.24%
Ja: 903'345 (66.5%) / 1 Stand
Nein:454'560 (33.5%) / 19 6/2 Stände

Parolen:
Ja: FDP (3), CVP (1), SPS (1), SVP, LPS (1), LDU, EVP, GA, SD
Nein: PdA, PSA, POCH, REP
Stimmfreigabe: GPS



Bundesbeschluss vom 05.10.1984 über die Neuverteilung des Reinertrages aus der fiskalischen Belastung gebrannter Wasser
Ja: 982'318 (72.3%) / Stände 19 6/2
Nein: 376'135 (27.7%) / Stände 1

Parolen:
Ja: FDP (3), CVP (1), SPS (1), SVP, LPS (2), LDU, EVP, SD, eco, SGV, SBV, SGB, TravS, VSA
Nein: PdA, PSA, POCH, REP
Stimmfreigabe: GPS

* In Klammer Anzahl abweichender Kantonalsektionen

Der Nationalrat setzte in der Frühjahrssession die Beratungen des Bundesgesetzes über direkte Steuern (DBG) fort. In der zentralen Frage des Übergangs zur einjährigen Gegenwartsbesteuerung folgte er dabei dem Antrag des Bundesrates und der vorberatenden Kommission und befürwortete mit 102 zu 91 Stimmen den Systemwechsel. Ausschlaggebend für diesen Entscheid war nicht nur die Einsicht, dass die jährliche Steuerveranlagung dem Konjunkturverlauf schneller Rechnung trägt und auf die Entwicklung der wirtschaftlichen Kraft der Steuerpflichtigen besser Rücksicht nimmt, sondern auch die Überlegung, dass die in einer mobilen Gesellschaft bei der zweijährigen Vergangenheitsbesteuerung häufigen Zwischenveranlagungen weniger oft nötig wären. Mit diesem Entscheid schuf die Volkskammer allerdings eine Differenz zur Ständekammer, die aus Rücksicht auf die in den meisten Kantonen praktizierte zweijährige Veranlagung auch bei der Bundessteuer bei diesem System bleiben wollte.

Im Weitern übernahm der Nationalrat das im Vorjahr beschlossene Sofortprogramm zur steuerlichen Entlastung von Ehepaaren und Familien ins DBG und unterstellte zusätzlich auch Alleinerziehende den Vergünstigungen für Verheiratete. Profitieren werden davon vor allem die oberen Einkommensklassen. Zu kontroversen Diskussionen bot auch die Besteuerung juristischer Personen Anlass. Während der Ständerat die Gewinnsteuer von Aktiengesellschaften je nach der Höhe des Eigenkapitals in einem Dreistufentarif regeln wollte, schlug die Nationalratskommission (FK-NR) einen Zweistufentarif vor. Der Nationalrat folgte jedoch dem Antrag des Bundesrates, der eine generelle Besteuerung von acht Prozent des Gewinns vorschlug. Dieses System, das sich nicht an der Rendite, sondern nur am Ertrag orientiert, bevorzugt gegenüber dem andern arbeitsintensive Gesellschaften mit kleinem Kapital, während kapitalintensive Unternehmen mit kleiner Rendite höher belastet werden. Um die Doppelbesteuerung von Unternehmen und Aktionär zu lindern, befürwortete der Nationalrat zusätzlich den Abzug einer Normaldividende von höchstens zwei Prozent des steuerbaren Eigenkapitals. Diese Massnahmen brächten dem Bund allerdings geschätzte CHF 660 Mio. an jährlichen Mindereinnahmen.

Auch das zusammen mit dem Steuerharmonisierungsgesetz als Paket behandelte Bundesgesetz über die direkten Steuern wurde im Berichtsjahr in die Kompromisslösung der Bundesratsparteien zur Reform der Bundesfinanzordnung einbezogen. Nach siebenjährigen Beratungen waren zwischen den beiden Räten noch bei der zeitlichen Bemessung der Steuerperiode und bei der Besteuerung der juristischen Personen wesentliche Differenzen verblieben. Dabei hatte sich der Nationalrat bisher für die auch von Bundesrat Stich verteidigte einjährige Gegenwartsbesteuerung ausgesprochen. Gegen den Willen der Kommissionsmehrheit gab er nun dem Ständerat nach und entschied sich für eine zweijährige Veranlagung als Normalfall, jedoch mit der Möglichkeit für die Kantone, von diesem System abzuweichen und die einjährige Gegenwartsbesteuerung beizubehalten oder neu einzuführen. Damit war die erste Differenz zum Ständerat aus dem Wege geschafft. (Dieser Beschluss des NR wurde bereits in der Sommersession, also vor der Ausarbeitung des erwähnten Kompromisses der Regierungsparteien gefasst. Zur Zeit kennen folgende Kantone die einjährige Besteuerung: BS, GE, JU, NE, SO.) Bei der Steuerbemessung für den Gewinn von juristischen Personen setzte sich hingegen der vom Bundesrat beantragte und vom Nationalrat unterstützte Proportionaltarif durch. Dieses Modell bevorzugt im Vergleich zum bestehenden Dreistufentarif, bei dem für die Steuerrechnung das Verhältnis von Gewinn zum Eigenkapital massgeblich ist, kapitalschwache — in der Regel jüngere — Unternehmen. Zuerst hielt der Ständerat weiterhin am Stufentarif fest, dann zwang ihn aber der von den Bundesratsparteien vereinbarte Kompromiss zum Nachgeben. Allerdings musste der Nationalrat auf die von ihm geforderte zusätzliche Kapitalsteuer von 0,8 Promille verzichten. Am Ende der Wintersession konnte das Parlament beide Gesetzesrevisionen verabschieden. Das Gesetz über die direkte Bundessteuer kann freilich ebenfalls nur dann in Kraft treten, wenn die Einführung der MWSt in der Volksabstimmung angenommen wird.

Innerhalb der Steuerreform bildete das Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG) den Teil A, die Revision des Bundesgesetzes über die direkten Steuern (DBG) den Teil B. Für beide Vorlagen ging es im Rahmen der Differenzbereinigung vor allem noch darum, den Konflikt zwischen den beiden Ratskammern über die Bemessungsperiode zu eliminieren. Dabei gab der Nationalrat nach und stimmte der vom Ständerat im Vorjahr als Kompromiss beschlossenen Lösung der zweijährigen Vergangenheitsbesteuerung mit dem Recht der Kantone, auch die einjährige Gegenwartsbesteuerung beizubehalten oder neu einzuführen, zu. Die übrigen noch verbliebenen Differenzen beim StHG waren vorwiegend technischer und redaktioneller Natur und konnten im Berichtsjahr ausgeräumt werden.