Anstossfinanzierung für familienergänzende Betreuungsplätze

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Der Nationalrat gab einer auch von der FDP unterstützten weiteren parlamentarischen Initiative Fehr Folge, die während zehn Jahren maximal je 100 Mio Fr. Bundesmittel zur Anstossfinanzierung für familienergänzende Betreuungsplätze verlangt. Die Unterstützung von Krippen, Horten, Tagesfamilien, Tagesschulen usw. soll höchstens zwei Jahre nach der Gründung dauern und einen Drittel des Betriebskredits nicht übersteigen. Laut Angaben der Initiantin könnten jährlich rund 12 000 Krippenplätze von diesem Impuls profitieren. Unter Hinweis auf diese Initiative beantragte der Bundesrat dem Nationalrat erfolgreich, eine Motion Teuscher (gp, BE), welche die Ausarbeitung von Modellen der ausserhäuslichen Kinderbetreuung im öffentlichen und privaten Sektor verlangte, nur als Postulat zu überweisen. Die bessere Vereinbarkeit von Beruf und Mutterschaft war auch eine Hauptforderung eines familienpolitischen Positionspapiers der FDP, da der Ausstieg qualifizierter Frauen aus dem Erwerbsleben ein volkswirtschaftliches Verlustgeschäft bedeute. Der Arbeitgeberverband machte sich im Zeichen eines austrocknenden Arbeitsmarkts ebenfalls für einen Ausbau der Kinderbetreuung in den Firmen stark; eine Umfrage unter seinen Mitgliedern zeigte aber, dass das Bewusstsein für die Belange der ausserhäuslichen Kinderbetreuung in den meisten Firmen noch kaum entwickelt ist.

Ausgehend von einer im Vorjahr vom Nationalrat angenommenen parlamentarischen Initiative der Zürcher Sozialdemokratin Fehr zur Anschubfinanzierung von Kinderkrippen erarbeitete die SGK einen Gesetzesentwurf samt Finanzierungsbeschluss. Sie schlug dem Plenum vor, die Schaffung von neuen Krippenplätzen während zehn Jahren mit jährlich 100 Mio Fr. zu unterstützen; konkret vorgelegt wurden ein Bundesgesetz, das die Förderungsmodalitäten regelt, sowie ein Kreditbeschluss über 400 Mio Fr. für die ersten vier Jahre. Bis auf die SVP, die nach den Worten ihres Sprechers Bortoluzzi (ZH) „verantwortungsmüde Eltern“ und Zustände „à la Ostblock“ witterte, und die LP stellten sich alle Fraktionen hinter das Gesetz, das mit 117 zu 53 Stimmen angenommen wurde. SP und CVP stimmten geschlossen zu, bei der FDP eine Mehrheit (darunter sämtliche Frauen), bei der SVP nur gerade die drei weiblichen Abgeordneten Fehr (ZH), Gadient (GR) und Haller (BE) sowie Siegrist (AG). Angesichts der Lage der Bundesfinanzen beantragte der Bundesrat, der das Anliegen grundsätzlich unterstützte, ein auf maximal acht Jahre und nur je 25 Mio Fr. reduziertes Engagement. Mit 108 zu 70 Stimmen konnte sich aber der Antrag der Kommission durchsetzen. Gutzwiller (fdp, ZH) erinnerte als Sprecher der Kommission daran, dass Studien den volkswirtschaftlichen Nutzen von familienexternen Betreuungsplätzen nachgewiesen haben, weshalb es sich hier um eine sinnvolle Investition handle. Im Ständerat machte nur gerade Schmid (cvp, AI) grundsätzlich Opposition gegen die Vorlage. Ein Rückweisungsantrag Hess (fdp, OW), der zuerst eine Vernehmlassung bei den Kantonen durchführen wollte, da diese nach dem Auslaufen der Anstossfinanzierung primär in der Pflicht stehen dürften, die Krippen weiter zu unterstützen, wurde mit 29 zu 12 Stimmen abgelehnt. Als Kompromiss zwischen Bundes- und Nationalrat beschloss die kleine Kammer aber, anstatt 400 Mio Fr. nur 200 Mio Fr. für die nächsten vier Jahre zur Verfügung zu stellen und das Programm auf acht Jahre zu begrenzen; zudem sollten die Beiträge nicht mehr maximal einen Drittel der Kosten abdecken, sondern höchstens 5000 Fr. pro Krippenplatz. Ein Antrag Jenny (svp, GL), dem Bundesrat zu folgen, wurde ebenso abgelehnt wie der Antrag Studer (sp, NE) auf Zustimmung zum Nationalrat. Die Vorlage wurde mit 31 zu 4 Stimmen angenommen, der Finanzierungsbeschluss mit 23 zu 5 Stimmen. Angesichts der klaren Willensbezeugung der kleinen Kammer, den Kreditrahmen mindestens um die Hälfte zu kürzen, bat die Initiantin Fehr (sp, ZH) den Nationalrat, dem Ständerat in allen Punkten zuzustimmen, um nicht die Vorlage als Ganzes zu gefährden. Mit 120 zu 58 Stimmen übernahm der Rat die Beschlüsse der Ständekammer. Das Gesetz tritt auf den 1. Februar 2003 in Kraft.

In der Wintersession wurde anlässlich der Budgetberatung über die Höhe der ersten Tranche der Anschubfinanzierung gefeilscht. Der Bundesrat beantragte, 2003 lediglich 20 Mio Fr. einzusetzen, da es zu unterscheiden gelte zwischen der Verpflichtung an sich und den Zahlungen, die erst mit Verzögerung ausgelöst würden. Mit dem Argument, bei einem Impulsprogramm komme der ersten freigegebenen Tranche Symbolcharakter zu, erreichte die CVP im Nationalrat mit 100 zu 79 Stimmen, dass bereits für das erste Jahr 50 Mio Fr. ins Budget aufgenommen wurden. Damit überholte die CVP sogar noch die SP links, welche als eigentliche Initiantin 30 Mio Fr. gefordert hatte. Doch die Freude über den kräftigen Impuls währte nur kurz. Mit 24 zu 16 Stimmen folgte der Ständerat gegen einen Antrag Stadler (cvp, UR), der dem Nationalrat zustimmen wollte, der Argumentation des Bundesrates. Mit Unterstützung der CVP setzte sich im Nationalrat bei der Differenzbereinigung der ursprüngliche Antrag der SP (30 Mio Fr.) mit 94 zu 52 Stimmen durch, worauf sich der Ständerat anschloss.

Am 1. Februar trat das Bundesgesetz über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung in Kraft. Mit den dafür vorgesehenen Mitteln soll die Schaffung zusätzlicher Plätze für die Tagesbetreuung von Kindern gefördert werden. Für die ersten vier Jahre hatte das Parlament einen Verpflichtungskredit von 200 Mio Fr. bewilligt. Das Förderprogramm unterscheidet zwei Arten von Betreuungsplätzen: Kindertagesstätten – zum Beispiel Krippen – für kleinere Kinder und Einrichtungen für die schulergänzende Betreuung wie etwa Mittagstische. Die Subventionen werden pauschal auf Grund der Öffnungszeiten ausbezahlt: Krippen erhalten maximal 5000 Fr. pro betreutes Kind, Einrichtungen für Mittagstische und Horte maximal 3000 Fr. Das Impulsprogramm stiess auf grosses Interesse, vor allem bei den Gemeinden. Bis zu Beginn des neuen Schuljahres bewilligte der Bund 60 Gesuche, mit denen 1230 Krippenplätze geschaffen wurden. Trotz dieses Erfolges beantragte die Spezialkommission des Nationalrates, im Entlastungsprogramm 2003 den Kredit von den vorgesehenen 120 Mio auf 40 Mio Fr. zusammenzustreichen und das Programm dann ganz aufzugeben; der Bundesrat hatte sich mit einer Kürzung um 12 Mio Fr. für das Jahr 2006 begnügen wollen. Im Plenum setzte eine von der CVP unterstützte linke Minderheit aber durch, dass gar keine Abstriche vorgenommen wurden. Der Ständerat, der bis zum Ende der Differenzbereinigung dem Antrag des Bundesrates folgen wollte, schloss sich schliesslich nach der Einigungskonferenz dem Beschluss der grossen Kammer an.

In Ausführung von zwei angenommenen parlamentarischen Initiativen, die ein System von Ergänzungsleistungen für bedürftige Familien nach dem Vorbild des Kantons Tessin vorsehen, gab die SGK des Nationalrats drei Varianten in die Vernehmlassung. Das erste Modell begünstigt Einelternfamilien mit einem Kind, das zweite Familien mit mehreren Kindern, während das dritte eine Mischform darstellt. Die jährlichen Kosten würden sich auf rund 880 bis 895 Mio Fr. belaufen. Diese sollen zu fünf Achteln vom Bund und zu drei Achteln von den Kantonen getragen werden. Im Gegenzug könnten rund 200 Mio Fr. an Sozialhilfe eingespart werden. In einer ersten Umfrage der Sozialdirektorenkonferenz hatten sich 18 Kantone für Familien-EL ausgesprochen; 12 hatten allerdings für ein Rahmengesetz des Bundes und für die materielle Kompetenz bei den Kantonen plädiert. In der Vernehmlassung sprachen sich die SP, die CVP und die meisten Kantone für die Ergänzungsleistungen aus, SVP, FDP und Arbeitgeber dagegen; an besten kam jenes Modell an, welches Einelternfamilien bevorzugt.

Das Bundesgesetz über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung war am 1. Februar 2003 in Kraft getreten. Damit wurde ein auf acht Jahre befristetes Impulsprogramm realisiert, mit dem zusätzliche Plätze für die Tagesbetreuung von Kindern entstehen sollen mit dem Ziel, den Eltern zu ermöglichen, Erwerbsarbeit oder Ausbildung und Familie besser zu vereinbaren. Der dazu vorgesehene erste Verpflichtungskredit belief sich auf 200 Mio Fr. über vier Jahre (1. Februar 2003 bis 31. Januar 2007). Das mit der Umsetzung des Impulsprogramms beauftragte Bundesamt für Sozialversicherung führte, den gesetzlichen Vorschriften entsprechend, eine Evaluation des Vollzugs und der Auswirkungen der Finanzhilfen durch, um die Wirkung des Impulsprogramms insbesondere in Bezug auf die Anzahl geschaffener Plätze zu eruieren. Das Ergebnis sollte als Entscheidungsgrundlage für die Fortsetzung des Impulsprogramms und die Festlegung des zweiten Verpflichtungskredits für die Zeitspanne vom 1. Februar 2007 bis zum 31. Januar 2011 dienen. Der Vollzug des Impulsprogramms wurde als gut beurteilt. Die Evaluation zeigte, dass die Eltern die Betreuungsmöglichkeiten nutzen, um einer Erwerbstätigkeit nachzugehen oder eine Ausbildung zu machen. Dank des Impulsprogramms konnte die Zahl der Kinderbetreuungsplätze gesteigert werden. In den ersten vier Jahren konnten schätzungsweise 13 400 neue Plätze von den Finanzhilfen des Bundes profitieren, was rund einem Viertel aller verfügbaren Krippenplätze entspricht. Im Durchschnitt wurde ein Krippenplatz von drei Kindern belegt: Damit wurde für mehr als 40 000 Kinder eine teilweise ausserhäusliche Betreuung ermöglicht. Von den verfügbaren 200 Mio Fr. des ersten Verpflichtungskredits werden voraussichtlich maximal 107 Mio Fr. verwendet werden. Der Bundesrat beantragte nun dem Parlament, das Impulsprogramm weiterzuführen. Gegenüber dem ersten Verpflichtungskredit drängt sich seiner Auffassung nach aber mit Blick auf die unerwartet geringe Nachfrage nach den Finanzhilfen und die angespannte Lage der Bundesfinanzen eine markante Kürzung auf. Der Bundesrat sprach sich deshalb für einen zweiten Verpflichtungskredit von 60 Mio Fr. für die Zeitspanne vom 1. Februar 2007 bis zum 31. Januar 2011 aus.

Im Nationalrat beantragte Scherer (svp, ZG), auf den Entwurf nicht einzutreten, da Kinderbetreuung keine Aufgabe des Staates sei; einmal mehr wurde das Schreckgespenst der sozialistischen Denkmuster der Sowjetunion und Chinas bemüht. SP, CVP und GP sprachen sich klar für Eintreten aus. Die FDP meldete sich nicht zu Wort, doch stimmte die Fraktion schliesslich grossmehrheitlich für Eintreten, welches mit 121 zu 59 Stimmen beschlossen wurde. In der Detailberatung ging es ausschliesslich um die Höhe des neuen Verpflichtungskredites. Die Kommissionsmehrheit beantragte, bei den höchstens 200 Mio Fr. der ersten Tranche zu bleiben, um keine Möglichkeiten der Entwicklung zu verbauen; nicht abgeholte Gelder würden ja, wie in der Periode 2003-2007, im Bundeshaushalt verbleiben. Kleiner (fdp, AR) stellte einen Kompromissantrag auf 120 Mio Fr. Zwei weitere Minderheiten mit annähernd den gleichen Vertretern aus SVP und Rechtsfreisinn verlangten, entweder dem Bundesrat zu folgen (60 Mio Fr.) oder den Rahmenkredit gar zu halbieren (30 Mio Fr.). Für eine Streichung des Kredits bei gleichzeitiger Erhöhung des Bundesbeitrags an die Familienzulagen um jährlich 50 Mio Fr. sprach sich Wäfler (edu, ZH) aus. Knapp mit 96 zu 89 Stimmen konnte sich schliesslich der Antrag der Mehrheit (200 Mio Fr.) durchsetzen. SP und GP votierten geschlossen dafür, ebenfalls eine Mehrheit der CVP. 31 Vertreterinnen und Vertreter der FDP gaben dem Antrag Kleiner den Vorzug, sechs jenem der Mehrheit. Von der SVP unterstützten lediglich die beiden Bündner Gadient und Hassler die Kommissionsmehrheit.

Eintreten war im Ständerat unbestritten. Die Mehrheit der Kommission beantragte aber eine Reduktion auf 120 Mio Fr. Während der vom Bundesrat vorgeschlagene Betrag von 60 Mio Fr. angesichts der in der Periode 2003-2007 voraussichtlich gesprochenen 107 Mio Fr. als zu gering erachtet wurde, schienen 120 Mio Fr. der Realität angemessen; dieser Betrag hätte auch den Vorteil, nicht zu einer so weitreichenden Lösung der Schuldenbremse zu führen, was anderswo möglicherweise unliebsame Einsparungen bedeuten würde. Eine Minderheit aus SP und CVP, welche die Unterstützung von Langenberger (fdp, VD) fand, setzte sich für die Fassung des Nationalrates ein, da gerade in ländlichen Gebieten noch ein hoher Nachholbedarf bestehe, eine Kürzung ein negatives Signal an die Kantone, die Gemeinden und die privaten Firmen aussenden würde und es sich ja lediglich um einen Verpflichtungskredit und keine konkrete finanzielle Zusage handle. Ein Antrag Kuprecht (svp, SZ), dem Bundesrat zu folgen, den Bundesrat Couchepin noch einmal halbherzig verteidigte, unterlag deutlich mit 33 zu 9 Stimmen. Die Mehrheit setzte sich mit 28 zu16 Stimmen gegen die Minderheit durch. Die Ausgabe wurde einstimmig genehmigt.

In der Differenzbereinigung im Nationalrat versuchte eine Kommissionsmehrheit, zumindest einen Kompromiss zu erreichen und beantragte 160 Mio Fr. Sie machte geltend, die Konstruktion derartiger Finanzhilfen sei so, dass es sehr viel sinnvoller ist, zu viel Geld zu beschliessen als zu wenig. Wenn zu wenig gesprochen werde, müssten Projekte abgelehnt werden, oder es käme ein sehr komplizierter Verteilungsapparat in Gang, um das Geld auf die Kantone zu verteilen, was im Interesse des Anliegens unbedingt vermieden werden sollte. Wenn zu viel Geld beschlossen werde, habe das insofern keine Folgen, als nichts ausgegeben wird, was nicht durch ein konkretes Projekt nachgefragt ist. Die Minderheit vor allem aus der FDP befand dagegen, dass die höchstens 120 Mio Fr. durchaus genügten, um den allfälligen Bedürfnissen Rechnung zu tragen, weshalb keine weiteren Beträge nötig seien. Erneut sehr knapp, mit 88 zu 85 Stimmen, setzte sich schliesslich die Minderheit durch.

Nachdem die beiden Räte in der ersten Jahreshälfte eine Motion der Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des Nationalrats zur Weiterführung der Anschubfinanzierung für die familienergänzende Kinderbetreuung überwiesen hatten, schickte der Bundesrat im Juli einen entsprechenden Vorentwurf in die Vernehmlassung. Dieser sieht vor, das finanzielle Engagement des Bundes um weitere vier Jahre, bis Ende Januar 2015 zu verlängern.

Im Februar verabschiedete der Bundesrat die Botschaft zur Verlängerung der Bundesfinanzhilfen für Krippen. Dabei hatte er den Finanzrahmen gegenüber früheren Vorstellungen deutlich reduziert. Statt der ursprünglich vorgesehenen 140 Mio Fr. sollten nur noch 80 Mio Fr. fliessen. Er wollte das Programm ganz auf Projekte im Vorschulbereich ausrichten, also vor allem auf Kindertagesstätten. Schulergänzende Projekte sollten hingegen ganz den Kantonen überlassen werden. Schliesslich sah der Entwurf vor, die Finanzhilfen nur noch an neue Krippen zu gewähren und nicht mehr an solche, die ihr Angebot aufstocken.
In den Kantonen regte sich Widerstand gegen dieses Sparprogramm des Bundes. Die Erziehungsdirektorenkonferenz und die Konferenz der kantonalen Sozialdirektoren protestierten gemeinsam gegen den geplanten Verzicht auf Finanzhilfen bei der schulergänzenden Kinderbetreuung.

In der Sommersession stimmte der Nationalrat der Verlängerung der Krippenförderung um weitere vier Jahre zu. Dabei sprach er sich mit 89 zu 88 Stimmen für einen Förderbeitrag von 120 Mio Fr. aus. Anders als der Bundesrat wollte der Nationalrat auch weiterhin schulergänzende Angebote unterstützen. Innenminister Burkhalter und bürgerliche Parlamentarier wandten vergeblich ein, dass die Kantone gemäss dem Schulkonkordat HarmoS für die Bereitstellung solcher Betreuungsplätze zuständig sind. Die Linken und Teile der CVP befürchteten eine Benachteiligung von Kantonen und Gemeinden, die bisher keine schulergänzenden Betreuungsstrukturen geschaffen haben.

Der Ständerat hiess das Impulsprogramm in der Herbstsession ebenfalls gut. Im Unterschied zur grossen Kammer wollte er die Finanzhilfen nicht auf neue Institutionen beschränken, sondern wie bisher auch bestehende Einrichtungen unterstützen, wenn diese ihr Angebot um mindestens zehn Plätze erhöhen. Ebenfalls in der Herbstsession bereinigte der Nationalrat diese letzte Differenz und willigte ein, Finanzhilfen auch an bestehende Betreuungseinrichtungen auszurichten. In der Schlussabstimmung wurde die Vorlage vom Ständerat mit 38 zu 2 Stimmen bei 2 Enthaltungen und vom Nationalrat mit 124 zu 65 Stimmen gegen den Widerstand der SVP sowie einzelner FDP- und CVP-Mitglieder gutgeheissen.