Suppression des contrubtions à l'exportation pour les produits agricoles transformés

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Lors de la 10ème Conférence ministérielle de l'OMC qui s'est déroulée fin 2015 à Nairobi, il a été décidé que toute contribution à l'exportation de produits agricoles transformés devait être supprimée d'ici à 2020. C'est ainsi ladite "loi chocolatière" qui est visée, celle-ci décrivant les mesures mises en place en Suisse il y a plus de 40 ans (en 1974) pour soutenir l'exportation de produits fabriqués avec de la matière première indigène, afin de les rendre compétitifs sur le plan international. Actuellement, 80% de ce soutien va à la production laitière, en partie pour la production de chocolat, donnant le nom à cette loi. Pour remplacer ces aides, le Conseil fédéral a prévu différents mécanismes de compensation qui iraient directement aux producteurs (laitiers et de céréales) et non à l'industrie alimentaire, qui elle verrait les règles concernant l'importation de matières premières en franchise de douane s'assouplir. Cette thématique avait déjà été abordée par le Conseil des Etats ainsi que par le Conseil fédéral dans le cadre du postulat Baumann, demandant à ce dernier de préciser le devenir de l'industrie agroalimentaire suisse.
Après que le Conseil fédéral ait dévoilé son projet de loi en mai 2017, les industriels ainsi que l'USP ont fait entendre leur mécontentement, critiquant le montant trop faible alloué aux producteurs en guise de compensation – 67,9 millions de francs sont prévus, alors que l'enveloppe d'aide à l'exportation s'élevait à 95 millions lors des années 2015, 2016 et 2017. De plus, le secrétaire de la Fédération des industries alimentaires suisses (FIAL), Urs Furrer, a fait savoir que les industriels allaient vraisemblablement importer plus de matière première de l'étranger – grâce en partie aux compensations prévues pour le secteur en terme de droits de douane à l'importation – si les prix des matières premières suisses ne s'avéraient plus être compétitifs; une situation qu'il regrette, la branche préférant, en effet, travailler avec des produits suisses. L'USP ainsi que la CDCA se sont également montrés critiques, argumentant qu'avec le maintien d'un soutien aux producteurs – amenant donc à un maintien de prix concurrentiels des matières premières pour l'industrie agroalimentaire – il n'y avait pas de raison d'abaisser ces droits de douane. Malgré tout, le Conseil fédéral travaille à une simplification administrative du trafic de perfectionnement actif – le terme technique décrivant l'importation temporaire de matière première en franchise de douane par l'industrie de la transformation alimentaire à des fins d'exportation.
Cette simplification pourrait passer par la création d'un système de coupons, comme proposé lors du débat d'entrée en matière par les sénateurs Graber (pdc, LU) (également président du Conseil d'administration d'Emmi et membre de la FIAL) et Vonlanthen (pdc, FR) (président de Chocosuisse et de Biscosuisse), ce dernier prenant pour exemple l'efficacité de ce système dans l'industrie du beurre.
Malgré tout, les auditions menées par la CER-CE afin de pouvoir se positionner, montrent que les acteurs touchés par la loi chocolatière semblent favorables à la mise en application des règles édictées par l'OMC qui permettrait à la Suisse d'être en règle sur le plan international. Le rapporteur de la commission, Isidor Baumann (pdc, UR) précise par contre que, comme demandé par l'USP et la FIAL, les acteurs impliqués réclament que le budget de compensation alloué corresponde aux 95 millions en vigueur actuellement et non aux 67.9 millions proposés par l'exécutif – une requête également reprise par ladite commission. Ainsi, cette dernière demande aux sénateurs d'entrer en matière et d'approuver la requête du Conseil fédéral, agrémentée des propositions qu'elle a formulé.
Après avoir décidé d'entrer en matière, les sénateurs acceptent sans grande discussion les propositions d'articles soumises par le Conseil fédéral concernant l'arrêté fédéral relatif à la mise en conformité des règles édictées par l'OMC. Ils acceptent également la proposition de la commission de préciser que les suppléments ne seront octroyés que dans le cas des céréales destinées aux humains. Lors du vote sur l'ensemble, 41 sénateurs soutiennent l'arrêté, sans opposition (avec 2 absentions).

L'arrêté fédéral relatif aux moyens financiers destinés à l'agriculture pour la période 2018-2021 étant également touché, les sénateurs étaient appelés à approuver les modifications des articles concernés. Ils décident, sur une proposition de la commission, d'augmenter le montant destiné à la promotion de la production et des ventes de 1,951 milliards de francs (comme promulgué par le Conseil fédéral) à 2,031 milliards pour les années 2018-2021. Ceci permet de maintenir, comme précisé en amont, le soutien dont bénéficiaient les producteurs céréaliers et laitiers jusqu'à présent avec la loi chocolatière. Johann Schneider-Ammann justifiait pourtant cette baisse par un changement de situation par rapport à l'époque où la décision fut prise d'augmenter les soutiens à cause du franc fort. Finalement, les sénateurs suivent la proposition de la commission par 38 voix (5 voix pour la variante du Conseil fédéral) sans abstention. Sur le vote d'ensemble concernant les modifications de cet arrêté fédéral, la chambre haute adopte le projet par 40 voix, à l'unanimité moins 4 abstentions.
Le projet du Conseil fédéral, agrémenté des retouches souhaitées par la commission et approuvées par le Conseil des Etats, passe donc aux mains de la chambre basse.

La chambre du peuple débat à son tour sur l'abrogation de ladite "loi chocolatière". Le Conseil des Etats avait apporté un certain nombre de modifications à la proposition du Conseil fédéral; proposition qui consistait à supprimer toute contribution à l'exportation de produits agricoles transformés d'ici à 2020, comme demandé par les ministres lors de la 10ème conférence de l'OMC à Nairobi en 2015. La commission de l'économie et des redevances du Conseil national (CER-CN) propose, elle aussi, de modifier quelques aspects du projet de l'exécutif ainsi que des propositions formulées et acceptées par la chambre des cantons. Premièrement, comme rapporté par le député UDC Pierre-André Page (udc, FR), une majorité de la commission propose qu'il soit précisé que le supplément pour les céréales peut être versé en fonction du volume ou de la surface – y voyant la garantie d'une certaine souplesse dans l'application – mais s'oppose à la proposition du Conseil des Etats qui voulait que seules les céréales destinées à l'alimentation humaine soient concernés, estimant que cela pourrait s'avérer compliqué pour les paysans durant certaines années planifiables de surproduction céréalière. Ainsi, la majorité propose de rejeter la proposition de la minorité Jans (ps, BS) qui demande à conserver la version formulée par le Conseil des Etats. La majorité de la CER-CN invite, par contre, les parlementaires à approuver la proposition de ce dernier en ce qui concerne l'augmentation du montant alloué aux mesures d'accompagnement par rapport au projet du Conseil fédéral. La commission estime que celui-ci doit rester à hauteur de 94,6 millions de francs et non être baissé à 67,9 millions de francs. La minorité Bertschy (pvl, BE) veut, quant à elle, le maintien du plafond de dépenses fixé en première instance par le Conseil fédéral. La députée socialiste Schneider Schüttel (ps, FR) justifie cette position par le fait que la Suisse ne souffre plus autant du franc fort qu'à l'époque où les contributions ont été augmentées. De plus, elle estime qu'une augmentation pourrait aller à l'encontre de la décision de l'OMC et argumente finalement d'un point de vue des restrictions budgétaires entreprises par la Confédération. La deuxième proposition de la minorité Bertschy propose de limiter dans le temps cette forme de subventionnement et cela de manière dégressive jusqu'en 2027. Finalement, la commission demande à être consultée avant la promulgation de l'ordonnance sur les douanes, touchant à la procédure d'autorisation du trafic de perfectionnement. Celle-ci demande à ce que cette dernière soit simplifiée et transparente.
La commission des finances (CDF-CN) a elle aussi pris position quant au deuxième volet de cet objet, à savoir le volet touchant à l'arrêté fédéral concernant les moyens financiers dédiés à l'agriculture pour la période 2018-2021. Celle-ci demande également aux députés d'accepter l'augmentation des moyens proposée par la chambre haute par rapport au projet du Conseil fédéral; le montant total alloué à cet effet pour la période 2018-2021 doit s'élever, d'après la majorité de la commission, à 2,031 milliards de francs et non à 1,951 milliards de francs comme proposé par l'exécutif. Par la voix de son rapporteur Thomas Egger (pdc, VS), la commission justifie sa position, d'une part, par le fait que les chambres fédérales ont approuvé lors de la session d'hiver 2016 une augmentation des contributions pour la "loi chocolatière" à hauteur de 94.6 millions de francs par année et estime donc que le Conseil fédéral n'applique pas de manière conséquente cette décision des chambres dans la révision de cette loi. D'autre part, elle considère qu'un soutien à la production de matières premières dédiées aux produits transformés destinés à l'exportation est nécessaire afin que cette branche reste compétitive sur le plan international.
En plus de ses propositions d'approuver le projet du Conseil fédéral limitant le budget alloué aux producteurs de céréales et de lait à 67,9 millions de francs par année ainsi que la limitation dans le temps de cette contribution, Kathrin Bertschy souhaiterait plus généralement que la chambre du peuple n'entre pas en matière sur ce sujet. Parlant au nom de la fraction verte-libérale, la députée bernoise considère, en effet, que le premier objet soumis à votation – à savoir l'arrêté fédéral relatif à la suppression de toute aide à l'exportation, conformément aux règles édictée par l'OMC – concerne, en vérité, la modification de la loi sur l'agriculture. La fraction des vert'libéraux soutient, par contre, les modifications imposées par l'OMC, estimant que tout soutien financier à l'exportation de produits agricoles est dommageable pour les pays en voie de développement, les paysans de ces pays ne pouvant pas rivaliser contre des produits subventionnés. De plus, elle considère que cela va à l'encontre de la compétitivité et amène à une utilisation inefficiente des facteurs de production. Finalement, les vert'libéraux critiquent sur un plan plus général ce projet de loi, considérant que ce n'est pas une abolition de la "loi chocolatière", mais la création d'une nouvelle loi sur le lait et le pain ("Milch-Brot-Gesetz") – la proposition de loi irait à l'encontre de l'esprit des mesures souhaitées par l'OMC.
L'UDC ainsi que le PDC soutiennent quant à eux la proposition financière du Conseil des Etats ainsi que les propositions des majorités des commissions. Les Verts sont d'accord d'entrer en matière, mais critiquent vertement la solution trouvée par le Conseil fédéral, considérant qu'un système de financement passant par les paiements directs et non par un subventionnement couplé à la production, aurait été plus légitime et aurait répondu à la volonté du Conseil fédéral d'en arrêter avec ce mode de financement décidé lors de l'introduction du système des paiements directs dans les années 90. C'est pour cela qu'ils soutiennent la proposition budgétaire du Conseil fédéral. La fraction verte défend, de plus, les propositions de la minorité Bertschy d'une limitation temporelle et d'un paiement dégressif ainsi que de la minorité Jans limitant les paiements aux céréales destinées aux humains. Le PLR salue la décision du Conseil fédéral de simplifier le trafic de perfectionnement actif; une simplification qui permettra une meilleure compétitivité des entreprises du secteur agro-alimentaire. La majorité de la fraction libérale-radicale considère également que le montant proposé initialement par l'exécutif est justifié et ne devrait pas être augmenté, comme le proposent les majorités des deux commissions. Finalement, le parti socialiste est du même avis que les Verts en ce qui concerne le mode de financement et aurait souhaité qu'une solution en termes de paiements directs soit trouvée, respectant ainsi le mandat de la Constitution. Ils critiquent, comme les Vert'libéraux, cette proposition qui ne change, en définitive, rien, passant d'un système où les producteurs sont aidés et paient les paysans de manière correcte, à un système où les paysans sont soutenus, permettant ainsi de fixer un prix des matières premières plus bas pour les producteurs de produits transformés. Mais, conscient de l'urgence de trouver une solution, une majorité du PS est d'accord d'approuver le projet du Conseil fédéral, sous la condition que la proposition de la minorité Bertschy relative à une limitation temporelle soit acceptée.
Le Conseil fédéral, par la voix de son ministre de l'économie, Johann Schneider-Ammann, reste sur ses positions en invoquant les mêmes arguments que ceux invoqués devant les sénateurs du Conseil des Etats. Il précise, de plus, qu'un rapport d'évaluation est prévu, quatre ans après la mise en application de ces nouvelles mesures.
Les parlementaires votent massivement pour l'entrée en matière du premier arrêté fédéral relatif à l'approbation et à la mise en œuvre de la décision ministérielle de l'OMC. Lors du vote par article, la proposition de la minorité quant à une limitation temporelle sur dix ans, couplée d'un financement dégressif se voit refusée par 117 voix contre 68. C'est également la proposition de la majorité qui est acceptée par 129 voix contre 58 en ce qui concerne la prise en compte de la surface ainsi que de la suppression de la précision demandée par le Conseil des Etats de restreindre cela aux céréales destinées aux humains. Cet arrêté fédéral est finalement accepté par 165 voix contre 15 et 9 abstentions.
Les députés décident également massivement d'entrer en matière en ce qui concerne le deuxième arrêté fédéral relatif aux moyens financiers destinés à l'agriculture pour les années 2018-2021. Lors du vote par article, la proposition des majorités des deux commissions de suivre le Conseil des Etats en ce qui concerne l'augmentation des moyens mis à disposition est acceptée par 111 voix contre 78 pour la proposition des minorités des deux commissions qui voulaient conserver le montant proposé par le Conseil fédéral. Sur le vote d'ensemble, l'arrêté fédéral est accepté par 138 parlementaires contre 52, sans abstention.
Le projet retourne donc aux mains du Conseil des Etats, afin de régler les différends restants entre les deux chambres concernant les termes à utiliser dans l'article 55 de la loi sur l'agriculture (céréales destinées au humains ou céréales de manière générale ainsi que l'ajout de la considération de la surface et non pas uniquement des volumes).

Le Conseil des Etats s'est à nouveau emparé de la "loi chocolatière" afin de régler les différends restants avec le Conseil national quant à la modification de la loi sur l'agriculture et son article 55. En effet, le Conseil national propose d'enlever la spécification faisant que seule la production de céréales destinées à l'alimentation humaine soit concernée. De plus, il voudrait que les compléments puissent être touchés en fonction de la surface de production et non pas seulement en fonction du volume de production comme initialement inscrit.
La CER-CE invite les sénateurs à accepter, à l'unanimité, les deux modifications, estimant que la première modification amène une certaine ouverture et flexibilité et que la deuxième modification permet d'obtenir un résultat plus juste en termes de rétribution.
Cette discussion autour de la définition des céréales touchées par cette loi est l'occasion pour Roland Eberle (udc, TG), président de l'Association suisse des fabricants d'aliments fourragers (VSF), de thématiser la problématique de la fabrication d'aliments de fourrage en Suisse. Il appelle les sénateurs à être attentif, lors de prochains votes, à la situation déclinante de ces producteurs qui ne sont que peu soutenus face à la concurrence étrangère.
Finalement, les sénateurs acceptent tacitement les modifications proposées par la chambre sœur.

Au vote final, le Conseil national accepte par 144 voix contre 42 et 2 abstentions "l'arrêté fédéral relatif à l'approbation et la mise en œuvre de la décision ministérielle de l'OMC concernant la concurrence à l'exportation et à l'approbation des modifications de la Liste d'engagements LIX-Suisse-Liechtenstein dans le domaine des subventions à l'exportation" agrémenté des modifications convenues avec le Conseil des Etats. Ce dernier l'adopte à l'unanimité (42 voix) moins une abstention.