Dans son rapport sur les Grandes lignes de la politique gouvernementale durant la législature 1979–1983, le Conseil fédéral a indiqué que l'essentiel de son action serait voué à l'élimination du déséquilibre structurel entre les dépenses et les recettes. A l'image de son prédécesseur, le langage tenu par le ministre socialiste des finances n'a pas beaucoup changé. La restauration de l'équilibre financier, au moyen d'un programme adéquat, constitue à nouveau pour les trois prochaines années l'un des objectifs primordiaux de la politique financière de la Confédération. Toutefois, les perspectives d'assainissement se sont modifiées en regard du passé. Depuis 1975 en effet, les divers scrutins fédéraux ont montré que le souverain était plus enclin à accepter des économies que des recettes. Mis à part la ratification.d'une majoration de l'impôt sur le chiffre d'affaires et d'un droit supplémentaire sur le carburant en juin 1975, le corps électoral a par la suite systématiquement repoussé tous les autres projets visant à la création de ressources nouvelles. Un échec interprété comme une volonté populaire de freiner en premier lieu les dépenses. Les différents trains de mesures d'économie arrêtés ces dernières années n'ont cependant pas atténué de manière significative les déficits, puisque le budget de la Confédération pour 1981 prévoit un manque à gagner de 1,17 milliard de francs [1]. C'est pourquoi, à côté de l'accent mis sur une compression substantielle des dépenses, le gouvernement a présenté une série de propositions destinées à créer des recettes fiscales [2].

Examiné par le parlement en même temps que les lignes directrices de la politique gouvernementale, le plan financier pour les années 1981 à 1983 se propose de corriger progressivement les comptes de l'Etat, de telle manière que d'ici 1983, l'équilibre soit pour ainsi dire rétabli (déficit budgétisé: 170 millions de francs seulement). Prévu en plusieurs étapes, ce vaste programme d'assainissement du ménage financier comprend une réduction considérable des dépenses ainsi que des dispositions propres à créer des ressources nouvelles. Cependant, les économies réalisées constituent en quelque sorte le préalable indispensable à la promotion, de recettes. C'est ainsi que, en dehors des compressions budgétaires relevant de sa compétence, le Conseil fédéral a ficelé un train de mesures complémentaires qui, en 1981 déjà, devrait entraîner une diminution des dépenses. Il vise exclusivement à réaliser des économies dans le secteur des transferts et à supprimer certaines subventions à la consommation. Il a exigé, comme nous le verrons par la suite, une série de modifications constitutionnelles et légales. L'ensemble de ce premier paquet devrait permettre d'alléger les finances fédérales de 650 (670) millions en 1981, 780 (800) millions en 1982 et 430 (810) millions en 1983 [3]. Les autorités prévoient en outre une répartition plus rationnelle des tâches entre Confédération et cantons. Bien que cette dernière relève plutôt de la politique structurelle, sa réalisation doit malgré tout tenir compte des conditions financières générales. Les premières propositions soumises en 1980 déjà à la procédure de consultation concernent les domaines des transports et de la prévoyance sociale. Les économies qui en résulteraient seraient de l'ordre de 200 millions par an [4].

Parallèlement à ces plans de restriction des dépenses, le gouvernement a imaginé un programme de recettes fiscales supplémentaires, qui auraient dû rapporter d'ici 1983 un bon milliard. Il a trait d'abord à la prorogation du régime financier— impôt sur le chiffre d'affaires (ICHA) et impôt fédéral direct (impôt de défense nationale IDN)— qui arrivera à échéance en 1982. Les diverses adaptations proposées devraient faire entrer dans la manne fédérale environ 500 (760) millions à partir de 1983 [5]. Enfin, trois impôts spéciaux devraient venir ensuite compléter le dispositif: redevance sur le trafic routier lourd 350 millions, imposition de certains clients de banques (150 millions) et extension de l'ICHA au tabac manufacturé ainsi qu'aux agents énergétiques non assujettis 350 millions [6].

Lors des discussions devant l'Assemblée fédérale, l'élément déterminant de la politique financière de nos autorités, à savoir l'assainissement à terme des finances de la Confédération, n'a guère été contesté. En revanche, les voies pour parvenir à l'équilibre tant souhaité ont varié d'une formation politique à l'autre. La controverse a d'abord porté sur le rapport entre économies et recettes nouvelles. Les partis bourgeois ont estimé que la part des mesures d'économie restait insuffisante et qu'il fallait lutter de manière plus draconienne que ne le prévoyait le Conseil fédéral contre l'accroissement des dépenses. Tandis que l'extrême-gauche s'en est prise à la conception générale du plan, les socialistes ont précisé qu'il n'était pas question d'envisager des compressions budgétaires supplémentaires sans promouvoir en contrepartie des ressources nouvelles. Les avis se sont par la suite partagés à propos de l'ampleur et de la nature des économies d'une part et d'autre part des recettes. La gauche craignait en particulier que la diminution des dépenses envisagées ne pénalise trop lourdement les consommateurs et affecte d'une manière ou d'une autre l'édifice social. Pour leur part, les démocrates du centre ont été tiraillés entre leur soutien aux radicaux et le fait que cette compression pouvait légitimement inquiéter sa clientèle agricole. Quant aux recettes, les partis bourgeois ont émis évidemment de nombreuses réserves aux impôts proposés, alors que le PS subordonnait son adhésion au paquet d'économies à la création de ressources fiscales [7].

D'entrée on pressentait que la tâche de notre grand argentier ne serait pas aisée. Un climat de suspicion réciproque régnait en effet entre radicaux et socialistes. Chacun attendait des uns qu'ils donnent au préalable des gages de bonne volonté aux autres. Cette atmosphère s'est rapidement détériorée lorsque le PRD a suggéré à ses partenaires gouvernementaux de débattre le programme de réduction des dépenses pour lui-même, sans le rattacher à des projets déjà précisés d'impôts nouveaux. Concrètement, il s'agissait de rassembler en deux paquets distincts les mesures d'économie et les recettes fiscales. Et ce n'était qu'une fois les premières adoptées, que les secondes devraient être soumises au parlement et au souverain. Cette idée n'a guère enchanté le PS et une partie des démocrates-chrétiens. Ils ont suspecté la coalition bourgeoise de renoncer à apporter leur soutien aux propositions d'impôts nouveaux dès la mise sous toit des mesures d'économie. Par ailleurs, elle mettait le socialiste Ritschard dans une position délicate dans la mesure où, tout comme son parti, il a toujours lié réduction des dépenses à création de nouvelles ressources [8].

Ces divergences fondamentales ont ressurgi lors des débats parlementaires sur les mesures d'économie 1980. Publié conjointement au rapport sur le plan financier 1981–1983 de la présente législature, ce paquet comprenait trois révisions constitutionnelles et plusieurs modifications au niveau de la loi. Les premières dispositions ont nécessité l'approbation du peuple et des cantons, alors que les secondes ont été soumises au référendum facultatif. Deux des trois projets d'arrêtés constitutionnels ont essentiellement touché les cantons, les contraignant de se priver des recettes provenant du droit de timbre et du bénéfice de la Régie fédérale des alcools. On s'est tourné ensuite du côté des consommateurs, puisque la suppression de la subvention destinée à élever le prix du blé panifiable devait être entièrement supportée par ceux-ci. Conséquence de cette modification du régime du blé: le kilo de pain augmenterait de 22 centimes dès 1982 et entraînerait pour le consommateur une dépense moyenne annuelle de 15,60 francs. Ces changements représentent, toutefois, moins de la moitié d'un programme bâti principalement sur des révisions légales. La pièce maîtresse de tout l'édifice concerne, sous réserve de certaines atténuations possibles, l'abattement linéaire de 10% des subventions, des contributions et des prêts limité aux années 1981 et 1982. Le but de l'exercice consiste à obtenir rapidement un allégement des charges de quelque 360 millions. Enfin, le gouvernement a proposé de réduire les dépenses fédérales dans le sens d'une suppression des subventions et des quotes-parts (parts cantonales au produit des amendes douanières, contributions en faveur de la lutte contre les épizooties) et d'une prolongation des délais d'exécution (réalisation de la protection des eaux, fonds d'aide aux investissements de montagne etc.) [9].

Bien que la conception générale du paquet d'économies ne s'est heurtée aux Chambres qu'à l'opposition de l'extrême-gauche, les discussions portant sur le détail des mesures ont néanmoins été très animées. C'est l'arrêté fédéral sur la réduction des contributions qui a été le plus controversé. Les socialistes ont proposé en vain l'exclusion des subventions à caractère social et culturel des mesures de diminution. Ils ont essuyé par la suite un nouvel échec en demandant que les subventions allouées aux caisses maladie en soient au moins exclues. D'autre part, un amendement de la minorité de la commission des Etats, visant à moduler entre 5 et 15% les taux de réduction en fonction de la capacité financière des cantons, a été repoussé de justesse par les sénateurs. Le gouvernement a toutefois fait un pas important en direction de ces différentes thèses. Peu avant le débat au National, l'Administration fédérale des finances a en effet indiqué quelles contributions et prestations échapperaient, à partir de 1981, au couperet de la diminution de 10%. Finalement, les subventions destinées à l'assurance-maladie et aux cantons financièrement faibles ont été réduites de 5%; celles octroyées aux universités de 2%. Quant aux versements directs dont bénéficie l'agriculture de montagne, ils ont été totalement exemptés des dispositions de diminution envisagées [10]. Enfin, la durée de validité de l'arrêté fédéral a été limité à trois ans par le parlement et non à deux comme le suggérait pourtant le Conseil fédéral [11]. Le PS et les communistes ont tour à tour menacé de recourir au référendum facultatif contre ces réductions jugées excessives [12]. Le PS s'est en outre opposé à un renchérissement du prix du pain, consécutif à la suppression de la subvention aux céréales panifiables indigènes. Un amendement proposant de ne pas entrer en matière sur cette question a été écarté. Les Chambres fédérales ont, toutefois, décidé, contrairement au gouvernement, de limiter la validité de la suppression des parts cantonales aux droits de timbre et de la réduction de ces mêmes parts aux recettes de la Régie des alcools jusqu'à l'entrée en vigueur de la première étape de la répartition des tâches entre Confédération et cantons (au plus tard en 1985). Pour le reste, toutes les autres révisions de lois, à quelques détails près, ont été acceptées [13].

Le corps électoral helvétique a donc été invité à se prononcer en novembre sur les modifications constitutionnelles destinées à compresser les dépenses confédérales. A la veille du scrutin, les positions partisanes étaient clairement tranchées. Les propositions visant à la suppression de la quote-part des cantons au produit des droits de timbres et à la réduction de celle au bénéfice de la Régie fédérale des alcools ont largement été approuvées par les grands partis nationaux. Des résistances ont toutefois été enregistrées à gauche et dans les milieux fédéralistes. Les premiers ont adressé des critiques véhémentes à l'encontre d'une politique axée unilatéralement sur les économies. Les seconds ont estimé que ces révisions ne correspondaient qu'à un simple transfert des charges sur les cantons. En ce qui concerne le régime du blé, le PS a laissé à ses membres le soin de se déterminer librement et le projet ne s'est heurté qu'au refus de certains partis de gauche à nouveau ainsi qu'aux grandes organisations syndicales [14]. Peuple et cantons ont malgré tout largement ratifié ces trois mesures, avec respectivement 67,3% de oui pour le droit de timbre, 71,1 % de oui pour la Régie des alcools et 63,5% pour le régime du blé. Tous les cantons alémaniques ainsi que Genève et Fribourg ont accepté ces différents projets. En revanche, Neuchâtel et surtout le Jura (70% de non) ont décliné l'ensemble de ces propositions [15].

Selon une enquête réalisée peu après la votation sur le paquet d'économies 1980 et portant sur l'avenir des finances fédérales, une moitié des personnes interrogées (49 %) souhaiterait que nos autorités recourent simultanément à des compressions de dépenses supplémentaires ainsi qu'à des ressources nouvelles. Alors qu'un tiers des interviewés s'est prononcé pour un recours unique à des économies, un huitième seulement se contenterait d'impôts spéciaux [16]. Ces quelques données empiriques concordent parfaitement avec l'idée que le Conseil fédéral se fait de l'assainissement des finances publiques. C'est ainsi que, à côté du programme d'économies soumis au parlement et au verdict du souverain, il a présenté d'une façon plus précise en juillet comment il escomptait obtenir des recettes fiscales supplémentaires. Afin de combler progressivement un trou de quelque 1,2 milliards de francs, l'exécutif propose deux grands types de sources d'imposition. Primo, introduction de nouveaux impôts spéciaux. Mis à part son message de janvier relatif à une redevance sur le trafic des poids lourds et l'assujettissement du commerce de l'or et du tabac à l'ICHA [17], le gouvernement a publié deux projets de loi visant d'une part à étendre l'ICHA aux agents énergétiques et d'autre part à prélever un impôt anticipé sur les intérêts des avoirs fiduciaires des banques. Deuxièmement, il a soumis en procédure de consultation un avant-projet de prorogation du régime financier avec un certain nombre de modifications [18].

A l'heure actuelle, l'ICHA n'est perçu, dans le secteur de l'énergie, que sur les carburants. Le gaz, le courant électrique ainsi que les combustibles liquides et solides y échappent toujours. Le projet vise à les assujettir au même titre (taux et système de perception identiques) que toute autre marchandise soumise à l'ICHA. Quant à l'impôt sur les clients de banques, le gouvernement suggère de modifier la loi sur l'impôt anticipé de sorte qu'une taxe de 5% puisse être prélevée sur les placements fiduciaires [19]. Ces diverses propositions ont reçu un accueil plus que mitigé. C'est ainsi que l'Association suisse des banquiers s'est farouchement opposée aux modalités de l'imposition des avoirs fiduciaires et que l'Union suisse des arts et métiers (USAM) serait prête à lancer un référendum si d'aventure les Chambres fédérales ratifient l'extension de l'ICHA aux agents énergétiques [20]. Par ailleurs, ces différents projets fiscaux se sont également heurtés à un refus provisoire au stade de la procédure parlementaire. A l'origine de cette résistance, des oppositions matérielles formulées essentiellement par le PRD et l'UDC, mais aussi le désir que l'on s'attache en priorité à proroger le régime financier avant d'aborder le chapitre des impôts spéciaux. Telle a été la signification de l'appel lancé, dans le cadre d'une consultation accélérée, par la majorité des cantons; les partis bourgeois et la plupart des grandes associations économiques [21].

Fort de ces diverses recommandations, le Conseil fédéral a rédigé un rapport destiné à proroger le régime financier et à améliorer l'état des finances publiques. Ce projet d'arrêté fédéral contient trois importantes innovations. Elles visent en premier lieu à insérer dans la Constitution la suppression de la limitation de la durée de perception des deux impôts que sont l'IDN (dit désormais impôt fédéral direct) et l'ICHA. Elles résident ensuite dans l'atténuation partielle des conséquences de la progression à froid en matière d'impôt fédéral direct, d'une part en augmentant les déductions sociales en vigueur et d'autre part en introduisant un «rabais dégressif» sur le montant des impôts prélevés sur les personnes physiques. Toutefois, pour compenser les pertes fiscales résultant de ces mesures et accroître un tant soit peu les recettes, l'exécutif prévoit un relèvement de 5,6 à 6,4% du taux de l'ICHA applicable aux livraisons de détail et de 8,4 à 9,6% de celui frappant les livraisons de gros [22].

Ce besoin évident de recourir à des recettes nouvelles pour assainir à terme le ménage financier a été largement évoqué lors de la publication du budget financier de la Confédération pour 1981. Avec des dépenses évaluées à 17,277 milliards et des recettes de l'ordre de 16,104 milliards, le budget fédéral s'est soldé par un déficit de 1,174 milliard. Bien que l'excédent des dépenses soit inférieur de quelque 110 millions au budget de 1980, il n'en sanctionne pas moins l'échec de la politique gouvernementale dans la mesure où cet excédent est supérieur de 224 millions au montant prévu dans le plan financier 1981-1983. Cependant, pour la première fois depuis cinq ans, les dépenses budgétisées ont diminué de 0,3%. Ce résultat «encourageant» est essentiellement imputable aux mesures d'économie adoptées par le parlement et le corps électoral. Contrairement à 1980, c'est la défense nationale qui occupe le premier rang dans le domaine des dépenses avec 3,67 milliards, soit 21,3% de l'ensemble du budget. Elle est suivie par la prévoyance sociale (20,8%). Quant aux recettes, elles ne se sont élevées que de 0,4% par rapport à 1980. Cette progression médiocre résulte du fait que l'extension de l'ICHA aux produits énergétiques, initialement prévue pour 1981, a été différée [23].

Examiné par l'Assemblée fédérale en décembre, le budget financier a été adopté sans grandes modifications. Un débat s'est néanmoins ouvert sur le thème de l'accroissement quasi ininterrompu des dépenses. En effet, le programme d'économies 80 adopté par le peuple et les cantons a été pratiquement compensé par les dépenses supplémentaires consenties à divers titres et les remèdes proposés divergent fondamentalement. Les socialistes se sont déclarés hostiles à toute accentuation de la politique d'économies, estimant qu'il serait temps de se saisir sérieusement du dossier relatif aux impôts spéciaux. Des orateurs bourgeois en revanche ont mis l'accent sur la nécessité de poursuivre les efforts d'économies, dans le cadre précis de la nouvelle répartition des tâches entre Confédération et cantons. C'est d'ailleurs l'objectif visé par une motion du groupe radical qui invite le Conseil fédéral à intensifier les mesures de compression des dépenses en ajoutant au paquet 1980 un programme d'appui destiné à compenser les diverses dispositions limitées dans le temps [24]. Pour le reste, la députation est restée insensible aux propositions socialistes d'accroître l'effectif du personnel fédéral [25] et de relever les montants alloués au contrôle des denrées alimentaires. Seule la mesure visant à exempter de la réduction linéaire de 10% l'amélioration du logement dans les régions de montagne a été adoptée par le parlement [26].

Avec des dépenses de 17,389 milliards et des recettes de 16,318 milliards, le compte de la Confédération pour l'exercice 1980 a accusé un déficit de 1071 millions de francs. Par rapport au déficit budgétisé, on a donc enregistré une amélioration de quelque 220 millions de francs. Elle est essentiellement due à une augmentation (pour des raisons conjoncturelles) du rendement de l'ICHA, qui a rapporté 372 millions de plus que devisé [27].

Pour pallier les difficultés rencontrées par les cantons à capacité financière faible — difficultés renforcées encore par la réduction linéaire des subventions et des parts cantonales — les Chambres fédérales ont accepté sans modification le projet de révision de la loi fédérale sur la péréquation financière intercantonale. Publié en 1979, ce projet prévoit d'augmenter la part de l'IDN qui sera restituée aux cantons au titre de la péréquation. Les fonds ainsi disponibles seront répartis selon une échelle mobile qui tiendra compte de la force financière des cantons [28].

A l'exception de Schaffhouse, qui est le seul canton à présenter un léger boni, tous les autres budgets cantonaux ont été déficitaires en 1981. En regard de 1980, les dépenses globales ont augmenté de 4,9% (1034 millions) et les recettes de 5%, dépassant aujourd'hui la barre du milliard. Trois cantons seulement ont budgétisé une régression des dépenses; tous les autres ont devisé une hausse. En chiffres absolus, Genève (147 millions), Tessin (106 millions) et Berne (96 millions) ont présenté les déficits les plus élevés, alors que mesurés à l'ensemble des dépenses les cantons d'Appenzell Rhodes-Intérieures, du Jura, du Tessin, de Nidwald et de Genève ont été les plus déficitaires [29].

Quant aux comptes des cantons, ils se sont clôturés en 1979 par un déficit d'environ 80 millions (1978: 215 millions) et ont ainsi provisoirement retrouvé leur équilibre [30].

Enfin les dépenses inscrites aux budgets des huit plus grandes villes ont prévu un accroissement de 232 millions (6,1 %). A l'exception de Zurich, qui a budgétisé un léger excédent des recettes, les budgets des plus grandes cités suisses ont tous été déficitaires [31].