Die Veröffentlichung von zusammenfassenden, einen Überblick anstrebenden Darstellungen über Grundfragen des Staates und der Nation nahm 1984 ihren Fortgang. So erhielt das von der Schweizerischen Vereinigung für Politische Wissenschaft herausgegebene «Handbuch politisches System der Schweiz» einen zweiten Band, der sich mit den Institutionen, den politischen Kräften, der Bürgerpartizipation, der Politikformulierung und den Entscheidungsprozessen befasst [1]. Das Thema des angekündigten dritten Bandes vorausnehmend, publizierte der Geschäftsführer der Stiftung für eidgenössische Zusammenarbeit den ersten Teil eines systemtheoretisch fundierten und interdisziplinär angelegten Werkes über den Föderalismus, das allerdings nicht speziell auf die Schweiz ausgerichtet ist [2]. Auch auf kantonaler Ebene, in Basel-Stadt, wurde das Konzept des Handbuchs realisiert [3]. Zwei weitere Publikationen beleuchten die jüngste Periode der schweizerischen Geschichte, wobei sie sich an eine breitere Öffentlichkeit wenden; eine von ihnen popularisiert die Ergebnisse einer sozialgeschichtlichen Untersuchung über unkonventionelle politische Aktivitäten seit dem Zweiten Weltkrieg [4].

Im Vordergrund der wissenschaftlichen Bemühungen um politische Grundfragen standen jedoch Arbeiten auf dem Gebiet des Staatsrechts. Der Schweizerische Juristenverein liess für seine Jahrestagung die beiden Themen «Grundprobleme der schweizerischen Demokratie» und «Bund und Kantone» behandeln. Die Bearbeiter des ersten legten verstärktes Gewicht auf die theoretische Fundierung der schweizerischen Demokratie, betonten aber zugleich das Spannungsverhältnis zwischen Idee und Realität. Sie zeigten sich bestrebt, die juristische Betrachtungsweise mit derjenigen anderer Wissenschaften, insbesondere der Politologie, zu verbinden. Dabei erschienen die Volksrechte nicht mehr als das Wesen der schweizerischen Demokratie wie noch bei Z. Giacometti, sondern als Instrumente der Kontrolle oder der Opposition; in diesem Sinne kritisierte der deutschsprachige Referent auch das Postulat der «Betroffenendemokratie», da im Grossverband Entscheidungsträger und Entscheidungsadressaten von der Sache her nicht identisch seien [5]. Die Bearbeiter des zweiten Themas beschäftigten sich vorrangig mit der Verflechtung zwischen Bund und Kantonen. Während der westschweizerische Referent eine möglichst eigenständige Anwendung des Bundesrechts durch die Kantone forderte, legte sein alemannischer Kollege den Hauptakzent auf die Zusammenarbeit, die nicht nur Rücksichtnahme auf seiten des Bundes, sondern auch den Willen zur Entwicklung von Partizipation, Rechts- und Sozialstaat auf seiten der Kantone erfordere [6].

Neben den als Diskussionsgrundlagen konzipierten Publikationen zum Schweizerischen Juristentag erschien als Gemeinschaftsarbeit der Zürcher Staatsrechtslehrer U. Häfelin und W. Haller ein neues Kompendium des Bundesstaatsrechts. Es wurde ihm bescheinigt, dass es zwar keine neue Dogmatik, aber doch Elemente einer solchen enthalte [7]. Entschiedener über das Bestehende hinaus zielte P. Saladin (Bern), der im Bewusstsein einer welthistorischen Wende nach der Zukunft des modernen Rechtsstaates fragte und das Prinzip Verantwortung zu dessen Schlüsselbegriff erhob, wobei er sich sowohl auf philosophische Ethik wie auf protestantische Theologie berief. Demgemäss rückte er anstelle des Streits um mehr Freiheit oder mehr Staat den Zweck des Staates ins Zentrum. Angesichts der drohenden Möglichkeit einer Vernichtung der Menschheit bestimmte er diesen als Sicherung des Überlebens menschlicher Würde und postulierte, dass der alte Grundsatz der Trennung von Staat und Gesellschaft durch denjenigen der Komplementarität und Kooperation zwischen beiden ersetzt werde. Damit erhielte auch private Macht ein verantwortliches Amt; anderseits müsste das Engagement des Bürgers durch eine differenziertere Ausgestaltung der Volksrechte vermehrt zur Geltung kommen [8].

Das Verhältnis zwischen Recht und Ethik wurde auch von philosophischer Seite aufgegriffen [9]. Besondere Aufmerksamkeit erregte die Frage des Widerstandsrechts. H. Saner postulierte eine allgemeine Pflicht zum Widerstand im Namen der Moralität, und zwar vor allem in der Demokratie, da im Diktaturstaat Auflehnung einem Opfer gleichkomme, das unzumutbar sei. Diese These erntete scharfen Widerspruch ; dieser berief sich auf das Recht der freiheitlichen Demokratie, ihre Macht zur Erhaltung ihrer Existenz einzusetzen [10]. Im Sinne Saners erwog der sozialdemokratische Zürcher Kantonsrat H. Steiger, das Widerstandsrecht gegen umweltzerstörerischen Autobahnbau in Anspruch zu nehmen. In seiner Partei wurde die Anregung diskutiert, und der Vorstand kündigte die Ausübung von Druck durch gewaltfreie Aktionen an [11].

Der Ungehorsam gegenüber rechtlichen Erlassen wurde aber nicht nur als Grenzfrage zwischen Recht und Moral diskutiert, sondern auch unter dem Aspekt der Funktionsfähigkeit des politischen Systems. Im Zusammenhang mit dem Widerstand im Transportgewerbe gegen die von Volk und Ständen gutgeheissene Schwerverkehrsabgabe und mit dem Zögern der Bundesrates, von seiner Kompetenz zur Anordnung einer umstrittenen Tempobeschränkung im Strassenverkehr Gebrauch zu machen, wurde der Ausdruck «Akzeptanz» für die Schweiz zum neuen politischen Begriff. Es machte sich eine Tendenz geltend, Zumutbarkeit und Durchsetzbarkeit zu massgebenden Kriterien für den Erlass rechtlicher Neuerungen zu erheben und die Bedeutung der Konsensherstellung vor dem behördlichen Entscheid zu erweitern: nicht nur der Möglichkeit des negativen Ausgangs einer Volksabstimmung soll die Regierung vorbeugen, sondern auch der Gefahr einer verbreiteten Missachtung des rechtlich endgültigen Entscheids durch Teile der Bevölkerung oder gar durch die Verwaltung eines mit der Durchführung beauftragten nachgeordneten Gemeinwesens im Bundesstaat. Solche Vorstellungen waren an sich nicht neu; bereits früher hatte man gegenüber Steuererhöhungsabsichten auf eine wachsende Neigung zum «Steuerwiderstand» hingewiesen oder im Zusammenhang mit der Gurtentragpflicht an der Loyalität kantonaler Vollzugsorgane gezweifelt. Neu war die als Quasi-Legitimation wirkende Begriffsbildung und die Rücksicht, welche die Behörden der erwähnten Tendenz entgegenbrachten. Dabei dachte man freilich nicht in erster Linie an einen ethisch begründeten Widerstand, sondern an den Willen zur Durchsetzung des materiellen Interesses oder des blossen Beliebens. In der Presse wurde für die Rechtssetzung zwar Rücksichtnahme auf das Volksempfinden und auf die Leistungsfähigkeit der staatlichen Vollzugsorgane als Gebot politischer Klugheit anerkannt, zugleich aber vor Führungsschwäche und Abhängigkeit der Behörden gegenüber betroffenen Minderheiten gewarnt [12].

Die Frage der Regierbarkeit der Schweiz wurde dem im Vorjahr zurückgetretenen Bundesrat G.-A. Chevallaz gestellt. In einer interviewartigen Schrift, die zugleich über zahlreiche Erfahrungen aus seiner Amtszeit in der Landesexekutive berichtet, vermied er eine direkte Antwort, gab aber zu verstehen, dass er die Schweiz für eher besser regiert halte als andere Staaten Europas, und zwar vor allem deshalb, weil der Bundesrat auf grosse Entwürfe verzichte und sich auf eine Politik der ständigen Anpassung an die sich wandelnden Verhältnisse beschränke [13]. Demgegenüber äusserte der frühere Berater Bundesrat Ritschards die Ansicht, die Landesregierung könnte gegenüber den Verbandsinteressen ihre Führungsmöglichkeiten besser ausschöpfen [14].

Akzeptanz und Regierbarkeit hängen zusammen mit den Macht- und Entscheidungsstrukturen eines Staates. Die im Vorjahr von H. Tschänis Publikation entfachte Diskussion über die Frage «Wer regiert die Schweiz?» wurde vom Forum Helveticum an seiner Delegiertenversammlung aufgenommen. Dabei bestritten Behörden- und Verbandsvertreter die These von der einseitigen Zusammensetzung der dominierenden Elite [15].

Die Kontroverse um die weitere Regierungsbeteiligung in der Sozialdemokratischen Partei schlug sich in verschiedenen Stellungnahmen und Analysen zu den Fragen Konkordanz und Konkurrenz bzw. Regierung und Opposition nieder. Wir werden darauf in anderem Zusammenhang eingehen [16].

Schliesslich wurde auch die Diskussion um das Ausmass der Staatstätigkeit weitergeführt. Einmal mehr rief der in Freiburg wirkende Ökonom W. Wittmann zur Rettung der Marktwirtschaft vor einem unwiderruflichen Abgleiten in den Sozialismus auf. Wenn er sich dabei gegen die «organisierte Verantwortungslosigkeit» wandte, so fasste er Verantwortung allerdings anders als P. Saladin: diese gilt nicht einem Gemeinwohl, sondern jeweils der eigenen wirtschaftlichen Existenz, die niemand zur Last fallen soll. Praktisch reduziert sich damit die Aufgabe des Staates — abgesehen von der inneren und äusseren Sicherheit — auf die Erhaltung einer «sozialen Marktwirtschaft»: auf die Garantie des Wettbewerbs, die Durchsetzung des Verursacher- bzw. Nutzniesserprinzips für die Zuteilung der sozialen Kosten sowie auf ein lebensnotwendiges Minimum an Sozialversicherung [17]. Angesichts des stagnierenden Wirtschaftswachstums und des Gewichtes der Bürokratie wurde auch in linken Kreisen eine Abwendung vom traditionellen Sozialstaat verlangt, jedoch nicht durch eine Rückkehr zur privaten Eigenverantwortlichkeit, sondern durch die Entwicklung und staatliche Privilegierung von Selbsthilfeeinrichtungen, die auf freiwilliger Solidarität beruhen. Das soziale Leben solle sich nicht mehr bloss zwischen den Polen Staat und Markt bewegen, sondern in einem Dreieck zwischen Staat, Markt und einem eigenständigen gesellschaftlichen Netzwerk, das sich allerdings nur unter der Voraussetzung kürzerer Arbeitszeiten entfalten könnte [18]. Bundesrat Friedrich machte darauf aufmerksam, dass die vielbeklagte «Gesetzesflut» mit der Komplizierung des Lebens zusammenhängt und nicht einfach durch einen Kahlschlag zu beheben wäre, sondern nur durch Verzicht auf bestimmte Regelungen [19].

Die Bemühungen um eine Totalrevision der Bundesverfassung erfuhren eine Belebung durch die Publikation eines neuen Verfassungsentwurfs. Dessen Autoren, die keiner Partei angehörenden Staatsrechtslehrer J. P. Müller (Bern) und A. Kölz (Zürich), versuchten der Kritik am Expertenentwurf von 1977 Rechnung zu tragen, zugleich aber mit der Hervorhebung der Umweltproblematik einen besonderen Akzent zu setzen. Sie schränkten die Kompetenzen des Bundes wieder auf die im Verfassungstext aufgezählten Bereiche ein und verankerten Eigentumsgarantie und Wirtschaftsfreiheit stärker, als es die Kommission Furgler getan hatte. Anderseits legten sie vermehrtes Gewicht auf Transparenz und Volksrechte.

Der Entwurf fand auf bürgerlicher wie auf sozialdemokratischer Seite Anerkennung; aus beiden Richtungen kam freilich auch Skepsis und Kritik [20]. Lebhafter war das Interesse in Kreisen des Umweltschutzes. Eine Gruppe um den ökologisch engagierten Zürcher Anwalt Felix Matter trat mit der Idee hervor, auf der Grundlage des Entwurfs Kölz/Müller eine Volksinitiative für die Totalrevision zu lancieren. Eine Vereinigung für Verfassungsreform (VVR) wurde gegründet, der sich vor allem Jugend- und Frauenorganisationen wie auch der Schweizerische Konsumentenbund anschlossen. Die Bewegung griff freilich nur langsam um sich und erntete namentlich in der lateinischen Schweiz wenig Echo. So wurde von der Bildung eines Initiativkomitees noch abgesehen [21].

Neue Kantonsverfassungen erhielten 1984 Baselland und Uri. Weitere Totalrevisionen waren in den Kantonen Glarus, Solothurn, Tessin und Thurgau im Gang. Der Geschäftsführer der Stiftung für eidgenössische Zusammenarbeit, M. Frenkel, stellte ein Nachlassen des Revisionsinteresses fest und begründete es mit den beschränkten Möglichkeiten und Auswirkungen konstitutioneller Gesamterneuerungen [22].

Bei den Vorbereitungen für das nationale Jubiläum CH 91 wurde eine neue Etappe eingeleitet. Im Frühjahr hiess die Innerschweizer Regierungskonferenz das von einer Studienkommission ausgearbeitete Konzept gut und beantragte den Parlamenten der sechs Kantone den Beitritt zu einer Stiftung, welche die Trägerschaft für das säkulare Werk zu übernehmen hätte. Nachdem die fünf kleineren Stände wie auch der Bundesrat ihre Zustimmung gegeben und die Kredite für ihre Anteile am Gründungskapital gesprochen hatten, wurde die Stiftung im Dezember in Schwyz aus der Taufe gehoben. Dabei fehlte allerdings Luzern, wo die Behörden den Entscheid über den Beitritt einer Volksabstimmung unterbreiten wollten. Der Präsident der Studienkommission, der ehemalige Zuger Nationalrat Alois Hürlimann, wurde zum Interimsdirektor bestimmt [23]. Bereits entstanden an verschiedenen Orten des Landes Ideen und Initiativen, die der Produktion von «thematischen Ereignissen» im Sinne der vom Projektleiter A. Nydegger betreuten Rahmenkonzeption galten [24].

Das allmählich in Fahrt kommende offizielle Projekt begegnete freilich grundsätzlicher Opposition. So warnte eine Schrift des Schweizerischen Werkbundes, der an den Landesausstellungen von 1914, 1939 und 1964 massgebend beteiligt gewesen war, vor der «Rückkehr einer verbrauchten Idee», um die Urschweiz 1991 nicht «endgültig im infrastrukturellen Beton versinken » zu lassen. Statt der vorgesehenen Ereignisse schlug sie auf erhöhte Lebensqualität ausgerichtete Experimente vor [25]. Gegen das Mittel einer Grossausstellung wandte sich auch die Arbeitsgruppe «Offene Schweiz 1991»; sie empfahl in einer Eingabe an den Bundesrat, jeder Kanton solle ein europäisches Land einladen und mit dessen Besuchern dann in der Urschweiz auftreten. Ihre Vorstellungen wurden vom Schweizer Heimatschutz unterstützt und stiessen auch im EDA auf Interesse [26].