Im Mittelpunkt der Auseinandersetzungen über den föderativen Aufbau der Schweiz stand weiterhin der Versuch, die Staatsaufgaben zwischen dem Bund und seinen Gliedern klarer aufzuteilen. Er blieb aber von einem grundlegenden Zielkonflikt überschattet : dem Wunsch, die Autonomie der Kantone zu verstärken, steht das Bestreben gegenüber, einen sozialen Mindeststandard im ganzen Bundesgebiet zu gewährleisten. Trotzdem glaubte die neue Vorsteherin des EJPD, Elisabeth Kopp, gegen Jahresende von einer «Renaissance des Föderalismus» sprechen zu können, als sie der Eröffnung eines Instituts für Föderalismus an der Universität Freiburg beiwohnte [1]. Nüchterner äusserte sich ihr Vorgänger R. Friedrich zum Ergebnis der parlamentarischen Debatten. Über die wissenschaftliche Behandlung der föderalistischen Thematik, insbesondere am Schweizerischen Juristentag, haben wir schon berichtet [2].

Das erste Paket von Massnahmen zur Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen, das die Landesregierung 1981 vorgelegt hatte, passierte im März nun auch die grosse Kammer. Ihrer Kommission folgend, lehnte diese einen Rückweisungsantrag der Linksparteien ab, löste jedoch aus dem Komplex von Bereichen, die Bundesrat und Ständerat den Kantonen übertragen wollten, die Wohnbauförderung heraus. Die Linke, die jedem nennenswerten Abbau der sozialpolitischen Bundesaufgaben opponierte, fand bei diesem Punkt die Unterstützung der Christlichdemokraten und weiterer Abgeordneten des politischen Mittelfeldes. Eine ähnliche Koalition beschränkte die Entlastung des Bundes auf dem Gebiet des Straf- und Massnahmenvollzugs: während Regierung und Ständekammer für Erziehungsheime nur noch Bausubventionen des Bundes zuzulassen gedachten, hielt die Volkskammer auch an Betriebsbeiträgen fest, um die eingeleiteten Reformen nicht zu gefährden. Der Nationalrat fügte schliesslich die definitive Neuzuteilung der Stempelabgaben und des Ertrags der Alkoholverwaltung, auf welche der Ständerat nicht eingetreten war, dem Paket wieder bei. Im Laufe der Verhandlungen kam das Bestreben der Sozialdemokraten, vermehrt eine gewisse Oppositionshaltung zu markieren, zum Ausdruck: im Sinne einer Ankündigung der Parteileitung nach dem Februar-Parteitag verlangte die SP-Fraktion dreimal Abstimmung unter Namensaufruf. Bei der Differenzenbereinigung im Herbst setzte der Nationalrat alle erwähnten Beschlüsse durch.

Damit hatte das Parlament fünf Verfassungsänderungen und elf Gesetzesvorlagen genehmigt. Erstere bedurften allerdings noch der Sanktion durch eine Volksabstimmung, und unter den letzteren gab es deren vier, die ohne geänderte Verfassungsgrundlage nicht in Kraft treten konnten. Die gewichtigsten Neuerungen waren einerseits die Aufhebung der Bundesbeiträge an die kantonalen Stipendien (dem obligatorischen Referendum unterstehend) sowie die Reduktion entsprechender Beiträge an die Ergänzungsleistungen zur Alters- und Invalidenversicherung, anderseits die volle Übernahme der staatlichen Zuwendungen an AHV und IV durch den Bund; ausserdem wurde ein grösserer Prozentsatz des Anteils der Kantone an der direkten Bundessteuer für den Finanzausgleich bestimmt. Schliesslich sollten die Kantonsanteile an den Stempelabgaben und am Ertrag der Eidg. Alkoholverwaltung (mit Ausnahme von Beträgen für die Bekämpfung des Suchtmittelmissbrauchs), die 1980 provisorisch gestrichen worden waren, definitiv entfallen (gleichfalls dem obligatorischen Referendum unterliegend) [3]. Die finanzielle Entlastung des Bundes durch das erste Paket wurde auf 110 Mio Fr. geschätzt. Dabei war freilich vorausgesetzt, dass die Revision des Krankenversicherungsgesetzes, die 1981 dem Parlament in einer gesonderten Vorlage unterbreitet worden war, die Bundesausgaben um rund 500 Mio Fr. reduzieren würde. Um schwerwiegende Änderungen in den finanziellen Ergebnissen der Aufgabenteilungsreform vermeiden zu können, enthält der, die AHV betreffende Erlass eine Sicherheitsklausel. Diese ermöglicht es dem Bund, die Übernahme der Staatsaufwendungen für die AHV zu Lasten der Kantone einzuschränken, falls das erste Paket (einschliesslich der Krankenversicherungsrevision) infolge von abweichenden Parlaments- oder Volksentscheiden diè ursprünglich angestrebte Mehrbelastung der Kantone nicht herbeiführt [4]. Dass dem breitangelegten Entflechtungsunternehmen im Parlament nur teilweise Erfolg beschieden war, liess namentlich in welschen Kreisen Enttäuschung über den Mangel an föderalistischer Gesinnung laut werden [5].

Noch im Spätherbst gab das EJPD ein zweites Massnahmenpaket in die Vernehmlassung. Es enthält weniger gewichtige Umverteilungen von Kompetenzen und Finanzlasten als das erste und begnügt sich eher mit kleinen Verschiebungen zwischen den jeweiligen Anteilen des Bundes und der Kantone. Hauptsächlich betroffen sind Bildung, Kultur, soziale Sicherheit, Wirtschaft und Umwelt. Finanziell soll es den Bund um 70 Mio Fr. entlasten. Ähnlich wie beim ersten Paket spiegelte die öffentliche Kritik den erwähnten Zielkonflikt wider: einerseits vermisste man in den Vorschlägen ein grosszügiges Entflechtungskonzept, anderseits warnte man vor einer Senkung des Niveaus der Staatsleistungen in den ärmeren Kantonen [6].

Das bedeutsamste Ereignis im Bereich der interkantonalen Beziehungen war der Abschluss der Verhandlungen zwischen Bern und Jura über die Güterausscheidung aufgrund der Kantonstrennung. Im Frühjahr unterzeichneten die Regierungsräte Martignoni (BE) und Lachat (JU) in Anwesenheit von Bundesrat Friedrich die letzte Serie diesbezüglicher Verträge. Die Ausscheidung erfolgte einerseits nach dem Territorialprinzip (vor allem für Liegenschaften und Strassen auf dem von Bern abgetrennten Gebiet), anderseits nach Massgabe der vom neuen Kanton übernommenen öffentlichen Aufgaben, also nicht einfach aufgrund der Bevölkerungszahlen. Das Vertragswerk wurde in einem Konkordat zusammengefasst, das am 8. November die Zustimmung beider Kantonsparlamente erhielt. Auf jurassischer Seite vermochte eine Klausel, nach der das Verfahren bei Auftreten neuer Elemente wiederaufgenommen werden kann, laut gewordene Zweifel an den Bewertungen zu beschwichtigen. Dass die Vermögensteilung auf dem Weg einer gütlichen Einigung zustandegekommen war, wurde im allgemeinen begrüsst [7]. Das Verhältnis zwischen den beiden Ständen blieb freilich durch den Streit um die Gemeinden Vellerat (BE) und Ederswiler (JU) sowie durch die Bestrebungen für eine «Wiedervereinigung» zwischen Nord- und Südjura belastet. Wir werden darauf im folgenden näher eingehen.

Unter den Kantonen, die parallel zur Revision der Aufgabenteilung im Bundesstaat an die Neuordnung des Verhältnisses zu ihren Gemeinden gegangen sind, tat Zürich 1984 einen weiteren Schritt. Uber die Verstärkung des Finanzausgleichs vom Jahre 1979 hinaus wurde nun vor allem die Hauptstadt entlastet, die mit Abstand den höchsten Gemeindesteuerfuss aufweist und deren Steuerkraft schwächer zunimmt als diejenige der übrigen Gemeinden des Kantons. Die grossen Städte fühlen sich aber nicht nur finanziell überlastet, sondern insbesondere auch vom Bund in ihrer Autonomie beeinträchtigt; so verlangte der Schweizerische Städteverband ein Anhörungsrecht bei der Vorbereitung von eidgenössischen Erlassen [8].

Andere Kantone erleichterten durch Revision von Gemeindegesetzen die Bildung von Zweckverbänden. Auf Widerstände stösst jedoch weiterhin die Institutionalisierung von innerkantonalen Regionen. In der Waadt hatte sich der Grosse Rat im Rahmen von Prinzipien für die kantonale Richtplanung mit einem Regionalisierungskonzept zu befassen, das die Regierung 1982 in die Vernehmlassung gegeben hatte. Nach diesem sollten sich die Gemeinde zum Zwecke der Regionalplanung in öffentlichrechtlichen Verbänden gruppieren. Unter Berufung auf die Gemeindeautonomie wurde das Konzept, das starker Opposition begegnet war, zurückgestutzt [9].

Nach wie vor wird das bundesstaatliche Gefüge der Schweiz von regionalistischen und territorialen Bestrebungen angefochten, vor allem im Zusammenhang mit der Jurafrage [10]. Vertreter des neuen Kantons bekunden weiterhin den Wunsch, dass die bèi Bern verbliebenen südjurassischen Bezirke früher oder später zum Norden stossen, wobei sie das Gewicht auf ein rechtliches Verfahren legen. Militante Organisationen, die sich auch aus der separatistischen Minderheit des Südens rekrutieren, setzen den Kampf mit den bisherigen Methoden fort [11]. Auf bemischer Seite, namentlich bei den Antiseparatisten des Berner Juras, wird jede Infragestellung der Plebiszitentscheide von 1975 als Angriff auf die kantonale Integrität und als Störung des eidgenössischen Friedensgewertet. Besonders empfindlich reagiert man auf das Erscheinen von politischen Persönlichkeiten aus dem jungen Kanton in den strittigen Gebieten. Das Bundesgericht desavouierte jedoch gegen Ende des Jahres die bemischen Behörden, welche die Teilnahme von Politikern aus dem Kanton Jura an einem «Fest der jurassischen Einheit» in Moutier nicht hatten zulassen wollen [12].

Während in den älteren Generationen der Wunsch nach Gespräch und Normalisierung laut wird, neigt die organisierte Jugend beider Lager zur Aufrechterhaltung der Spannung [13]. Als der zehnte Jahrestag des ersten Juraplebiszits vom 23. Juni 1974 herannahte, begannen die separatistischen Béliers mit einer Reihe von Anschlägen, die wie gewohnt eine gegen Bern oder gegen die Schweiz gerichtete Symbolik erkennen liessen, sich aber durch wiederholte Gewaltanwendung von früheren Aktionen unterschieden. Am meisten Aufsehen erregte die Fällung des Grenzbesetzungsdenkmals von Les Rangiers (JU) und die Entwendung des Unspunnensteins, der an volkstümliche Traditionen des Berner Oberlandes erinnert, aus Unterseen (BE) [14]. Die jurassische Regierung erhob gegen die Denkmalstürmer Klage und sorgte für die Wiederaufstellung des Monuments; als aber der zuständige Richter den Chef der Béliers und einige seiner Getreuen vorübergehend in Haft nahm, löste er beim Rassemblement jurassien und bei Politikern verschiedener Parteien scharfe Proteste aus [15]. Die Sangliers, das antiseparatistische Gegenstück zu den Béliers, zeigten ihrerseits wenig Bereitschaft zu einer versöhnlichen Politik: als zum 100jährigen Jubiläum der beidseits der Kantonsgrenze verkehrenden Chemins de fer du Jura in Tramelan (BE) auch zwei jurassische Regierungsmitglieder eingeladen waren, wurden diese von der berntreuen Jugend sehr unfreundlich empfangen [16].

Die konkreteste Form hat die Anfechtung der neuen bernisch jurassischen Grenze im Verlangen der Gemeinden Vellerat und Ederswiler nach einem Kantonswechsel gefunden. Während Vellerat sich bereits 1982 zur «freien Gemeinde» erklärt hatte, wandte sich Ederswiler im März mit einer Petition an die Bundesversammlung um Unterstützung für sein Anliegen. Die Petitionskommission des Nationalrats strebte — wie der Kanton Bern — eine Lösung der beiden Fälle im Zusammenhang an; Vellerat lehnte es jedoch ab, vor der Kommission zu erscheinen und auf einen «Handel» einzugehen [17]. Im November kam es zu einer weiteren Verschärfung der Lage: das jurassische Parlament, in welchem Vellerat wie auch Moutier durch einen Beobachter vertreten ist, beauftragte die Kantonsregierung auf Vorschlag einer von R. Béguelin präsidierten Kommission, von Bern eine einseitige Übergabe Vellerats in aller Form zu beanspruchen. Noch vor Jahresende gab die Delsberger Regierung diesem Auftrag Folge und empfahl den Abschluss eines interkantonalen Vertrags, der von den eidgenössischen Räten zu genehmigen wäre [18].

In einer gewissen Parallele zum südjurassischen Separatismus organisierten sich im Laufental Befürworter einer Loslösung von Bern, die den Volksentscheid gegen einen Anschluss an Baselland nicht definitiv hinzunehmen bereit waren. Die «Laufentaler Bewegung» warf der bemischen Regierung unstatthafte Beeinflussung des Plebiszits vom September 1983 vor und setzte sich die vollständige Integration des Laufentals in die Region Basel zum Ziel. Mit den südjurassischen Separatisten tauschte sie Delegationen bei Kundgebungen aus. In der «Jungen Kraft Laufental» trat auch eine Jugendformation in Erscheinung. Die autonomistischen Kräfte haben in der Bezirkskommission, dem Laufentaler Regionalparlament, das noch immer eine trennungsfreundliche Mehrheit besitzt, einen Rückhalt [19].

Neigungen zu einer Loslösung aus dem schweizerischen Bundesstaat, die in genferischen Kreisen bestehen, wurden durch ein Nachrichtenmagazin einer breiteren Öffentlichkeit bekannt. Offizielle Vertreter der Rhonestadt betonten jedoch, dass diese trotz allerlei wirtschaftlichen wie politischen Benachteiligungen und Zurücksetzungen mit der Schweiz fest verbunden sei [20].

Die parlamentarische Initiative Miville (sp, BS), die das Problem der Halbkantone wiederaufgegriffen hat, indem sie die Erhebung von Baselstadt zum Vollkanton verlangt, wurde von der vorbereitenden Kommission des Ständerats einstweilen zurückgestellt, um die Entwicklung in Baselland abzuwarten [21]. Hier hatte sich im Sommer ein Verein gebildet, der seinerseits die Gleichberechtigung des eigenen Halbkantons mit den übrigen Ständen anstrebt und dieses Ziel mit einer kantonalen Initiative in der Verfassung verankern will. Er fand dafür sowohl bei den Regierungsmitgliedern wie bei einer grösseren Zahl von Gemeinden Unterstützung. In der Regierung von Baselstadt begegnet man einer Aufwertung zum Vollkanton mit Zurückhaltung, da man befürchtet, sie würde eine Wiedervereinigung der beiden Halbkantone verunmöglichen. Auch geringfügige Änderungen der traditionellen Bundesstaatsstruktur erweisen sich offensichtlich als hindernisreich [22].