Les trois grands dossiers soumis à l'approbation des Chambres fédérales en 1984, à savoir le projet d'adhésion de la Suisse à l'Organisation des Nations Unies (ONU), la Charte sociale européenne et le nouveau crédit cadre en faveur du renforcement de la politique de coopération au développement, ne se situent pas dans un contexte particulièrement favorable. L'adhésion de la Suisse à l'ONU s'inscrit en effet dans une situation de crise larvée qui, à l'image de l'UNESCO, affecte de nombreuses institutions spécialisées des Nations Unies. La ratification de la Charte sociale européenne intervient pour sa part à une époque où l'extension de l'Etat social est sérieusement entravée. Enfin l'augmentation des contributions au titre de l'aide publique au tiers monde n'a pas été épargnée elle non plus par les mesures de réduction linéaire des subventions fédérales. Par ailleurs, le malaise suscité par l'afflux croissant de réfugiés dans notre pays et la multiplication des interventions parlementaires en faveur d'un durcissement de la législation sur le droit d'asile ont singulièrement tempéré les élans de générosité de notre tradition d'accueil humanitaire. Ce problème est même en passe de devenir l'un des sujets les plus épineux de la politique intérieure suisse [1].

La persistance d'un climat conflictuel dans les relations Est-Ouest et le maintien de foyers de tension au Proche-Orient et en Amérique centrale ont contraint nos autorités de préciser à diverses reprises les principes directeurs qui régissent nos relations extérieures [2]. Plusieurs députés sont intervenus à nouveau aux Chambres pour exhorter le chef du DFAE à multiplier les démarches propres à contribuer au rétablissement de la détente. Le National a ainsi transmis sous forme de postulat une motion Rebeaud (écologiste, GE) invitant le Conseil fédéral à proposer aux pays neutres et non-alignés d'Europe (N + N) la création commune d'un groupe d'arbitrage, chargé d'opérer en tant que médiateur pour relancer les pourparlers soviéto-américains sur la réduction des armements nucléaires stratégiques et des forces nucléaires intermédiaires. Ce groupe d'arbitrage aurait notamment pour mission d'élaborer un programme de désarmement progressif et équilibré entre les deux blocs militaires. Tout en soulignant combien les «possibilités» d'une petite nation comme la Suisse d'infléchir la position des grandes puissances sont restreintes, le gouvernement a indiqué qu'il allait renforcer son soutien aux efforts entrepris dans ce domaine. La proposition de la délégation helvétique, formulée devant le Comité de l'ONU sur le désarmement à Genève, de convier les Etats membres de renoncer sous les auspices des Nations Unies à l'emploi des armes chimiques et la subvention annuelle octroyée à l'Institut de recherche des Nations Unies pour le désarmement (UNIDIR) sont autant de contributions concrètes de notre pays à la défense et au maintien de la paix dans le monde. De plus, la Confédération a déjà eu l'occasion de mettre à disposition son territoire pour des négociations en matière de contrôle des armements et de désarmement. Elle a l'intention de s'en tenir à l'avenir à cette politique de disponibilité, afin de faciliter et d'encourager les contacts internationaux dans ces questions essentielles [3].

La participation de la Suisse aux travaux de la Conférence régionale sur le désarmement (CDE), qui s'est ouverte en janvier à Stockholm, constitue une nouvelle étape de notre politique de soutien aux efforts déployés pour diminuer les tensions et limiter la course aux armements. Tenue dans le cadre de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), cette réunion offrait l'occasion à notre pays de prendre part pour la première fois depuis 1907, de plein droit, à une conférence sur le désarmement. Elle marquait en outre la reprise du dialogue au sommet après la rupture de l'ensemble des négociations Est-Ouest au terme de l'année 1983. Dans une première phase, la CDE n'abordera que les questions relatives au renforcement des mesures dites «de confiance et de sécurité» (mesures de transparence et de restriction des manoeuvres militaires). Les problèmes touchant plus spécifiquement le processus de réduction des arsenaux militaires conventionnels seront traités ultérieurement. Les autorités helvétiques attachent une grande importance à l'amélioration de la transparence dans les canaux d'information et à l'aménagement d'un certain nombre de garanties. Ces garanties sont d'autant plus indispensables que certains hauts responsables du DMF préconisent à l'avenir de mettre les accents essentiels de notre stratégie militaire sur une politique globale de sécurité, dans laquelle la diplomatie et la coopération devraient en principe pallier les efforts que la Confédération ne serait plus totalement en mesure d'assumer en matière de défense. Le groupe des N + N a d'ores et déjà soumis au plénum des propositions fortement imprégnées par la Suisse. Elles portent sur des mesures de confiance concrètes et vérifiables sur le terrain: notification préalable des manoeuvres, amélioration du statut des observateurs étrangers et plafonnement des effectifs engagés dans les mouvements de troupes importants. Le document entend par ailleurs réaffirmer le principe du non-recours à la force armée et mettre en place un système de règlement pacifique des différends dont le projet helvétique a été examiné en mars lors d'une rencontre d'experts à Athènes. L'évaluation des résultats de ces négociations est prévue à Vienne, en novembre 1986, à l'occasion de la prochaine réunion de la CSCE [4].

Fidèle à sa tradition de disponibilité, notre pays a continué d'assumer diverses tâches relevant des bons offices. La protection des intérêts étrangers demeure à cet égard l'une des missions essentielles pour lesquelles la Suisse est le plus souvent sollicitée. Au terme de l'année, le Conseil fédéral n'exerçait pas moins de 18 mandats de puissance protectrice au sens de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques. La Confédération s'est ainsi vue confier en janvier le soin de défendre les intérêts libanais en Iran [5]. D'autre part, les pourparlers engagés entre l'Argentine et la Grande-Bretagne pour tenter de résoudre les questions en souffrance consécutives à la guerre des Malouines n'ont pas abouti. Ces entretiens se sont déroulés à Berne sous l'égide du secrétaire d'Etat du DFAE et en présence .d'un représentant du gouvernement brésilien [6].

Moins de cinq mois après la première réunion de Genève, qui devait en principe amorcer la réconciliation nationale au Liban, les chefs des différentes factions en présence se sont retrouvés en mars à Lausanne pour tenter de parvenir à un règlement de la crise. Les positions étaient tellement contradictoires que nombre d'observateurs se sont demandés si Lausanne serait le lieu de la consécration de l'entente ou de la séparation. Un accord de compromis est intervenu au terme des négociations, laissant toutefois en suspens les principaux points litigieux. Face à l'évolution de la situation au Liban, le Conseil fédéral a décidé de nommer un nouvel ambassadeur à la tête de la représentation diplomatique helvétique à Beyrouth, laquelle avait été dirigée ces trois dernières années par un chargé d'affaires [7]. Les ministres des affaires étrangères pakistanais et afghan se sont rencontrés pour leur part en août à Genève pour de nouvelles consultations. Celles-ci se déroulaient au moment où le Pakistan accusait Kaboul d'être à l'origine de bombardements visant directement son territoire, dans lequel sont regroupés près de trois millions de réfugiés afghans. Engagés depuis trois ans, ces contacts n'ont guère fait avancer le processus de règlement du conflit [8].

L'engagement de la Suisse en faveur du respect des droits de l'homme fait partie intégrante également de notre politique étrangère. L'opération consistant à assurer l'internement en Suisse de membres du contingent des forces armées soviétiques capturés en Afghanistan et mise sur pied en 1982 s'est poursuivie, non sans susciter de vives inquiétudes quant aux conditions de rapatriement des détenus. Deux nouveaux prisonniers ont été admis dans notre pays, tandis que sept autres sont arrivés au terme de leur période d'internement de deux ans [9]. Le DFAE a été en outre amené à diverses reprises à appuyer les efforts consentis par le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) au profit de la population civile et des prisonniers de guerre du conflit irako-iranien. A l'occasion de la visite à Berne du chancelier autrichien Fred Sinowatz, un appel commun a été lancé aux belligérants en faveur du respect des droits humanitaires et du soutien de l'activité déployée par le CICR, conformément aux conventions de Genève [10].

Sur le plan multilatéral, les propositions du Conseil fédéral de ratifier le premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme, signée par la Suisse en 1976, se sont heurtées dans la procédure de consultation à une large opposition des cantons. La principale pierre d'achoppement porte sur l'inscription du droit à l'instruction qui, pour la plupart d'entre eux, menacerait leur autonomie en matière scolaire. La majorité des cantons avait du reste rejeté en 1973, contre l'avis du peuple, un projet d'article visant à introduire ce droit dans la Constitution. Les deux autres éléments de ce Protocole obligent les Etats contractants à garantir le respect de la propriété privée et à organiser régulièrement des élections libres au scrutin secret. Si notre pays obéit en général à cette dernière règle, le gouvernement a l'intention néanmoins de formuler deux réserves: l'une concerne l'absence du suffrage féminin sur le plan cantonal dans les deux Appenzell et l'autre l'élection par les «Landsgemeinden» de conseillers aux Etats (Obwald, Nidwald et Appenzell Rhodes-Intérieures) ou de membres du Grand Conseil (Grisons) [11]. Une étape importante a par ailleurs été franchie dans les relations entre l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe et la Turquie depuis le coup d'Etat militaire de 1980 à Ankara et l'exclusion de ses délégués à Strassbourg en avril 1981. L'Assemblée des vingt et un a en effet accepté la réintégration des parlementaires turcs au sein du plénum. La délégation helvétique a voté dans le sens de la majorité, à l'exception du conseiller national Riesen (ps, FR). La Commission européenne des droits de l'homme n'en demeure pas moins saisie d'une plainte portant sur des allégations de tortures pratiquées par le régime militaire. Le DFAE a une nouvelle fois convoqué l'ambassadeur de Turquie à Berne pour lui faire part des préoccupations de la Suisse sur les conditions de détention de certains prisonniers politiques [12].

L'essentiel des discussions en matière de respect des droits de l'homme a toutefois porté sur le principe controversé du droit des réfugiés à l'asile politique. Depuis la fin des années 1970 en effet, la Suisse doit faire face à un nouvel afflux massif de candidats à l'asile. Leur nombre a ainsi passé de 3020 en 1980 à 7886 en 1983, avant de diminuer légèrement en 1984 pour s'établir à 7435. Simultanément l'origine et la nature des demandes ont changé. Aux réfugiés fuyant les pays de l'Europe de l'Est pour des mobiles politiques se sont substitués les réfugiés du tiers monde aux motivations à la fois politiques et économiques. En 1984, près de 80% des requêtes ont été déposées par des ressortissants asiatiques (Turcs compris) et africains [13]. Ces changements intervenus dans l'effectif et le profil des requérants ne vont pas sans provoquer des réactions de rejet au sein d'une partie de la population, en particulier dans les cantons les plus sollicités [14]. Le refus du corps électoral de la ville de Berne de ratifier un crédit destiné à l'achat d'un immeuble pour loger des demandeurs d'asile tamouls ou les incidents survenus au foyer des Fougères à Fribourg sont autant d'épiphénomènes qui témoignent de l'existence d'un profond malaise à l'endroit des réfugiés. Ce malaise est d'autant plus fortement ressenti qu'il vient se greffer sur la situation toujours aussi précaire du marché du travail et sur la présence d'un contingent déjà important de travailleurs immigrés [15].

Pour canaliser ce flot croissant de candidats à l'asile et activer l'examen de leurs requêtes, le parlement avait adopté en 1983 un projet de révision de la loi fédérale de 1979. Si le contenu matériel de la législation n'a pas été fondamentalement remanié, en revanche les modalités d'application ont été sensiblement modifiées dans le but d'accélérer le traitement des dossiers en suspens et de rendre le statut du requérant moins attrayant pour les demandes manifestement infondées [16]. La décision du parlement d'accorder la totalité du personnel requis en décembre 1983 par le DFJP pour l'examen des affaires pendantes devrait à cet égard contribuer à en réduire le nombre [17]. Ces restrictions apportées à notre politique d'accueil ont suscité quelque inquiétude au sein du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), notamment à la suite de diverses mesures prises à l'encontre de réfugiés ou demandeurs d'asile. Le cas le plus concret concerne un groupe de femmes chiliennes refoulé à l'aéroport de Cointrin alors qu'elles souhaitaient entrer en Suisse pour y séjourner temporairement avec leurs proches [18].

Le maintien d'un nombre élevé de dossiers en souffrance [19] a incité plusieurs députés à intervenir aux Chambres pour inviter les autorités fédérales à entreprendre une nouvelle révision de la loi sur le droit d'asile. Il s'agirait en l'occurrence de réduire le pouvoir d'attraction que la Suisse exercerait encore aux yeux de certaines catégories de réfugiés et de mieux répartir la charge des requérants entre les cantons. Le parlement a ainsi accepté deux motions d'origine radicale demandant en substance de simplifier davantage les modalités de traitement des demandes, d'autoriser le gouvernement à édicter des règles spéciales de procédure en cas d'afflux exceptionnel de candidats et d'améliorer les instruments au service de la coopération intercantonale. Le National a en outre transmis sous forme de postulat une motion Günter (adi, BE) chargeant le Conseil fédéral de prendre les mesures nécessaires pour réprimer le trafic de main-d'oeuvre clandestine dans notre pays. Le chef du DFJP s'est en revanche opposé avec succès aux propositions de la fraction nationaliste aux Chambres visant à remettre en cause les fondements de notre politique d'asile par l'adoption d'une définition plus restrictive de la notion de réfugié. Lors de la session parlementaire de juin, les milieux proches des organisations caritatives ont dénoncé les restrictions préconisées et ont exhorté le parlement à rester fidèle à notre conception libérale du droit d'asile. Ils ont présenté à cette occasion un catalogue de mesures concrètes propres à accélérer la procédure de traitement des demandes sans toucher à la législation et à la protection juridique des réfugiés. Tout en étant favorable à une nouvelle révision de la loi, R. Friedrich a indiqué pour sa part qu'il ne saurait être question d'en altérer les grands principes. L'examen individuel des requêtes sera maintenu et les engagements internationaux contractés devront être respectés [20]. A cet égard, le Conseil fédéral recommande aux Chambres de ratifier l'Accord européen sur le transfert de la responsabilité à l'égard des réfugiés, signé par la Suisse en 1980. Cet accord uniformise les conditions auxquelles sont soumis les Etats contractants dans l'émission ou la prolongation d'un titre de voyage en faveur des réfugiés résidant régulièrement sur leur territoire [21].

Les réactions consécutives à la décision de principe des autorités helvétiques de rapatrier les réfugiés tamouls dont la demande d'asile dans notre pays a été rejetée montrent combien les positions entre les tenants d'une politique.d'asile plus restrictive et ceux d'une Suisse généreusement ouverte demeurent figées, empêchant toute concertafion [22]. Tant Amnesty International, qui avait obtenu du Conseil fédéral en mai la suspension provisoire des mesures de renvoi, que les grandes oeuvres suisses d'entraide ont déploré l'attitude du gouvernement et attiré son attention sur le fait que la législation antiterroriste en vigueur au Sri Lanka compromettait sérieusement la sécurité de sa minorité. Pour leur part, les milieux nationalistes auraient souhaité que cette décision de principe s'accompagne d'un refoulement effectif de tous les candidats à l'asile tamouls dont la requête n'a pas été agréée. La recrudescence des violences raciales qui ont enflammé l'île au terme de l'année ont toutefois incité les autorités fédérales à surseoir aux mesures de rapatriement qu'elles avaient décrétées en automne [23]. Pour se prémunir contre le dépôt de demandes d'asile abusives, la Confédération a par ailleurs soumis à nouveau les Chiliens à l'obligation du visa d'entrée dans notre pays. Une mesure analogue avait été prise en 1982 à l'égard des ressortissants tures [24].

Les cantons les plus sollicités par les demandeurs d'asile ont rencontré de multiples difficultés dans la prise en charge d'un trop grand nombre de requérants. A défaut d'une base légale autorisant le Conseil fédéral à répartir équitablement les candidats entre les différents cantons, les directeurs cantonaux des départements concernés se sont réunis en mai autour du chef du DFJP pour prendre de nouvelles mesures de péréquation [25]. Face au refus de six d'entre eux de décharger les cantons saturés, les représentants de ces derniers ont demandé notamment au gouvernement central de rendre impérative cette répartition et de prendre en charge l'ensemble des frais d'assistance occasionnés par l'accueil de ces demandeurs d'asile [26].

Les réticences manifestées par les Chambres à ratifier certaines conventions et l'attitude réservée des autorités helvétiques vis-à-vis de l'initiative de l'Assemblée parlementaire de Strasbourg de créer une «Commission des Sages» pour revaloriser le Conseil de l'Europe sont autant de signes qui traduisent une certaine désaffection du monde politique suisse à l'égard de l'intégration européenne. Il est vrai que l'état de santé économique de l'Europe ne s'est guère amélioré et que de sommet en sommet la Communauté européenne (CE) n'est pas parvenue à juguler la profonde crise structurelle et financière qui la secoue depuis plusieurs années. Rarement peut-être la situation de la CE n'aura été aussi précaire, et ce malgré l'approbation par le Parlement des Dix d'un projet de traité instituant l'«Union européenne». La faible participation enregistrée à l'occasion des élections européennes de juin et l'affaire complexe de la contribution britannique au budget de la CE ont conduit d'aucuns à envisager l'éclatement de la Communauté. Lors de la célébration du cinquantenaire de l'Union européenne de Suisse (UES), son nouveau président central, le conseiller national Cotti (pdc, TI), a insisté sur la nécessité d'imaginer de nouvelles voies de coopération et de renseigner de façon permanente nos concitoyens sur l'évolution du cadre institutionnel de l'Europe [27].

Au cours de leur débat annuel sur l'activité de la délégation parlementaire helvétique à l'Assemblée du Conseil de l'Europe, les Chambres ont accepté une motion chargeant le Conseil fédéral de rapporter chaque année sur sa collaboration aux travaux du Conseil des ministres de l'organisation des vingt-et-un. La motion de la délégation a été adoptée en dépit des objections formulées par le chef du DFAE. Le parlement a approuvé également le troisième rapport gouvernemental relatif à la ratification des conventions européennes par la Suisse. P. Aubert a expliqué à cette occasion les raisons de la «prudence helvétique» dans l'adoption de certains instruments [28].

A cet égard, le National a examiné à son tour le message ayant trait à l'approbation de quatre protocoles additionnels à des conventions du Conseil de l'Europe dans les domaines de l'extradition, de l'entraide judiciaire en matière pénale et de l'information sur le droit étranger. Contrairement au Conseil des Etats, la chambre populaire a refusé par 100 voix contre 70, au vote par appel nominal, d'intégrer l'escroquerie fiscale au nombre des délits visés par le texte sur l'entraide judiciaire. Au terme de la procédure d'élimination des divergences, le parlement a décidé d'écarter ce protocole contesté du groupe des quatre [29]. L'attention des observateurs s'est toutefois portée sur le Conseil des Etats qui avait à se déterminer sur le projet de ratification de la Charte sociale européenne, publié en juin 1983 par l'exécutif. Considérée par nombre de spécialistes comme un test de crédibilité pour la politique européenne de la Suisse, aucune convention du Conseil de l'Europe n'aura suscité autant de controverses depuis l'entrée de notre pays dans cette institution. Lors des débats, les adversaires ont exprimé leurs craintes quant au flou juridique de certaines dispositions. Ils s'en sont pris notamment à deux des cinq articles du «noyau dur» de la Charte, à savoir la reconnaissance du droit de grève pour l'ensemble des travailleurs et la garantie pour les étrangers de bénéficier des mêmes prestations sociales et médicales que les nationaux. Plusieurs sénateurs ont estimé que la réserve formulée au sujet du droit de grève dans la fonction publique était juridiquement insuffisante. En outre, ils ont été d'avis que la Suisse ne saurait prendre des engagements trop précis en matière d'assistance sociale dans la mesure où l'essentiel des compétences dans ce domaine étaient du ressort des cantons. Le conseiller fédéral Aubert s'est efforcé de «démonter» tous ces arguments juridiques. Il a insisté en particulier sur le fait que notre pays était certain de recevoir l'aval du Comité des ministres du Conseil de l'Europe sur sa «déclaration interprétative» relative au droit de grève des fonctionnaires. Il a relevé en outre que depuis l'entrée en vigueur en 1979 d'un nouvel article constitutionnel sur l'assistance publique, la Confédération disposait d'un système d'assistance parfaitement compatible avec les dispositions de la Charte. En dépit de ces explications, la chambre des cantons a décidé, par 29 voix contre 12, de refuser au gouvernement l'autorisation de ratifier ce traité. Seuls les socialistes, quelques démocrates-chrétiens et la libérale genevoise Bauer-Lagier se sont prononcés en faveur de lâ ratification [30].

Le débat sur la Charte sociale européenne préludait en quelque sorte celui relatif à l'adhésion de la Suisse à l'Organisation des Nations Unies. Les objections formulées au parlement par les adversaires du projet d'arrêté, présenté en 1981 par le Conseil fédéral, se rattachaient toutes à notre politique de neutralité [31]. Estimant en substance que notre présence à l'ONU serait incompatible avec le maintien de notre statut de neutralité permanente et armée; ils ont demandé en vain aux' Chambres de se prononcer contre l'entrée en matière. Lors de l'examen de détail du projet, le Conseil national a rejeté deux propositions tendant à garantir davantage notre neutralité. La première, émanant des rangs radicaux, entendait renvoyer le dossier au gouvernement en lui demandant de consulter les membres influents de l'organisation sur le point de savoir si la neutralité de la Suisse serait effectivement garantie. La seconde, développée par le démocrate-chrétien Iten (NW), souhaitait introduire une réserve plus formelle à ce sujet dans la demande d'admission. Le parlement a toutefois accepté un postulat de la commission du National, chargeant notamment les autorités d'étudier les voies et moyens d'associer les Chambres aux travaux de l'Assemblée générale de l'ONU. Le projet d'admission a finalement été adopté, au vote par appel nominal, par 112 voix contre 78 au Conseil national et par 24 voix contre 18 au Conseil des Etats. A l'exception des partis de gauche et de l'AN, le clivage entre partisans et adversaires a largement passé à travers l'ensemble des formations politiques, les groupes parlementaires ayant été presque tous divisés sur cette question [32]. Le dossier devra encore passer le cap de la consultation populaire, fixée au printemps 1986. A ce sujet, les prévisions ne sont guère optimistes. La plupart des sondages réalisés depuis 1980 indiquent en effet qu'une majorité de citoyens serait défavorable à l'entrée de la Suisse à l'ONU [33].

La décision prise par l'administration américaine de se retirer au terme de l'année de l'UNESCO a provoqué la plus grave crise que cette institution ait jamais connue depuis sa création en 1946. Les griefs formulés à l'endroit de celle-ci par les Etats-Unis, qui assuraient à eux seuls le quart de son budget, portent essentiellement sur sa dérive idéologique et financière. Il n'est du reste pas exclu que la sanction qui frappe l'UNESCO touche bientôt d'autres organisations, telles que la FAO. Plusieurs députés sont intervenus au National pour suggérer au chef du DFAE de se retirer également de cette institution spécialisée si d'importantes réformes n'étaient pas entreprises. Tout en admettant la nécessité de procéder à certaines réformes et soulignant que nôtre pays avait fait des propositions concrètes dans ce sens [34], P. Aubert a déclaré que la Suisse n'avait pas l'intention de quitter l'UNESCO, mais qu'elle s'efforcerait, en collaboration avec d'autres Etats membres, de la réformer de l'intérieur. La nomination d'un représentant helvétique au poste d'adjoint du directeur général devrait contribuer à accélérer ce processus [35].

Afin de lutter plus activement contre le terrorisme international, les Chambres ont ratifié deux conventions internationales relatives à la prise d'otages et à la répression des infractions commises contre les personnes jouissant de l'immunité diplomatique. Ces instruments permettront notamment l'extradition des auteurs de tels actes ou, à défaut, leur poursuite et leur condamnation éventuelle par le pays qui a procédé à leur arrestation. D'autre part, le parlement a adopté la nouvelle Convention internationale des télécommunications ainsi que le Protocole additionnel facultatif concernant le règlement obligatoire des différends adoptés en novembre 1982 par la conférence des plénipotentiaires de l'Union internationale des télécommunications, siégeant à Nairobi. Ce texte met l'accent notamment sur la nécessité d'accroître dans ce domaine l'assistance technique aux pays en développement. Il prévoit en outre de fixer un programme de conférences administratives sur les services de radiodiffusion et l'utilisation rationnelle des fréquences [36].

En matière de relations bilatérales, la tendance de certains Etats à étendre illégalement. le champ d'application de leur législation sur le territoire de la Confédération et à violer par conséquent la souveraineté helvétique ont à nouveau entraîné des conflits de juridiction. C'est ainsi que les autorités suisses se sont entretenues avec plusieurs hauts responsables de l'administration américaine sur des problèmes relatifs à des affaires bancaires, poursuivies et réprimées par l'autorité de surveillance boursière des Etats-Unis comme contraires à la législation de ce pays [37]. Le Conseil fédéral a en outre protesté par voie diplomatique auprès de la France contre les investigations menées en Suisse par les services douaniers et fiscaux français. Cette démarche diplomatique faisait suite à diverses réclamations du DFAE. Par défiance à l'égard du fisc français, le Conseil national a d'ailleurs décidé de ne pas entrer en matière sur l'avenant à la convention de double imposition signé par les deux gouvernements en avril 1983. Cette convention est complétée par un accord prévoyant une rétrocession de la part de la France de quelque 120 millions de francs sur les impôts prélevés sur les frontaliers travaillant dans notre pays [38]. En dépit des assurances prodiguées par le premier ministre italien Giulio Andreotti, lors de la visite en mai à Rome du chef du DFAE, deux agents de renseignements italiens ont été appréhendés à l'aéroport de Lugano-Agno, alors qu'ils effectuaient une mission de surveillance [39]. Enfin, en réponse à deux interpellations déposées au National, le Conseil fédéral s'est opposé à la proposition de refuser l'accréditation du nouvel ambassadeur d'Union soviétique en Suisse et de limiter les effectifs des ambassades dont le personnel est soupçonné de se livrer à des activités d'espionnage. Le gouvernement devra toutefois se prononcer encore sur une motion du conseiller national Früh (prd, AR) demandant que Berne prenne des mesures de représailles à l'encontre des pays qui empiètent sur la souveraineté helvétique [40].

Conformément à la tradition, le nouveau chancelier d'Autriche Fred Sinowatz, a reservé à la Suisse sa première visite à l'Etranger. A cette occasion, les deux délégations ont relevé la bonne collaboration instaurée dans le groupe des N+N à la conférence de la CED tenue à Stockholm. Sur le plan bilatéral, elles sont convenues de créer un cadre destiné à étendre les relations commerciales aux domaines scientifiques et technologiques [41]. De son côté, P. Aubert a effectué un séjour officiel de deux jours à Londres. Les entretiens avec son homologue anglais ont notamment porté sur le rôle du Conseil de l'Europe dans la question chypriote et le mandat de la Suisse en Argentine après l'intervention militaire britannique aux Malouines [42]. Le chef de la diplomatie helvétique s'est rendu ensuite pour la première fois en Bulgarie pour s'entretenir des relations Est-Ouest et des négociations entamées à la CSCE sur les moyens propres à diminuer les tensions [43].

La présence dans notre pays du premier ministre de la République sud-africaine P. Botha a suscité en Suisse, comme à l'étranger, de vives réactions de la part des milieux hostiles à la politique de l'apartheid. Tout en indiquant à son interlocuteur que les autorités helvétiques suivaient avec intérêt le processus d'évolution interne amorcé en Afrique du Sud, le président de la Confédération L. Schlumpf a déclaré que la Suisse était prête à offrir ses bons offices dans le règlement de la question namibienne [44]. Pour sa part, le DFAE s'est occupé à diverses reprises de citoyens suisses pris en otages par des mouvements insurrectionnels dans différents pays du tiers monde. Un pilote helvétique a ainsi été libéré en Papouasie Nouvelle-Guinée au terme de démarches entreprises par nos représentations diplomatiques et consulaires [45].

Les autorités suisses ont voué une attention particulière à l'évolution de la situation en Amérique centrale et notamment aux efforts de paix déployés par le groupe de «Contadora», qui, par une action concertée, s'emploie à favoriser le retour à la stabilité dans cette région. Notre ministre des affaires étrangères s'est rendu en visite. officielle dans trois des quatre pays de ce groupe, à savoir le Vénézuéla, la Colombie et le Mexique. A cette occasion, P. Aubert a exprimé l'intérêt que la Suisse attache aux initiatives prises dans ce sens. La Confédération s'est du reste associée à une mission d'«accompagnateurs diplomatiques» lors d'une rencontre à La Palma entre le gouvernement salvadorien et les représentants de la résistance [46]. Au terme de son périple en Amérique latine, la commission des affaires étrangères du Conseil des Etats a une nouvelle fois invité le chef de la diplomatie helvétique à définir clairement les objectifs de ses voyages à l'étranger, afin qu'ils reposent sur un large consensus et soient davantage compris de l'opinion publique [47].

La situation des pays en développement s'est sensiblement dégradée au cours de ces dernières années, consécutivement au ralentissement généralisé de l'activité économique. Les difficultés budgétaires et de balance des paiements rencontrés par la plupart d'entre eux tendent non seulement à paralyser l'investissement, mais à limiter également l'importation de biens de première nécessité. Pour soulager les plus démunis d'entre eux, les Chambres ont voté un nouveau crédit-cadre record de 1,8 milliard de francs au titre de l'aide publique au développement (APD). Ce crédit de programme prévu pour une durée de trois ans devrait permettre de poursuivre le financement des projets de coopération technique et d'aide financière aussi bien bilatéraux que multilatéraux. Il témoigne par ailleurs de la volonté des autorités fédérales d'accroître progressivement le volume de la contribution helvétique calculé en pourcentage du produit national brut (PNB). Avec 0,27% en 1984, notre pays occupe en effet l'avant-dernier rang des pays de l'OCDE. Le nouveau crédit portera la participation de la Suisse à 0,31 % d'ici 1987. A l'exception des nationalistes qui proposaient de le réduire à 1,5 milliard, toutes les formations politiques représentées au parlement l'ont approuvé [48]. Les Chambres ont en outre transmis au gouvernement une pétition demandant que notre APD se calque rapidement sur la moyenne des pays industrialisés (1984: 0,38%) avec pour recommandation d'agir à l'avenir dans ce sens. Les députés ne se sont toutefois pas prononcés sur le principe de soustraire l'APD des mesures de compressions budgétaires. Le chef du DFAE s'est cependant engagé formellement à maintenir la ligne ascendante des contributions versées [49].

Par ailleurs, le Conseil fédéral propose au parlement de débloquer un nouveau crédit de programme de 440 millions de francs en faveur de l'aide humanitaire internationale. Avec 228 millions, l'aide alimentaire se taille à nouveau la plus grande part, devant les contributions aux organisations caritatives (118 millions), aux victimes de catastrophes exceptionnelles (51 millions) et au Corps suisse d'aide en cas de catastrophes (37 millions). Enfin, lors de la deuxième Conférence internationale sur l'assistance aux. réfugiés en Afrique (CIARA II), le chef de la délégation helvétique a annoncé que la Confédération allait accorder une aide supplémentaire au continent africain par une contribution de 1 million de francs à un programme d'urgence du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés et à la réalisation de quatre projets de développement. Ce programme spécial comprend des actions médicales et d'approvisionnement en faveur des réfugiés angolais au Zaïre. Quant aux quatre projets de développement, ils ont pour but d'aménager les terres cultivables, d'améliorer l'infrastructure routière et l'adduction en eau potable [50].

Le commerce extérieur de la Suisse a bénéficié en 1984 du sensible raffermissement de la conjoncture économique mondiale. Avec une croissance du produit national brut de l'ordre de 5%, l'ensemble des pays industrialisés a en effet enregistré la plus forte progression depuis 1973. C'est surtout aux Etats-Unis que la relance a été la plus vigoureuse (+ 6,8 %), relance qui a largement contribué à l'expansion économique du Japon, du Canada et de certains pays exportateurs d'articles manufacturés de l'Asie du Sud-Est. En Europe occidentale par contre, où nombre d'économies demeurent confrontées à des problèmes d'ajustement structurel, le taux de croissance a été en comparaison plus modeste (env. + 2,4%). L'essor industriel observé dans la plupart des pays de la zone OCDE a favorisé le gonflement du commerce international. Le volume des échanges mondiaux a ainsi progressé de 9% sur l'ensemble de l'année. L'impulsion décisive est venue des Etas-Unis qui ont augmenté en moyenne de près de 30% leurs importations de biens et de services. Même les pays en voie de développement (PVD) les plus endettés ont été en mesure de réduire quelque peu leur déficit commercial, malgré une amélioration encore toute relative des termes de l'échange. Les importations des pays de l'OPEP ont en revanche à nouveau diminué, tandis que leurs exportations ont légèrement progressé, après le fort recul enregistré ces deux dernières années. Le développement des échanges mondiaux n'en demeure pas moins entravé par de nombreux obstacles, notamment le maintien de taux d'intérêts réels élevés et des pratiques commerciales restrictives. Ainsi les PVD continuent à subir le coût élevé des biens et des services importés, les difficultés d'accès aux marchés des pays industrialisés, les bas prix de la plupart de leurs produits d'exportation et le poids excessif de leur dette extérieure. Ces restrictions qui bloquent le développement dans le tiers monde ont aussi des répercussions négatives dans les pays industrialisés. En freinant l'extension des débouchés commerciaux au Sud, elles tendent à gêner une reprise durable de l'économie dans le Nord [51].

Sous l'effet d'un essor vigoureux de l'activité économique internationale et du commerce mondial, le redressement des exportations suisses de marchandises, amorcé l'année dernière, s'est nettement consolidé. Par rapport à 1983, les ventes à l'étranger se sont accrues de 11,1% en valeur nominale et de 6,4% en volume. Les exportations de matières premières et de produits semi-fabriqués ont enregistré la plus forte expansion annuelle (9,8% en volume), devant les biens de consommation (6,4%) et les biens d'équipement (3,1 %), lesquels ont progressé fortement au quatrième trimestre. Dans le secteur industriel, les ventes à l'étranger des produits de textile et de l'habillement ainsi que de la chimie ont connu une croissance supérieure à la moyenne. Les exportations de l'industrie des métaux, qui avaient stagné en valeur et même en volume en 1983, se sont redressées; mais leur taux de croissance, en volume, est resté très inférieur à la moyenne. Grâce à un renforcement de la demande internationale et à une évolution relativement favorable du cours du franc suisse, les prix à l'exportation ont pu être relevés de quelque 4%. Les importations se sont développées pour leur part de manière plus soutenue que les exportations. Elles se sont accrues de 11,7% en valeur nominale et de 7,3% en volume. Au cours de l'année, les achats à l'étranger de matières premières et de produits semi-ouvrés ont haussé de 10,1 % en volume, ceux des biens de consommation de 9,6% et ceux des biens d'équipement de 3,6%. Les importations d'agents énergétiques ont en revanche fléchi de 0,8%. Tandis que les prix à l'importation sont restés remarquablement stables pendant la première moitié de l'année, ils ont par contre fortement augmenté entre le deuxième et le troisième trimestre par suite notamment du cours élevé du dollar.

La diversité des situations conjoncturelles observées dans la zone OCDE se reflète en partie dans la composition géographique des exportations suisses en 1984. La valeur des ventes à destination du Japon (+ 32,5%) et des Etats-Unis (+ 29,4%) a progressé dans des proportions relativement importantes grâce à la vigueur de la croissance enregistrée dans ces deux pays et à l'appréciation réelle de leur monnaie vis-à-vis du franc suisse. Du reste, le marché américain (9,8%) représente aujourd'hui, après celui de l'Allemagne fédérale (19,5%), le second débouché le plus important pour la Suisse. Notre pays a également accru ses exportations à destination de la plupart des pays européens, mais dans une moindre proportion. Les ventes vers les pays européens et non-européens de l'OCDE ont progressé respectivement de 13,5% et de 27,7% par rapport à 1983. Les livraisons vers les PVD non producteurs de pétrole ont elles aussi augmenté quelque peu (+ 5,8 %), tandis que les exportations ont continué de baisser sur les marchés de l'OPEP (– 2,4%). Les changements qui se sont produits en 1984 dans la structure par pays des importations suisses ont été en partie le reflet de l'évolution intervenue sur le marché des changes. Les importations en provenance des pays européens de l'OCDE se sont accrues de 15,7%, alors que nos achats dans les pays non-européens de l'OCDE — Etats-Unis et Canada en particulier — ont fléchi de 2% globalement. Les PVD ont en revanche été en mesure d'augmenter de 16,2% leurs ventes en Suisse.

Exprimés en valeur absolue, les exportations ont atteint sur l'ensemble de l'année 60,7 milliards de francs et les importations 69,0 milliards. La balance commerciale s'est soldée par un nouveau déficit de 8,37 milliards (1983: 7,34 milliards). Mais comme le produit des échanges de services et les revenus nets du travail et du capital en provenance de l'étranger ont à nouveau augmenté, la balance des revenus a dégagé un excédent en hausse de 10% environ, soit de 8,9 milliards de francs (1983: 8,1 milliards) [52].

Parmi les mesures de soutien à l'exportation, la Garantie contre les risques à l'exportation (GRE) constitue sans doute l'un des instruments les plus efficaces au service de notre industrie. Créée pendant la grande crise économique d'avant-guerre, elle commémorait en 1984 son cinquantenaire. Depuis 1978, toutefois, la GRE se trouve dans une situation financière déficitaire. Les avances consenties par la Confédération n'ont cessé d'augmenter pour atteindre 599 millions en 1984. Pour tenter d'assainir quelque peu son assise financière, la DFEP a soumis à la procédure de consultation un avant-projet visant à augmenter de 44% le montant des émoluments, à remodeler la structure des tarifs et à supprimer la garantie contre les risques monétaires [53].

La part des exportations d'armements sur le total des ventes de marchandises suisses à l'étranger n'a cessé de s'amenuiser au cours de ces dernières années. En 1984, sa quote-part ne représentait plus que le 0,65%, alors qu'en 1982, elle se situait encore à 0,89%. Le dossier controversé du Pilatus PC-7 turbo-traîner a rebondi à la suite de la publication de documents confidentiels de la fabrique de Stans, donnant des indications détaillées sur les possibilités de transformer cet appareil en un avion de combat. Tout en s'opposant à un postulat du conseiller national Bäumlin (ps, BE) chargeant les autorités de modifier l'ordonnance sur le matériel de guerre, afin de soumettre à autorisation les ventes à l'étranger d'avions légers, le Conseil fédéral a indiqué que l'éventuelle militarisation du PC-7 pourrait l'inciter à durcir les conditions de son exportation. Une commission d'enquête a d'ores et déjà été instituée par le DMF pour faire toute la lumière sur cette affaire [54].

Le Conseil fédéral entend par ailleurs réglementer davantage les livraisons de matériel destiné à des installations nucléaires. Pour la Suisse, qui a ratifié le Traité de non prolifération des armes nucléaires en 1977, il s'agit de ne pas fournir de matériel aux pays refusant le contröle de l'Agence internationale de l'énergie atomique. Pour compléter les mesures de contrôle en vigueur, le gouvernement a modifié l'ordonnance qui règle ces opérations. Elle soumet, entre autres, les industriels à l'obligation d'annoncer certaines exportations destinées à l'enrichissement ou au retraitement du combustible nucléaire. Enfin, un accord de coopération sur l'utilisation pacifique de l'énergie nucléaire a été signé entre la Suisse et l'Egypte. Cet accord-cadre donnera à l'industrie suisse d'exportation la possibilité de participer avec d'autres pays à la réalisation d'un vaste projet nucléaire [55].

Les négociations engagées au sein des institutions multilatérales pour tenter d'accélérer le démantèlement des barrières douanières et des restrictions quantitatives aux échanges se sont poursuivies. L'entrée en vigueur en janvier 1984 de la cinquième des huit tranches des réductions tarifaires prévues au GATT à l'issue du Tokyo Round constitue à cet égard une nouvelle étape dans le renforcement du système multilatéral des échanges. Notre pays a même procédé en juillet à la mise en vigueur de la sixième tranche, prévue initialement pour le début 1985. Cette réduction anticipée représente la contribution de la Confédération aux efforts déployés par l'OCDE en vue de rétablir un climat de confiance dans les échanges internationaux. Le développement du commerce mondial n'en demeure pas moins encore fortement entravé par des obstacles techniques non tarifaires et par un retour au bilatéralisme. Lors de la 40e session des parties contractantes du GATT, les Etats-Unis notamment ont insisté sur la nécessité de faire avancer le dossier relatif à la libéralisation des échanges de services [56].

La dynamique du libre-échange instauré en Europe occidentale a reçu une nouvelle impulsion en 1984 par l'affirmation d'une volonté politique commune de resserrer les liens entre les pays de l'AELE et les pays de la Communauté européenne (CE). Réunis pour la première fois depuis la conclusion des accords de libre-échange en 1972 à Luxembourg, les ministres des Etats membres des deux groupes ont fixé les lignes directrices de la future coopération économique en Europe. Le document adopté au terme de la réunion confere ainsi une certaine importance à l'harmonisation des normes et à la suppression des obstacles non tarifaires aux échanges. Le texte va cependant au-delà de la simple création d'un grand marché européen homogène pour les produits industriels. Il postule notamment la promotion d'une collaboration accrue entre la CE et l'AELE dans des domaines aussi variés que la recherche et le développement, l'environnement et la protection des consommateurs. A la suite du sommet de Luxembourg, diverses mesures destinées à convertir les déclarations de principe en actions concrètes ont été approuvées. A l'occasion de la conférence ministérielle de l'AELE à Visby (Suède), les pays membres ont arrêté un programme de travail portant sur des questions telles que les obstacles techniques, les règles d'origine, les formalités douanières et les aides gouvernementales accordées aux producteurs nationaux. Au cours de ces deux réunions, la Suisse a entre autre plaidé en faveur d'une suppression totale des subventions destinées aux crédits à l'exportation [57].

Si pour la première fois depuis le début de la crise l'ensemble des PVD a été en mesure d'assurer le paiement du service de sa dette [58], il n'en demeure pas moins qu'aucune forme de solution aux problèmes de l'endettement n'a encore été unanimement reconnue. Dans ce climat d'incertitude qui caractérise la situation actuelle, tous les observateurs s'accordent à dénoncer la hausse des taux d'intérêt aux Etats-Unis. Chaque augmentation d'un point de ces taux. d'intérêt correspond, en effet, à une charge supplémentaire de près de 3,5 milliards de dollars sur une dette extérieure de près de 900 milliards de dollars. Dans les pays du tiers monde, mais aussi dans le monde occidental, les avertissements se sont multipliés pour demander à Washington de plafonner les taux d'intérêt pour les prêts bancaires. Lors du sommet de Londres, les sept pays les plus industrialisés ont acceptées une nouvelle fois de négocier le rééchelonnement des dettes pour les Etats engagés dans une politique de redressement économique. Pour leur part, les repésentants des onze pays d'Amérique latine, qui se sont réunis en juin à Carthagène (Colombie), ont signé un document commun contenant un certain nombre de propositions concrètes pour résoudre le délicat problème de la dette extérieure de cette région du monde. Ainsi se trouve amorcé la première étape d'un long processus qui verra sans aucun doute les données du problème se modifier, d'autant plus que la solution de la crisé de l'endettement ne peut être totalement dissociée de l'examen des relations Nord-Sud et des discussions relatives à la réforme du système monétaire international [59].

Diverses mesures économiques et commerciales en faveur des pays en développement ont à nouveau été instituées ou renforcées. Le Conseil national a ainsi approuvé à une très large majorité un crédit additionnel pour la participation de la Suisse à l'augmentation du capital de la Banque interaméricaine, de la Banque africaine et de la Banque asiatique de développement, ainsi que l'adhésion de la Suisse à la Société interaméricaine d'investissement. Le montant de ce crédit s'élève à 120 millions de francs, dont seuls 20 millions sont à verser, le reste étant constitué par des garanties. L'octroi de ce crédit a suscité certaines critiques de la part de l'Action nationale et des socialistes. Ces derniers reprochent, en effet, aux organismes multilatéraux de patronner des projets qui favorisent les industries d'exportation au détriment des exploitations locales. Pour contribuer à soulager le fardeau de la dette extérieure contractée par la plupart des pays d'Amérique latine, la Confédération a conclu avec certains d'entre eux (Pérou, Equateur et Brésil) un accord de consolidation des dettes résultant des crédits commerciaux garanti par la GRE [60].

Un certain nombre de contentieux ont assombri quelque peu les relations économiques bilatérales privilégiées que la Suisse entretient avec la plupart des pays membres de la CE. Ces derniers ont ainsi protesté à diverses reprises contre l'introduction dans notre pays de redevances routières, adoptées par le peuple et les cantons lors de la double votation de février. Présentées par les autorités helvétiques comme un simple «péage routier», ces taxes sont considérées par les gouvernements européens comme une nouvelle entrave au transport international et contraire à l'esprit des accords de libre-échange signés par la Suisse en 1972. Le Parlement européen a ainsi approuvé une résolution dans laquelle il demande l'abrogation ou, du moins, l'application non discriminatoire des redevances routières perçues à partir de janvier 1985 par la Confédération. Des menaces de rétorsion ont même été proférées par certains pays, tels que la République fédérale d'Allemagne, la France et l'Italie [61].

En dépit de nombreux points de friction, les contacts avec la France sont restés intenses tout au long de l'année. Le chef du DFEP s'est entretenu à Paris avec son homologue français, notamment sur les discriminations et les taxes parafiscales dont sont victimes certains produits suisses. Le contentieux le plus sérieux demeure toutefois celui de l'industrie pharmaceutique. L'accord conclu en 1978 prévoit entre autres la promotion des investissements suisses en France dans ce secteur. Or les filiales suisses hésitent à investir car les prix de vente très bas imposés aux médicaments en France ne leur permettent pas d'obtenir des rendements suffisants. Aux termes des pourparlers, aucune entente n'est intervenue sur ce dossier de première importance. La France a néanmoins manifesté sa volonté de rechercher des solutions propres à aplanir ce contentieux [62].

Le chef du DFEP a reçu en mars à Berne le ministre du commerce extérieur d'Italie. Cette visite a notamment permis de débattre des procédures d'autorisation imposées par l'Italie à l'importation des produits textiles suisses. Ces mesures restrictives ont été levées en juillet [63].

Le fléchissement de nos échanges avec les pays de l'Est, observé ces deux dernières années, a cédé le pas à une légère reprise. Au cours de l'année, nos exportations vers ces pays ont augmentés en moyenne de 10,1 %. Si nos importations en provenance de la Bulgarie, de l'Union soviétique et de la Tchécoslovaquie ont singulièrement regressé, celles des autres Etats membres du COMECON se sont fortement accrues. En dépit de cette hausse des échanges, le bloc socialiste n'en demeure pas moins confronté à de sérieuses difficultés financières. C'est ainsi qu'au terme de laborieux pourparlers préliminaires, des négociations ont été entamées en octobre à Paris entre la Pologne et ses 17 principaux pays créanciers sur le rééchelonnement de sa dette. Le montant total des dettes polonaises envers la Suisse, arrivées à échéance et devant être échelonnées, s'élevait en 1984 à 240 millions de francs. Un nouvel accord de rééchelonnement avec la Yougoslavie a également été signé par la Suisse au cours de l'année [64].

Le commerce avec les Etats-Unis d'Amérique a continué de se développer de manière réjouissante. La fermeté du dollar et la vigueur de la reprise économique ont entraîné une augmentation de nos exportations supérieure à la moyenne. Cette évolution positive est toutefois entravée par des litiges croissants dans le domaine du droit économique. C'est ainsi que la Suisse a finalement décidé d'accéder à la demande d'entraide judiciaire formulée par Washington dans l'affaire Marc Rich, dont la société zougoise, spécialisée dans le commerce des matières premières, est accusée de fraude fiscale aux Etats-Unis. D'autre part les autorités helvétiques ont également accordé l'entraide judiciaire demandée parce pays dans la fameuse affaire «Santa Fe», une affaire exemplaire d'opérations de bourse, dites d'« initiés». Par ailleurs, les fortes tendances protectionnistes qui règnent aux Etats-Unis n'ont pu être totalement enrayées, notamment dans les secteurs des machines-outils et des textiles. Lors de sa visite officielle en février à Washington, le chef du DFEP a exposé la position de la Suisse face à ces foyers conflictuels bilatéraux [65].