Die Situation der öffentlichen Finanzen verschlechterte sich 1975 erneut. Der Bundesfinanzhaushalt befand sich in der schwierigsten Lage seit dem 2. Weltkrieg und stellte die schweizerische Konkordanzdemokratie vor aussergewöhnliche Bewährungsproben. Demgegenüber verlief die Entwicklung der Kantonshaushalte weniger dramatisch und nur schwach defizitär. Ausschlaggebend dafür war der Umstand, dass die Einnahmen der Kantone zur Hauptsache aus den direkten Einkommenssteuern stammten, die auf früheren, ertragreichen Bernessungsjahren basierten. Die Einkünfte des Bundes reagierten dagegen viel rascher auf die Rezession. Beobachter sahen aber auch für die Kantone und Gemeinden ab 1977 namhafte Steuereinbussen voraus [1].

Insgesamt schlossen die Rechnungen der Kantone für das Jahr 1974 bei Ausgaben von 17,0 Mia Fr. und Einnahmen von 16,4 Mia Fr. zum zwölften aufeinanderfolgenden Mal mit einem Defizit ab. Der Anteil des Fehlbetrags von 592 Mio Fr. (Vorjahr : 507 Mio Fr.) an den Gesamtausgaben war jedoch mit 3,5 % ungefähr gleich hoch wie 1973, während er 1971 und 1972 über 7 % betragen hatte. Der Anteil der Passivzinsen an den Gesamtausgaben, der im Zusammenhang der Diskussionen über die zunehmende Verschuldung der öffentlichen Hand immer mehr Beachtung findet, belief sich auf 3,9 % und hatte sich seit 1970 nicht erhöht [2].

Wie bereits in den zwei Vorjahren trafen Bund und Kantone eine Vereinbarung über die Budgetrichtlinien. Nachdem für 1975 der Ausgabenzuwachs gegenüber den Voranschlägen von 1974 auf 12 % begrenzt worden war, sah man für die Budgets von 1976 eine Limitierung des Ausgabenwachstums auf höchstens 9 % vor. Im Sinne einer konjunkturgerechten Budgetierung sollte die reale Zunahme der Gesamtausgaben soweit als möglich auf die Investitionen entfallen. Der generelle Personalstopp, der, wie unten ausgeführt wird, für die Bundesverwaltung galt, wurde auch auf die kantonalen Verwaltungen ausgedehnt. Einer weiteren Abschwächung der Konjunktur wollte man mit Eventualhaushalten begegnen, die rasch zusätzliche Investitionen einleiten könnten [3].

Diese später vom Bund, von 13 Kantonen und einigen grösseren Städten ausgearbeiteten Konjunkturzusätze erschwerten die Beurteilung der Voranschläge für das Jahr 1976. Nach einer Zusammenstellung der eidgenössischen Finanzverwaltung musste mit einem Rekorddefizit von rund 3,4 Mia Fr. gerechnet werden. Das Budget des Bundes enthielt, wie unten näher ausgeführt wird, einen Fehlbetrag von 1188 Mio Fr. Das Defizit der Kantone, welche die vorgesehene Zuwachsrate der Ausgaben von 9 % im Durchschnitt einhielten, betrug laut Voranschlägen 1390 Mio Fr., während dasjenige der Gemeinden wie im Vorjahr mit 800 Mio Fr. beziffert wurde. Rund 7,8 % der geplanten Ausgaben wurden somit nicht durch laufende Einnahmen gedeckt. Wie eine Ironie des Schicksals mutete es an, dass 1972, in einer Zeit ausgesprochener Hochkonjunktur, sogar 8,3 % der Ausgaben durch Neuverschuldung finanziert worden waren [4]. — Vermehrt rückten Budget- und Steuerfragen in den Vordergrund der kantonalen und kommunalen Politik [5]. Der Genfer Staatsvoranschlag erlebte eine Irrfahrt, die erst im Juni ein Ende fand [6]. Die wiederholte Verwerfung der kommunalen Budgets in Bern und Biel liess auf eine weitverbreitete Unzufriedenheit mit der defizitären und Steuererhöhungen nach sich ziehenden Finanzpolitik der öffentlichen Hand schliessen. Den nachdrücklichen, aber wenig differenzierten Sparappellen der Bürger, die sich vor allem gegen überdimensionierte Verwaltungskosten zu richten schienen, standen Versicherungen der Behördevertreter gegenüber, dass jede weitere Sparmassnahme nur noch auf Kosten wichtiger staatlicher Dienstleistungen durchgeführt werden könnte [7].

Die Finanzpolitik des Bundes hatte zwei widersprüchlichen Tendenzen gerecht zu werden. Unter dem Eindruck des « Sparbefehls », den Volk und Stände am 8. Dezember 1974 mit der Verwerfung einer neuen Finanzordnung erteilt hatten, wurden zunächst über Budgetabstriche und gewichtige Umlagerungen die Ausgaben gekürzt. Bereits im Frühjahr zeigte sich jedoch, dass die angestrebte restriktive Ausgabenpolitik zugunsten von konjunkturpolitisch notwendigen, gezielten Beschäftigungsanstössen gelockert werden musste. Etliche Budgetkürzungen wurden daher im Rahmen des von den eidgenössischen Räten in der Sommersession bewilligten ersten Konjunkturprogrammes wieder rückgängig gemacht [8]. Mehr als nur aufgehoben wurden die Sparprogramme ferner durch die konjunkturbedingt grosszügige Budgetierung für das Jahr 1976.

Erstmals seit Beginn der zwanziger Jahre lag am Jahresanfang kein definitives Budget vor. Dieses konnte erst verabschiedet werden, nachdem sich die eidgenössischen Räte im Januar in einer Sondersession mit einem umfangreichen, zehn Vorlagen umfassenden Paket von Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes befasst hatten [9]. Der Dringlichkeit des Geschäftes entsprechend lag den Vorlagen kein klares Konzept zugrunde ; der Bundesrat begnügte sich mit punktuellen Korrekturen und, wie er selber ausführte, mit « zum Teil recht groben Eingriffen » [10]. Das Parlament, dem in dieser Lage so wenig Spielraum offenblieb, dass von einem beschränkten Vollmachtenregime des Bundesrates die Rede sein konnte [11], übernahm die Anträge weitgehend. Eine Ausnahme bildete die Zurückstellung eines Erlasses zur wirksameren Bekämpfung der Steuerhinterziehung, die freilich gegen den Willen der sozialdemokratischen Fraktion beschlossen wurde. Die übrigen neun Vorlagen wurden mit grossen Mehrheiten verabschiedet, wobei in vier Fällen das Notinstrument des Dringlichen Bundesbeschlusses zur Anwendung kam. Die gewichtigsten Einsparungen brachten eine Reduktion der Bundesleistungen zugunsten der AHV/IV um 540 Mio Fr. und ein Subventionsabbau in der Höhe von 400 Mio Fr., zu dessen Durchführung das Parlament, offenbar in realistischer Einschätzung seiner Möglichkeiten, den Bundesrat ermächtigte. Die Exekutive erhielt übrigens diese Kompetenz zur Herabsetzung von Bundesbeiträgen bis Ende 1977 und machte davon, wie noch gezeigt wird, im Rahmen der Ausarbeitung des Voranschlags für das Jahr 1976 weiteren Gebrauch. Ein bundesrätlicher Antrag, 80 Mio Fr. beim EMD zu kürzen, führte zu grösseren Kontroversen. Schliesslich setzte sich ein Vorschlag der ständerätlichen Kommission durch, nach welchem, verteilt auf alle Departemente, 100 Mio Fr. eingespart werden sollten [12]. Die Anteile der Kantone an den Bundeseinnahmen wurden nicht wie beantragt um 20 %, sondern — nach heftigen Reaktionen der kantonalen Finanzdirektoren [13] — um 10 % herabgesetzt. An Einsparungen ergaben sich dadurch 108 Mio Fr. Noch nicht abschätzbar waren die Auswirkungen von zwei weiteren Sparbeschlüssen. Der Bundesrat wurde ermächtigt, die einmaligen Teuerungszulagen für 1975 und 1976 auf einen festen Betrag zu begrenzen oder abnehmend zu stufen. Auch einer Neuauflage der sogenannten « Ausgabenbremse » wurde zugestimmt [14].

Drei Massnahmen bezogen sich auf die Einnahmeseite. Aus Erhöhungen der Warenumsatzsteuer (Wust), der Verrechnungssteuer und der Wehrsteuer (West) erwartete der Bund für 1976 Mehrerträge von 985, 350 und 65 Mio Fr. Im neuen Voranschlag für das Jahr 1975 konnte das Defizit in der Finanzrechnung, das nach der Verwerfung der Bundesfinanzordnung am 8. Dezember 1974 auf 1800 Mio Fr. beziffert worden war, letzten Endes auf 458 Mio Fr. herabgesetzt werden. Dieser Betrag erschien jedoch schon bald als unrealistisch. Die improvisierte Kürzungsrunde, die der Bundesrah im Februar in eigener Kompetenz durchführte (400 Mio Fr. Subventionsabbau und 100 Mio Fr. Kürzungen bei den Departementen) verdeutlichte noch, was bereits bei den Beratungen im Parlament zum Ausdruck kam und wohl für viele Bürger eine überraschende und schmerzhafte Einsicht bedeutete : die Möglichkeit, im zunehmend durch Übertragungen an Dritte gekennzeichneten Bundeshaushalt die verlangten « echten Einsparungen » vorzunehmen, erwies sich als sehr beschränkt [15]. So wurden die Lasten weitgehend auf Dritte überwälzt — vor allem auf die ihre Beitragssätze erhöhenden Sozialwerke, auf die Krankenkassen, auf die Kantone und die Konsumenten, welche nach dem Abbau der Butterverbilligung für Butter wie für Margarine höhere Preise hinnehmen mussten [16]. Der dekretierte Opfergang wurde denn auch von weiten Kreisen mit Unbehagen und Ernüchterung aufgenommen, zumal diese gewiss nur kurzfristige Lösung des Finanzproblems noch vom Urnengang des 8. Juni abhing. Vor allem die Linksparteien kritisierten den « Abbau des Sozialstaats » ; die Sozialdemokraten hielten, in einer vor den Schlussabstimmungen im Nationalrat verlesenen Erklärung, das Finanzpaket nur im Sinne einer Übergangslösung und aus staatspolitischen Gründen für annehmbar [17].

Eine weitere Bewährungsprobe, die in vielem derjenigen vom 8. Dezember 1974 gleichkam, hatten die Bundesfinanzen am 8. Juni zu bestehen, als Volk und Stände über fünf Finanzvorlagen zu befinden hatten. Über die Verlängerung des Währungsbeschlusses haben wir an anderer Stelle berichtet [18]. Zwei Vorlagen betrafen die 1974 verabschiedeten Beschlüsse über Zollzuschläge auf Benzin und Heizöl, gegen welche vom Landesring und von den Mieterverbänden das Referendum ergriffen worden war [19]. Zwei weitere Abstimmungsgegenstände ergaben sich aus den Beratungen des Parlaments von Ende Januar. Eine Erhöhung der Warenumsatz- und der Wehrsteuer hatte schon am 8. Dezember 1974 zur Diskussion gestanden. Die neue Vorlage setzte die geltenden Sätze bei der Wust lediglich auf 5,6 bzw. 8,4 % hinauf und erhöhte — nach einem Vorschlag der Kommission des Nationalrats — das Wehrsteuermaximum auf 11,5 % bei den natürlichen und auf 9,8 % bei den juristischen Personen [20]. Ausserdem lag erneut die « Ausgabenbremse » vor, die am 8. Dezember 1974 zwar mit grosser Mehrheit gutgeheissen worden war, jedoch nicht in Kraft treten konnte, weil sie an die Annahme der Steuererhöhungen gebunden war.

Im lau und vor allem vom Landesring (LdU) geführten Abstimmungskampf fanden konjunkturelle Gesichtspunkte starke Beachtung. Für den Fall einer Verwerfung wurden vielerorts schwerwiegende volkswirtschaftliche Konsequenzen befürchtet [21]. Aus dem Kreis der Bundesratsparteien kamen nur zwei Nein-Parolen : die SPS lehnte die « Ausgabenbremse » und die als besonders unsozial empfundene Heizöl-« Sondersteuer » ab. Gegen eine derartige Mittelbeschaffung auf Kosten des Mieters wandten sich auch der LdU, die Partei der Arbeit, die Nationale Aktion, der Christlichnationale Gewerkschaftsbund und der Mieterverband [22]. Die übrigen Vorlagen waren weniger umstritten. Eine Erhöhung des Benzinzollzuschlags bekämpften der LdU, die PdA und die Neue Rechte. Eine Verwerfung der « Ausgabenbremse » empfahlen die PdA und die Gewerkschaften [23]. Ungewohnte Wege ging der Bundesrat mit « Erläuterungen », die dem Stimmbürger zusammen mit den Abstimmungsvorlagen zugestellt wurden. Die Massnahme führte zu Beschwerden und wurde besonders vom LdU scharf kritisiert, zumal einzelne Abschnitte unsorgfältig abgefasst waren [24]. Während sich in den Fragen des Währungsschutzes und der Ausgabenbeschränkungen wie erwartet grosse befürwortende Mehrheiten einstellten, ergaben sich bei den anderen drei angenommenen Vorlagen verhältnismässig hohe Anteile von Nein-Stimmen. Beim Heizöl-Zuschlag reichte dies zur Verwerfung [25]. Die differenzierten Stellungnahmen des Souveräns wurden allgemein mit Erleichterung aufgenommen ; als besonders erfreulich empfand man, dass die beunruhigende Nein-Welle für einmal zugunsten eines Bekenntnisses zu einem leistungsfähigen Staat durchbrochen worden war.

Von einer Beruhigung der angespannten Lage konnte allerdings trotz den neuen Einnahmequellen keine Rede sein. Der Voranschlag für das Jahr 1976 zeigte, dass die Scherenbewegung zwischen Einnahmen- und Ausgabenentwicklung anhielt [26]. Nach den Anträgen des Bundesrates sah die Finanzrechnung Ausgaben von 15 074 Mio Fr. und Einnahmen von 14 486 Mio Fr. vor und schloss mit einem Ausgabenüberschuss von 588 Mio Fr. ab. Dieser erhöhte sich jedoch auf 1188 Mio Fr., wenn ein beantragter Budgetzusatz zur Konjunkturbelebung in der Höhe von 600 Mio Fr. in die Rechnung einbezogen wurde [27]. Dem Defizit in der Finanzrechnung stand im Voranschlag der Vermögensveränderungen nur ein knapper buchmässiger Ertragsüberschuss von 7 Mio Fr. gegenüber. Im Gesamtvoranschlag ergab sich daher ein Reinaufwand von 581 (bzw. 1181) Mio Fr., wobei man aber schon mit Sicherheit wusste, dass sich dieser Fehlbetrag durch die Übernahme des SBB-Defizits noch um mindestens 500 bis 600 Mio Fr. erhöhen werde. Insgesamt wurde der im Frühjahr beschlossene Abbau bei den Subventionen — vorwiegend aus wirtschaftspolitischen Erwägungen — mehr als nur rückgängig gemacht. Für die Anteile der Kantone erwartete man den höchsten prozentualen Anstieg (47 %) : eine Steigerung von 846 auf 1247 Mio Fr. In einigen eher untergeordneten Bereichen wurden durch die Weiterführung der im Januar beschlossenen Massnahmen zur Herabsetzung von Bundesbeiträgen Einsparungen von etwa 120 Mio Fr. erzielt [28]. — Verschiedene Stimmen äusserten Kritik an der Praxis der Fortschreibung bisheriger Zuwachsraten, welche wenig differenziere und die Ausgaben fast automatisch in die Höhe treibe. Wirtschaftskreise vermissten eindeutige Prioritäten zugunsten der Investitionen [29]. Ausserdem diskutierte man wiederholt die Frage nach den Grenzen der Staatsverschuldung und den Möglichkeiten einer inflationsfreien Finanzierung der Ausgaben über den Geld- und Kapitalmarkt [30].

Die Besorgnis über die weitere Entwicklung des aus den Fugen geratenen Bundeshaushalts kennzeichnete auch die Beratungen im Parlament ; daneben bildete die vorgesehene Konjunkturspritze ein wichtiges Traktandum [31]. Der Voranschlag wurde im wesentlichen in der Fassung des Bundesrates genehmigt. Ein sozialdemokratischer Antrag, womit der anfangs Jahr verfügte Personalstopp gelockert und dem Bundesrat zusätzliche 225 Jahresstellen als Reserve zur Behebung besonderer personeller Engpässe zur Verfügung gestellt werden sollten, fand im Nationalrat knapp Zustimmung, scheiterte jedoch an der unnachgiebigen Haltung der Kleinen Kammer. Die Partei der Arbeit lehnte nicht nur, wie üblich, das Militärbudget ab, sondern auch, wie die Vertreter der Nationalen Aktion, den gesamten Voranschlag. Eine Neuerung bedeutete der unter anderem von einer Motion der Finanzkommission des Nationalrates angeregte Entscheid, die beiden Führungsinstrumente des Finanzplans und der Richtlinien für die Regierungspolitik zu koordinieren. Ein entsprechender, für die Legislaturperiode 1975 bis 1979 geltender Bericht erschien im Februar 1976 [32].

Nachdem die Finanzrechnung für das Jahr 1974 [33] ein Defizit von 1040 Mio Fr. ergeben hatte — Nationalrat Oehen (na, BE) stellte den Antrag, sie nicht zu genehmigen —, fiel die Staatsrechnung für das Jahr 1975 noch ungünstiger aus. Die Finanzrechnung schloss mit einem Fehlbetrag von 1309 Mio Fr. bedeutend schlechter ab, als budgetiert worden war [34]. Während die Mehrausgaben trotz Konjunkturspritze nur 175 Mio Fr. betrugen, blieben die Einnahmen erheblich unter den Prognosen. Es resultierte ein Minderertrag von 676 Mio Fr. Die Gesamtrechnung, die auch die Vermögensveränderungen mit einbezog, schloss mit einem Reinaufwand von 1,4 Mia Fr. erstmals seit 20 Jahren wieder negativ ab [35].

Angesichts der zur Tatsache gewordenen Milliardendefizite stellte sich die Frage nach neuen, Mehreinnahmen gewährleistenden Regelungen im Bereich des Steuerwesens mit höchster Dringlichkeit. Aus der von weiten Kreisen geteilten Einsicht heraus, dass die Finanzquellen des Bundes keine Reserven mehr enthielten und die umfangreichen, integrationsbedingten Einnahmeausfälle im Bereich der Zölle [36] nach einer Kompensation verlangten, wurden die Vorarbeiten für die Einführung der Mehrwertsteuer ungewöhnlich rasch vorangetrieben. Der 1974 vorgelegte Bericht der Fachkommission Mehrwertsteuer durchlief das Vernehmlassungsverfahren. Die neue Steuer sollte auf allen Warenumsätzen und Dienstleistungen sowie allen Stufen der Produktion und Verteilung erhoben werden. Das vorgeschlagene System hebt die bisherigen, den Wettbewerb verzerrenden Belastungsungleichheiten auf und schliesst eine mehrmalige Besteuerung (Steuerkumulation) aus. Die exportierten Güter unterliegen keiner steuerlichen Belastung mehr, während die Importe den Inlandprodukten entsprechend besteuert werden (Bestimmungslandprinzip). Eine Sonderregelung wurde für die Landwirtschaft vorgesehen. Im Interesse der Erhebungswirtschaftlichkeit sollten Kleinbetriebe von der Steuerpflicht befreit werden. Aus denselben Gründen schlug die Kommission auch weitere Sonderlösungen vor, so vor allem für zahlreiche Dienstleistungen (z.B. im Bank- und Versicherungswesen) und für sozial wichtige Güter (Zwangsbedarf), für welche eine ermässigte Besteuerung vorgesehen wurde [37]. Die Vorschläge enthielten auch einen Abänderungsantrag zu Artikel 41t0TBV, der dem Bund die Kompetenz zur Erhebung einer befristeten Warenumsatzsteuer gibt. Da die Einführung einer Mehrwertsteuer über das ordentliche Rechtsetzungsverfahren frühestens auf den 1. Januar 1979 erwartet werden konnte, wurde ausserdem die Möglichkeit zur Diskussion gestellt, mittels Übergangsbestimmungen das Mehrwertsystem schon früher in Kraft zu setzen.

Im EFZD gingen rund 150 Stellungnahmen ein, die fast ausnahmslos die Ersetzung der nicht mehr weiter ausbaufähigen Wust durch die modernere Mehrwertsteuer bejahten. Zahlreiche Eingaben wollten jedoch einem Systemwechsel nur zustimmen, wenn dieser im Rahmen von umfassenden Reformen der Bundesfinanzen erfolgen würde [38]. Während die Vertreter der Arbeitnehmerschaft Steuerharmonisierung und schärfere Progression bei der direkten Bundessteuer forderten, sprachen sich Arbeitgeberkreise im Gegenteil für einen Abbau der direkten Steuer aus. Diese Auffassung teilten auch verschiedene Kantone, die sich von einer Entlastung des Einkommenssteuersubstrates Vorteile versprachen [39]. Um der Ausgabenentwicklung Grenzen zu setzen, postulierte vor allem die SVP eine Verankerung von Höchstansätzen in der Bundesverfassung. Das vorgeschlagene beschleunigte Rechtssetzungsverfahren stiess verschiedentlich und vorwiegend aus staatsrechtlichen und staatspolitischen Gründen auf Widerstand. Von Arbeitgeberseite aus erhob man die Forderung, dass die Einführung der Mehrwertsteuer keine Auswirkungen auf den Landesindex der Konsumentenpreise haben dürfe [40]. Gastgewerbe und Tourismus lehnten die neue Steuerart entschieden ab [41]. Auch der Gewerbeverband stellte sich offiziell dagegen [42]. Von den Parteien opponierten die Nationale Aktion und die Republikaner, welche nur in der Kündigung der Freihandelsverträge ein Heilmittel sehen wollten, sowie die PdA und die POCH, die jegliche Verbrauchssteuer als unsozial verwarf [43].

Weniger Konsens als das Modell für eine Mehrwertsteuer, zu welchem im Frühjahr 1976 eine definitive Vorlage erscheinen konnte, fanden Vorschläge für weitere steuerliche Massnahmen. Die Behandlung einer Vorlage zur wirksameren Bekämpfung der Steuerhinterziehung verzögerte sich. Das Traktandum wurde in der Januarsession einer Spezialkommission zugewiesen, die im Herbst — nach Anhörung von Experten — von der Verwaltung weitere Berichte und Anträge verlangte [44]. In der Frage der Steuerharmonisierung fielen einige Vorentscheide, die einer relativ föderalistischen Lösung zustrebten. So empfahlen der Bundesrat und nach ihm auch beide Kammern das vom Landesring 1974 eingereichte « Volksbegehren für eine gerechtere Besteuerung und die Abschaffung von Steuerprivilegien », das unter anderem eine enge Bindung der kantonalen Einkommens- und Vermögenssteuern an einen Bundestarif verlangte, zur Ablehnung [45]. Im Kanton Bern drang freilich eine entsprechende Initiative des Landesrings, welche die Besteuerungsfreiheit der Gemeinden in ähnlicher Weise zu beschränken strebte, wie es das eidgenössische Begehren den Kantonen gegenüber tat, in der Volksabstimmung durch. Dieser sensationelle Ausgang schien auf eine verbreitete Unzufriedenheit mit dem geltenden Steuerrecht hinzuweisen und nach Konsequenzen auf gesamtschweizerischer Ebene zu rufen [46].

Die mit der Frage der Steuerharmonisierung betraute Nationalratskommission legte dagegen einen formulierten Entwurf zu einem Artikel 42quinquies BV vor, der den Kantonen die materielle Tariffreiheit beliess, und beantragte gleichzeitig, die beiden zentralistischeren Initiativen Stich (sp, SO) und Butty (cvp, FR) abzulehnen [47].

Im Bereich der Sondersteuern erhöhte der Bundesrat die Fiskalbelastung auf in- und ausländischem Branntwein [48]. Eine Beschränkung der abgabefreien Alkoholeinfuhr im Reiseverkehr auf einen halben Liter Spirituosen pro Person liess sich aus technischen Gründen nur schwer realisieren und wurde bald wieder rückgängig gemacht [49]. Unter den zahlreichen Vorschlägen für eine zusätzliche Mittelbeschaffung wurde die Frage der Erhebung von Strassengebühren besonders intensiv diskutiert [50]. Eine Wiedereinführung der Couponsteuer, wie sie Motionen von Bussey (sp, VD) und Aubert (sp, NE) verlangten, wurde von beiden Räten abgelehnt [51].