Dans son programme de législature, le gouvernement a fixé comme objectif de compléter la législation dans le domaine de la protection de l'environnement, et de faire en sorte qu'elle soit systématiquement mise en oeuvre. Les nouveaux points à inscrire dans la loi sont principalement l'attribution d'une compétence fédérale pour ce qui touche à la manipulation d'organismes génétiquement modifiés, un effort accru en ce qui concerne la protection des sols, l'encouragement au développement de technologies environnementales et la définition de la responsabilité lors d'atteintes à l'environnement. Pour améliorer la protection de l'environnement, le Conseil fédéral souhaite en particulier introduire des instruments conformes à l'économie de marché (taxes incitatives), notamment dans le domaine de l'élimination des déchets. Au niveau international, le gouvernement désire soutenir les recherches dont les objectifs sont la résolution des problèmes écologiques transfrontaliers et globaux. La lutte contre le CO2 devrait tenir une place importante dans son action. Il s'agirait ainsi d'en stabiliser les émissions d'ici l'an 2000, pour les diminuer ensuite. En outre, de nouvelles mesures devraient être prises en ce qui concerne les gaz entrant dans la composition de l'ozone de basse altitude [1].

En début d'année, un conflit a éclaté entre le chef du DFI et celui du DFJP. Ce dernier entendait transformer en valeurs à atteindre les valeurs limites d'émissions de polluants contenues dans la législation environnementale, compte tenu de la difficulté à les faire respecter. F. Cotti s'est opposé à cette proposition, estimant qu'elle représentait un affaiblissement inacceptable des normes en vigueur [2].

La 5e rencontre tripartite des ministres de l'environnement de la France, de l'Italie et de la Suisse a mis l'accent sur le problème du transit par les Alpes. Les trois pays ont reconnu que la solution du trafic combiné rail-route était la seule issue permettant d'absorber l'augmentation prévisible du trafic de transit, tout en réduisant ses impacts sur l'environnement. Les trois ministres ont également approuvé certaines recommandations destinées à lutter contre le smog estival [3].

Le traité sur l'Espace économique européen (EEE) comportait plusieurs dispositions touchant à la protection de l'environnement. Celles-ci étaient proches de celles contenues dans le traité CEE (héritées de l'Acte unique de 1986) et ont démontré la place importante qu'occupe désormais l'environnement au sein de la Communauté et dans ses relations extérieures. Les Etats parties à I'EEE devraient ainsi veiller à la protection de la santé publique, conserver et améliorer l'environnement, utiliser de façon responsable ses ressources, appliquer les principes du pollueur-payeur et de l'action préventive et lutter à la source contre les atteintes à l'environnement. Le traité stipule, de surcroît, que la politique de protection de l'environnement constitue un élément à part entière de toutes les autres politiques des Etats signataires (clause générale contraignante en matière de protection de l'environnement).

Plus concrètement, l'accord EEE, qui pose le principe d'un niveau élevé de protection, aurait permis à la Suisse d'édicter des mesures de protection de l'environnement, ou d'en renforcer lorsque cela aurait été sans conséquence directe sur le fonctionnement du marché intérieur ou, dans le cas contraire, s'il s'était agi d'un domaine non harmonisé par l'accord. Une telle mesure, qui aurait créé une entrave à la libre circulation des marchandises, aurait néanmoins dû correspondre aux exigences de la proportionnalité et reposer sur des intérêts dignes de protection. Renforcer des normes harmonisées par le traité n'aurait été possible que par le biais de taxes écologiques conformes aux dispositions de l'accord EEE, par une coopération avec d'autres Etats au niveau de l'EEE, ou grâce à la clause de sauvegarde générale.

Globalement, la Suisse, par l'entrée en vigueur de l'accord EEE, n'aurait pas risqué de voir mettre à mal son haut niveau de protection. Dans les cas où les prescriptions communautaires que la Suisse aurait dû adopter auraient été inférieures aux normes helvétiques, l'évolution prévue de la politique communautaire aurait permis à la Suisse de conserver ses propres prescriptions, à l'exception d'un seul cas: dès 1995, elle se serait vue contrainte d'admettre des motocycles ne répondant pas aux dispositions helvétiques contre le bruit. Il convient de relever que dans certains domaines, la législation communautaire est plus développée que celle de la Suisse. Il s'agit en particulier du devoir d'information en matière d'environnement et de la possibilité de promouvoir des produits, respectueux de l'environnement par k biais de facilités fiscales [4].

Ces dispositions ne purent entrer en vigueur car, bien que le parlement ait adopté les réformes légales nécessaires, le refus en votation populaire le 6 décembre du traité EEE les a rendues caduques [5].

Selon un rapport de l'OFEFP, quel que soit le scénario européen de la Suisse (EEE, adhésion, voie solitaire), le niveau de pollution devrait augmenter dans les années futures. Cependant, seule une collaboration étroite (EEE, ou mieux: adhésion) permettrait de participer aux décisions de la CE et de prendre les mesures nécessaires pour contenir cette évolution. En outre, les deux scénarios européens n'empêcheraient pas la Suisse de continuer à jouer un rôle de pionnier en matière de protection de l'environnement [6].

Réunissant plus de trente mille personnes, 185 pays, 57 chefs d'Etat et 31 chefs de gouvernement, la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement (CNUED) s'est déroulée au mois de juin à Rio de Janeiro. Elle avait pour but de produire une déclaration fixant les grands principes d'une gestion commune et durable de la terre et un plan d'action, l'Agenda 21, établissant, en quelque 800 pages, les moyens d'y parvenir. Ceci devait être accompagné d'une convention sur le climat et d'une convention sur la diversité biologique.

Les travaux préparatoires pour l'élaboration d'une convention sur le climat touchant à une réduction des émissions de CO2 pour les pays industrialisés se sont achevés autour d'un projet minimal ne comportant ni limitations, ni calendrier. Ce faible résultat fut notamment dû à une opposition des Etats-Unis à toute mesure limitative et contraignante. Les autres pays industrialisés (principalement CE et AELE) se sont prononcés pour une stabilisation au niveau de 1990 des émissions de CO2 d'ici l'an 2000, afin d'aller ensuite dans le sens d'une réduction [7]. Des divergences sont également apparues en ce qui concernait le mode et le montant du financement des projets d'aide au Tiers-monde en matière d'environnement, les pays riches ayant eu quelque réticence à délier leur bourse: les 125 milliards de dollars par an nécessaires ont été considérés comme une somme impossible à débloquer en période de conjoncture difficile. L'élaboration d'un texte sur le respect de la diversité biologique fut également problématique et donna lieu à d'âpres négociations; l'impasse fut complète puisque les Etats-Unis déclarèrent qu'ils ne la signeraient pas, prétextant leur opposition au système de financement prévu. Au vu de ces divergences, c'est donc sur un constat d'échec partiel que débuta (et s'acheva) la Conférence de Rio [8].

Pour la Suisse, l'élément essentiel de la Conférence de Rio était la mise au point d'une convention sur le climat. Le chef du DFI a considéré que les changements climatiques représentaient un risque majeur et que la réussite de la conférence serait jugée sur l'aboutissement de ce dossier. Malgré les échecs des travaux préparatoires, la délégation suisse a déclaré qu'elle restait optimiste et que, de toute manière, le sommet de la terre représentait un changement important dans la politique environnementale globale, et que sa seule tenue montrait une évolution des mentalités; développement économique et protection de l'environnement sont désormais indissociables. Elle s'est prononcée pour un important déblocage de moyens finantiers et technologiques en faveur du Tiers-Monde, et a entendu souligner le caractère supranational que doit revêtir la politique de l'environnement [9].

Lors de la Conférence, la Suisse, si elle a signé la convention sur le climat, a voulu, de concert avec l'Autriche, rejointe par le Liechtenstein et, dans un premier temps, la Hollande, faire une déclaration solennelle afin de préciser ses engagements et de renforcer la portée de ce traité en proposant notamment une stabilisation des émissions de CO2 d'ici l'an 2000. Ces trois nations ont cherché d'autres partenaires pour s'associer à leur initiative. Malgré les pressions des Etats-Unis, la CE s'est dite séduite par ce projet. D'autre part, la Suisse a signé la convention sur la diversité biologique, mais en émettant néanmoins certaines réserves afin de se protéger en matière de propriété intellectuelle. En outre, c'est sous son impulsion que l'Agenda 21 a précisé certaines règles dans le domaine des transferts technologiques et que celui-ci s'est enrichi d'un chapitre sur la protection des montagnes [10].

A son retour de Rio, F. Cotti a annoncé que, pour assumer les engagements pris par la Suisse au sommet de la terre, il entendait préparer un projet de taxe sur le CO2, de caractère incitatif et qui devrait autant que possible être harmonisée au plan international [11]

Par ailleurs, la Suisse a débloqué une somme de deux millions de francs dans le cadre de sa participation au projet d'information sur le climat du programme environnement des Nations Unies [12].

A l'occasion du sommet de la terre de Rio, de nombreux industriels suisses ont manifesté leur intérêt pour la protection de l'environnement et pour l'application de mesures telles que les économies de matières premières, la réduction des émissions polluantes ou le recyclage des déchets. S. Schmidheiny fut le chef d'entreprise le plus engagé et jouit d'un certain prestige médiatique [13]. Le Vorort, pour sa part, émettait certaines recommandations tandis que Vetropack, en collaboration avec la Société suisse pour la protection de l'environnement, éditait un «manuel écologique» [14].

Selon une étude de l'Office des questions conjoncturelles, les réglementations introduites ces dernières années en matière de protection de l'environnement n'ont pas nui à la compétitivité des entreprises helvétiques, et leur influence a été tout à fait secondaire sur l'économie; ce n'est en effet pas un critère utilisé par les entreprises pour déplacer ou délocaliser leur production, et les charges qu'elles impliquent ont été tout à fait supportables [15].

Après que la petite chambre a décidé de ne pas lui donner suite en 1989, le Conseil national a fait de même avec l'initiative du canton de Bâle-Campagne «chimie et environnement», qui faisait suite à la catastrophe de Schweizerhalle. Ce texte demandait à la Confédération d'intervenir de diverses manières afin de prévenir ce type de problèmes. La grande chambre a estimé que la plupart de ces points ont fait, font ou feront l'objet de mesures fédérales, notamment par le biais de la révision de la loi sur la protection de l'environnement. Cependant, considérant que les questions soulevées étaient importantes et que cela allait dans le sens des travaux du Conseil fédéral, elle a malgré tout décidé de transmettre cette initiative sous forme de postulat [16].

Le Conseil des Etats a transmis la motion Küchler (pdc, OW) qui demande la mise sur pied d'un, fonds d'aide pour les communes touchées par de graves catastrophes naturelles. Le Conseil national a accepté ce texte sous forme de postulat [17].

Le Conseil fédéral a signé la Convention sur les conséquences transfrontières des accidents industriels. Ce texte contient des dispositions visant notamment à réduire les risques d'accidents ou à surmonter ces derniers lorsqu'ils se produisent. L'accent est également mis sur l'information de la population au niveau international [18].

En mai, la Commission de gestion (CdG) du Conseil national a présenté au Conseil fédéral son rapport concernant l'évaluation de l'OFEFP, effectuée dans le cadre de l'analyse de la restructuration du DFI. La CdG entendait observer le travail de l’OFEFP à deux niveaux; d'une part, l'efficacité de la mise en oeuvre de certaines politiques de protection de l'environnement (assainissement de l'air, protection des eaux en zone rurale et étude d'impact sur l'environnement); d'autre part, la pertinence de la structure et de l'organisation de l'OFEFP, vue à l'aune des politiques précitées [19]. Après examen, le groupe de recherche placé sous la direction du professeur Knoepfel (IDHEAP) a considéré que le rôle de l'OFEFP était positif, mais que dans le domaine des mesures liées au trafic, un certain nombre d'incohérences préjudiciables entre les divers responsables apparaissaient. Pour la protection des eaux, les experts ont particulièrement mis en évidence le manque de coordination entre la politique agricole et cette dernière. Concernant l'étude d'impact sur l'environnement, il a été fait état de conflits d'intérêts au niveau de l'évaluation entre l'OFEFP et d'autres offices, ainsi qu'à l'intérieur de l'OFEFP lui-même.

Dans le domaine de la structure et de l'organisation de l'office, il est apparu que, concernant la protection de l'air, des conflits existaient avec d'autres offices (des routes, de la police) ainsi qu'avec certains cantons, ce qui affaiblirait notamment la portée des mesures applicables au trafic. Pour la protection des eaux, une trop grande dispersion des forces (tâches réparties entre trois sections appartenant à trois divisions différentes) affaiblirait l'efficacité de l'office. Quant à l'étude d'impact, le manque de personnel et le défaut d'un statut. spécifique du service conduirait à des problèmes de coordination et de gestion des intérêts divergents. Les experts ont mis en évidence un autre phénomène important; la direction fédérale des forêts forme un corps à part dans l'Office et comporte une organisation différente. De plus, elle cumule'à elle seule les tâches de protection et d'utilisation. En général, les experts ont souligné le manque de coordination horizontale, les prises de position désécurisantes, du chef du département, la confusion provenant d'une hiérarchie comprenant trop de niveaux ainsi que le manque de lignes directrices et de répartition claire des compétences.

De tout cela, la CdG a conclu que la structure actuelle de l'OFEFP n'était pas pertinente pour assumer sa tâche et a repris la plupart des recommandations des experts. Elle a ainsi proposé la séparation des täches de protection et d'utilisation; cela entraînerait la création d'un organe interdépartemental chargé de gérer les divers conflits entre ces deux approches du milieu naturel, le transfert des tâches de protection de l'air de l'Office fédéral de la police en direction de l'OFEFP et la séparation, au sein de cet office, de la division des forêts selon le type de mission à accomplir. Le principe de l'organisation matricielle (perrpettant de relier les divisions sectorielles et les divisions intersectorielles) a été retenu, ainsi que celui qui stipule que chaque groupe d'émetteur puisse trouver un interlocuteur compétent dans l'office. La CdG a également conseillé de supprimer l'échelon hiérarchique constitué par les divisions principales et de confier les compétences stratégiques à la direction, dont les membres seront réduits à trois. La commission a en outre proposé la création d'une commission extra-parlementaire de l'environnement [20].

Le nouveau directeur de I'OFEFP, Philippe Roch, est entré en fonction le 1er juin. Peu avant, il a déclaré vouloir être l'artisan d'une «paix de l'environnement». Il a en effet formulé le voeu de créer un dialogue entre les divers groupes concernés, protecteurs de l'environnement et automobilistes, par exemple. Il s'est en outre prononcé pour l'introduction de taxes incitatives et s'est dit opposé à toute mesure qui ne serait pas supportable économiquement [21].

De nombreuses actions ont été entreprises afin de faire de la ville de Genève la capitale mondiale de l'environnement, et le pôle principal de l'ONU en la matière. En premier lieu, certains députés genevois ont demandé à ce que les «casques verts» (équivalent des casques bleus en matière de protection de l'environnement, idée lancée en son temps par M. Gorbatchev) soient stationnés à Genève. Par ailleurs, les organisations écologistes suisses, soutenus par les milieux d'affaires et politiques, ont demandé que soit mise sur pied une «Croix-verte» constituée sur le même modèle que la Croix-rouge et située à Genève [22]. D'autres voix ont demandé la création à Genève d'une «Maison de l'environnement» regroupant divers organismes (notamment de l'ONU) et ont, à cet effet, interpellé les autorités genevoises [23]. En outre, la Suisse a milité pour que les organes devant assurer le suivi de la conférence de Rio (Commission sur le développement durable) se trouvent à Genève. L'administration fédérale n'a pas lésiné sur les moyens pour tenter d'arriver à ses fins, envoyant notamment divers émissaires de par le monde. Le secrétaire général de l'ONU a cependant choisi New York. En guise de lot de consolation, Genève a obtenu le secrétariat intérimaire de la Convention sur la diversité biologique [24]. Par ailleurs, l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) a inauguré son siège mondial à Gland (VD) [25].

Le Fonds national de la recherche scientifique a lancé un nouveau programme de recherche consacré à l'environnement. Les axes d'étude devraient être, d'une part, l'exploitation économe et judicieuse des matières premières énergétiques et, d'autre part, la conversion de certains impôts et taxes pour des causes écologiques. La somme mise à disposition des chercheurs est de 57 millions de francs [26].

Le Conseil national a décidé de ne pas donner suite à l'initiative parlementaire Rebeaud (pe, GE) qui entendait compléter l'art. 24septies de la constitution par deux nouveaux alinéas stipulant que la Confédération prélève sur les biens de consommation et les services une taxe proportionnelle à la charge que ces derniers font peser sur l'environnement, ceci en vue d'une application optimale du principe du pollueur-payeur. Même s'il a souligné la difficulté d'estimer le poids exact que tel ou tel produit fait peser sur l'environnement, l'initiant a prétendu que l'introduction généralisée d'un tel système était le seul moyen de lutter contre les atteintes à la nature sans réglementations étatiques lourdes et d'éviter des inégalités de traitement et des distorsions de concurrence. Tout en reconnaissant la pertinence des instruments économiques, la Chambre a néanmoins préféré suivre l'opinion de la majorité de la commission qui a estimé que la mise en ceuvre des propositions de L. Rebeaud n'était guère réalisable, notamment en raison de la difficulté à définir les divers effets des activités humaines. Le Conseil national a donc préféré une application sélective du principe du pollueur-payeur, comme le prévoit la révision de la loi sur la protection de l'environnement, c'est-à-dire là où les dispositions légales existantes ne permettent pas d'atteindre les objectifs visés [27].

Le parlement a autorisé le gouvernement à ratifier le protocole de Montréal révisé du 29 juin 1990 relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone. Ce texte prévoit des mesures de réduction importantes afin d'éliminer ou de réduire encore plus rapidement que ce qui était précédemment prévu l'emploi de substances dommageables pour la couche d'ozone [28].

Lors de la Conférence des Nations Unies sur la protection de la couche d'ozone à Copenhague, dont la tâche était de renforcer le protocole de Montréal, la Suisse a pu démontrer l'avance qu'elle possédait sur les autres pays; alors que les pays occidentaux sont péniblement arrivés à se mettre d'accord sur un calendrier précis, il est apparu qu'elle était en voie de réaliser ces objectifs bien avant la date prévue [29].

Le Conseil national a transmis le postulat Bischof (ds, ZH) qui désire que soit rendue obligatoire la déclaration des insecticides [30].

Les observations du réseau national de mesure des polluants atmosphériques (NABEL) pour 1991 ont produit des résultats identiques à ceux de 1990; globalement, une légère amélioration fut décelable. Cependant, les valeurs limites d'immissions pour les oxydes d'azote et l'ozone de basse altitude furent souvent et significativement dépassées. En revanche, celles concernant les dioxydes de soufre, le monoxyde de carbone ou les métaux lourds furent respectées [31].

Selon les évaluations effectuées, les limitations estivales de vitesse sur les autoroutes imposées par le gouvernement en juillet-août 1991 ont eu un impact réel, quoique très faible; les émissions d'oxydes d'azote ont significativement chuté (six tonnes par jour), ce qui a conduit à une réduction des concentrations d'ozone de basse altitude d'un peu moins de 1% [32]. Le gouvernement a décidé de ne pas reconduire l'expérience en 1992, estimant que, pour d'aussi maigres résultats, il était disproportionné et politiquement problématique d'imposer de telles mesures. Le Conseil fédéral, en modifiant l'ordonnance sur la signalisation routière, a toutefois délégué aux cantons ses compétences en matière de fixation des vitesses maximales sur les autoroutes, conformément au transfert de pouvoir opéré par le parlement en 1991 dans le cadre de la nouvelle répartition des tâches entre Confédération et cantons (modification de la loi sur la circulation routière). Ces derniers peuvent désormais, moyennant autorisation du DFJP, abaisser les limitations vitesses de façon permanente sur certains tronçons sensibles (autoroutes urbaines ou de contournement) pour des raisons de protection de l'air et dans le cadre de la mise en oeuvre de leurs plans de mesures. Cette décision attira de nombreuses critiques, certains accusant la Confédération de se décharger de ses responsabilités sur les cantons [33].

La commission de l'environnement et de l'énergie du Conseil national s'est opposée à cette décision et a déposé une motion stipulant que seule la Confédération a le droit de fixer des vitesses sur les autoroutes, les cantons ne pouvant que faire des propositions [34].

Le Conseil national a transmis le postulat Dettling (prd, SZ) demandant au gouvernement de fixer des valeurs d'alarme pour le dioxyde d'azote et l'ozone [35].

Selon diverses études dont l’OFEFP a rendu compte, l'introduction du catalyseur et l'abandon progressif de l'essence avec plomb a eu des effets importants sur la santé humaine en peu de temps; en moins de dix ans, les quantités de plomb contenues dans le sang de la population ont diminué de 30% en moyenne [36].

Le Conseil national a transmis comme .postulat la motion Wiederkehr (adi, ZH), qui demande au Conseil fédéral d'introduire immédiatement des mesures d'orientation sur les carburants, la première étape étant une augmentation de 20 centimes par litre du prix de l'essence [37].

Pour le reste du dossier sur l'augmentation du prix de l'essence, cf. supra, part. I, 5 (Indirekte Steuern) et 6a (Produits pétroliers).

Le Conseil des Etats a transmis le postulat Jagmetti (prd, ZH) demandant une réduction accrue des émissions de gaz d'échappement des véhicules à moteur. Ce texte propose l'exploration de trois voies pour y parvenir: abaisser les valeurs limites d'émissions, améliorer les contrôles et diminuer les impôts sur les véhicules consommant peu de carburant [38].

Le Conseil national a transmis le postulat Danuser (ps, TG) que J. Scherrer (pa, BE) avait combattu en 1991. Ce texte demande au gouvernement de réviser l'ordonnance de 1987 sur les gaz d'échappement afin d'adapter les prescriptions sur les émissions des automobiles à l'évolution de la technologie, et d'élargir le cercle des véhicules concernés aux machines de chantier et aux véhicules agricoles [39].

Le souverain a eu la tâche de se déterminer, le 17 mai, sur deux textes relatifs à la protection des eaux, soit une initiative populaire «pour la sauvegarde de nos eaux» et un contre-projet indirect consistant en une révision de la loi de 1971 sur la protection des eaux. L'initiative, déposée en 1984 par des organisations de pêcheurs et de protection de l'environnement, prescrivait notamment une protection quasi-totale des eaux encore à l'état naturel ou proche de cet état. Elle prévoyait de limiter drastiquement toute atteinte aux. eaux et d'assainir les cours d'eau modifiés par l'homme. Lorsqu'un cours d'eau aurait été utilisé à des fins énergétiques, l'initiative stipulait que des débits minimaux suffisants pour la biocénose locale devaient être garantis. En outre, elle prévoyait la création d'un fonds d'indemnisation lorsque des droits acquis étaient touchés et octroyait la qualité de partie à des procédures aux organisations de pêche et de protection de la nature. Quand à la loi, elle allait dans le sens des initiants en prescrivant des débits minimaux plus sévères que précédemment et en instaurant un fonds d'indemnisation sur un mode quelque peu différent. De plus, elle limitait l'épandage d'engrais de ferme. Le processus parlementaire dura plus de deux ans, la procédure d'élimination des divergences nécessitant de nombreuses navettes entre les Chambres. En 1991, tandis qúe les propriétaires de petites centrales hydro-électriques lançaient un référendum contre la loi, les initiants, la considérant comme insuffisante, décidaient de maintenir leur texte [40].

Prenant le contre-pied d'une campagne quelque peu manichéenne, le souverain a suivi la position des autorités fédérales en rejetant l'initiative par deux tiers des votants (et tous les cantons) et en acceptant la loi révisée, dans les mêmes proportions. Cette dernière était cependant largement rejetée dans la plupart des cantons alpins, en tête desquels se trouvait le Valais (77%). A l'autre extrême, les citoyens de Bâle-Ville, de Genève et de Berne l'approuvaient avec des majorités allant de 73% à plus de 80% [41].

L'essentiel du débat a tourné autour de la problématique des débits minimaux et, plus loin, de l'approvisionnement énergétique de la Suisse. La protection qualitative des eaux prévue par la loi ou l'initiative fut largement occultée. D'autre part, la position médiane, défendue par le gouvernement, le parlement, le PDC et l'UDC, consistant à prôner l'adoption de la loi, considérée comme souhaitable et économiquement supportable, mais à rejeter l'initiative, jugée excessive, n'occupa qu'une place très marginale durant la campagne. On assista plutôt à l'affrontement de deux blocs défendant le double oui pour l'un et le double non pour l'autre [42].

Les défenseurs de la révision légale ont souligné que la loi instaurait des débits minimaux permettant l'existence d'une certaine vie aquatique. Ils précisèrent toutefois que les délais prévus pour la mise en oeuvre de ces prescriptions étaient suffisants pour permettre à l'économie énergétique de s'adapter et même de renforcer son efficacité. Ils ont également mis l'accent sur l'étendue de l'action de cette loi; elle permet également d'améliorer la protection des eaux dans le domaine agricole en limitant l'épandage des engrais de ferme, de favoriser le cycle naturel de l'eau et l'assainissement des lacs pollués, d'empêcher la surexploitation des nappes souterraines et de réglementer la manipulation des substances polluantes. L'initiative, d'un champ d'application moins large mais aux normes plus exigeantes, a été présentée comme susceptible de stopper la détérioration des cours d'eaux encore plus ou moins naturels et d'en réhabiliter d'autres. En prévoyant des débits résiduels plus élevés que la loi, elle aurait assuré une meilleure protection de la faune et de la flore aquatiques. D'autre part, elle aurait permis aux organisations de protection de la nature de s'opposer efficacement à de nouveaux projets de captage [43].

Les opposants à toute nouvelle réglementation en matière de protection des eaux ont axé leur argumentation essentiellement sur les problèmes d'approvisionnement énergétique. Selon eux, l'entrée en vigueur de la loi devrait se traduire par une diminution de la production d'électricité de 8 à 15%, et d'environ 25% avec l'initiative. Cela serait en totale contradiction avec le moratoire nucléaire ainsi qu'avec le programme Energie 2000 qui prévoit une augmentation de 5% de la production. Beaucoup de petites usines hydro-électriques seraient mises en danger; cela provoquerait de nombreuses pertes d'emploi, un affaiblissement de la production autonome de la Suisse et un renchérissement de l'énergie électrique. Cela serait en outre absurde dans la mesure où les petites centrales sont une source d'électricité bon marché, non dommageable pour l'environnement, utilisant une énergie renouvelable et constituant une activité essentielle pour les cantons alpins. Il a par ailleurs été souligné que ces deux textes restreignaient la souveraineté cantonale [44].

La campagne vit se dérouler d'importantes batailles de chiffres, souvent contradictoires, sur les conséquences de ces textes sur l'avenir énergétique de la Suisse. Les opposants furent emmenés par l'industrie hydro-électrique qui investit de gros moyens; sa présence dans les médias fut d'ailleurs dominante. L'analyse Vox de ce scrutin montre que les jeunes, les sympathisants de la gauche ou des écologistes et les habitants des villes ont acceptée la loi au-delà de la moyenne tandis que les personnes âgées, les ouvriers et les sympathisants de droite eurent tendance à s'y opposer. Pour l'initiative, les clivages furent identiques. Il faut y ajouter un fossé Alémaniques-Romands, ces derniers étant les plus négatifs sur cet objet, conformément à ce qui a toujours été observé lors de scrutins touchant à la protection de l'environnement. Par ailleurs, les femmes furent significativement plus nombreuses à accepter l'initiative que les hommes [45].

Le Conseil fédéral a présenté son message concernant le protocole additionnel à la Convention relative à la protection du Rhin contre la pollution par les chlorures, ceci afin d'assurer l'approvisionnement en eau potable, notamment aux Pays-Bas. Ce texte entend abaisser la teneur en sel du fleuve en agissant sur les déversements opérés par les mines de potasse d'Alsace, seul endroit ou les chlorures se présentent sous forme solide. Les mines doivent moduler leurs déversements en fonction du niveau d'eau afin que la concentration de chlorures ne dépasse pas 200 milligrammes par litre à la frontière germano-néerlandaise. La Suisse participera à cette action pour une somme de 4,5 millions de francs. Le parlement a adopté à l'unanimité ce protocole [46].

Par ailleurs, le Conseil fédéral a signé la Convention sur la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontières et des lacs internationaux. Ce texte, élaboré dans le cadre de la Commission de l'ONU pour l'Europe, doit permettre d'éviter des dommages graves causés aux eaux de surface ou souterraines et d'assurer une utilisation écologique de ces dernières [47].

En début d'année, à Dublin, une réunion internationale sur l'eau et l'environnement, organisée par une vingtaine d'agences des Nations Unies, a réuni plus de 500 spécialistes en provenance d'une centaine de pays. Le but principal de cette conférence était de formuler des recommandations en vue du sommet de la terre de Rio et destinées à figurer dans l'Agenda 21 [48]. Partant de la constatation que les besoins en eau douce ne font que croître depuis le début du siècle et que cette tendance n'est pas près de s'atténuer, les deux enjeux majeurs de ces débats furent la gestion internationale des ressources aquatiques (en particulier le problème des sources partagées par plusieurs Etats et souvent causes de conflits) et la définition d'un prix de l'eau (reflétant sa valeur de bien naturel disponible en quantité limitée) [49].

Genève, premier canton a avoir créé un réseau d'observation des sols couvrant tout son territoire, a rendu public le résultat des mesures effectuées. Des concentrations élevées, mais pas alarmantes, de certains métaux lourds ont pu être décelées. Cependant, la généralisation de l'essence sans plomb et de l'agriculture intégrée devrait permettre d'y remédier au moins partiellement. Globalement, la situation a été considérée comme satisfaisante [50].

Un conflit a éclaté entre la Suisse, la CE et la France concernant les emballages pour boissons. L'ordonnance helvétique à ce sujet prescrit l'interdiction du PVC dès le 1er novembre 1991, interdiction confirmée par le Tribunal fédéral. Or, le PVC constitue l'emballage de prédilection des minéraliers français. Ceux-ci, ainsi que la Commission européenne, ont accusé la Suisse d'avoir mis en place une mesure discriminatoire, douteuse du point de vue environnemental et non eurocompatible, afin de protéger le marché suisse des eaux minérales. La Suisse s'est défendue de toute volonté protectionniste et a affirmé n'agir que dans le but d'une protection accrue de l'environnement [51].

Par ailleurs, les évaluations quant aux conséquences de cette ordonnance sur le volume des déchets ont fait apparaître des résultats positifs et une importante diminution globale des déchets des emballages pour boissons. Ainsi, les buts fixés par le texte légal ont été largement respectés en ce qui concerne le verre et, dans une moindre mesure, l'aluminium. Par contre, les objectifs posés pour le PET n'ont pu être atteints. La raison principale fut le retard pris par le processus de recyclage en ce domaine. La marge de progression pour ce type de déchets reste cependant importante [52].

La France a décidé de ne plus accepter sans condition les ordures ménagères étrangères sur son sol, notamment les déchets helvétiques, et a introduit des procédures de contrôle et de notification identiques à celles en vigueur pour les déchets spéciaux. La Suisse, en particulier les cantons de Vaud et du Jura, avait en effet pris l'habitude depuis de nombreuses années d'exporter ses surplus. La nouvelle situation la contraint à assumer elle-même le traitement, ce qui devrait être possible, compte tenu de l'avancement du programme de rénovation des installations d'incinération des ordures ménagères [53].

En raison de la ratification par un vingtième Etat, la Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières des déchets dangereux est entrée en vigueur le 5 mai. Ce texte, signé en 1989 par 34 pays et la CE, a pour but de permettre aux Etats d'accepter ou de refuser un chargement de déchets, de développer le traitement près du lieu de production, de diminuer et contrôler les mouvements transfrontières et d'assister les pays du Tiers monde en matière d'élimination et de stockage [54].

Après les piles et les réfrigérateurs, ce fut au tour des véhicules motorisés d'être frappés d'une taxe anticipée pour le recyclage de leurs déchets spéciaux. Cette initiative provient de l'association des importateurs suisses d'automobiles qui s'est engagée à verser 75 francs par véhicule importé. Cela devrait permettre de soutenir la Fondation pour l'élimination des véhicules de démolition dans le but de construire d'ici 1995 trois centres d'incinération [55].

Selon l'ordonnance y relative, les cantons avaient jusqu'au 1er avril 1992 pour remettre leurs cadastres de protection contre le bruit. Seuls deux d'entre eux ont pu respecter cette date (SH et ZG). Les travaux des autres cantons étaient cependant très avancés. L'assainissement devrait s'effectuer durant la décennie à venir, mais le manque de fonds pour y parvenir en raison de l'état des finances des collectivités publiques devrait constituer un obstacle important [56].

Le Conseil national a transmis comme postulat la motion Miville (ps, BS) du Conseil des Etats concernant les problèmes que connaissent les communes pour assainir leurs installations de tir. Compte tenu du développement urbain, de nombreux stands sont désormais à proximité d'habitations. L'assainissement nécessaire de ces installations afin de respecter les dispositions de l'ordonnance sur la protection contre le bruit exige de la part des communes des investissements importants. C'est pourquoi le motionnaire a demandé au gouvernement qu'elles puissent se voir octroyer des subventions fédérales à cet effet [57].

Dans le but notamment d'adapter la législation au mandat constitutionnel émanant de l'adoption par le peuple de l'initiative Rothenthurm en 1987, le Conseil des Etats a adopté à l'unanimité la révision de la loi sur la protection de la nature et du paysage. Sous la pression de certains cantons alpins possédant de nombreux sites marécageux, le projet du Conseil fédéral a été quelque peu assoupli. C'est ainsi que les sénateurs ont ajouté un article stipulant que l'aménagement et l'exploitation des sites marécageux étaient admissibles lorsqu'ils ne portaient pas atteinte à leurs éléments caractéristiques, ce qui élargit le champ des exceptions prévues précédemment. Par contre, la Chambre a rejeté les propositions visant à biffer les dispositions rétroactives prévues par l'article constitutionnel et à rendre possible l'agrandissement d'immeubles ou la construction de routes dans ces sites. Par ailleurs, elle a précisé que, concernant le droit de recours des organisations de protection de la nature, ces dernières devaient intervenir dès le premier stade de la procédure. En outre, s'il incombe au Conseil fédéral de définir le périmètre des sites protégés, la petite chambre a tenu à préciser que cela devait se faire en étroite collaboration avec les cantons, ceux-ci consultant eux-mêmes les propriétaires touchés [58].

Les cantons d'Obwald, de Schwytz et des Grisons ont déposé chacun une initiative demandant l'édulcoration de l'article 24sexties de la constitution (Rothenthurm). Selon leurs textes, il s'agirait de pondérer la protection des marais avec les intérêts de l'économie régionale tels que tourisme, armée, loisirs, commerces et industries. En outre, la clause de rétroactivité contenue dans la disposition transitoire devrait être abrogée [59].

Pour sa part, la commission du Conseil national a déposé une motion demandant que, concernant les sites marécageux, l'article constitutionnel soit modifié, afin que le maintien d'une utilisation déjà existante de ces sites comme espaces de vie, de travail ou de détente soit possible, si tant est que ces activités ne portent pas atteinte à des bas ou hauts-marais [60]. Au Conseil national toujours, T. Schnider (pdc, LU) a déposé une motion de même teneur cosignée par 112 députés et demandant de surcroît la réduction du nombre de sites à protéger [61].

Ces diverses interventions ont provoqué des protestations véhémentes de la part des organisations de protection de l'environnement et de la nature. Celles-ci ont dénoncé ce qu'elles considèrent comme une entreprise de sabotage de la protection des marais au seul bénéfice des intérêts de la construction et du tourisme [62]. Pour sa part, le Conseil fédéral a déclaré qu'il n'entendait pas trahir la volonté populaire, mais qu'il était prêt à poursuivre sa collaboration étroite avec les cantons et à examiner de près les cas où des conflits importants existent, quitte à réduire le nombre d'objets figurant dans l'inventaire des sites marécageux [63].

Le Conseil fédéral a mis en vigueur le 15 novembre l'ordonnance sur la protection des zones alluviales d'importance nationale visant à protéger 169 objets significatifs. Le but de ce texte est de garantir des conditions aptes au développement de la faune et de la flore typiques de ces régions. Il appartient aux cantons de délimiter précisément ces espaces ainsi que les zones tampons adéquates. Les seules possibilités de porter atteinte à ces endroits concernent des projets dont l'emplacement s'impose directement par leur destination, et qui servent la protection de l'homme ou un intérêt public prépondérant d'importance nationale [64].

La Suisse, ainsi que dix-huit pays européens, a signé la nouvelle version de la Convention sur la protection du patrimoine archéologique lors d'une conférence des membres du Conseil de l'Europe à Malte. II s'agit notamment, par le biais d'instruments d'aménagement du territoire, de garantir une meilleure conservation de ce patrimoine en assurant une collaboration étroite entre archéologues, urbanistes et planificateurs [65].

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