Le Conseil fédéral a approuvé, le 1er octobre, le message portant approbation du protocole à l’accord entre la Suisse et l’UE sur la libre circulation des personnes et l’a transmis au parlement. Dans son message, le Conseil fédéral a invité ce dernier à ratifier l’extension de la libre circulation. Celle-ci sert en effet, selon lui, les intérêts du pays, notamment en raison de la perspective de l’ouverture d’un marché intérieur élargi et de l’évolution démographique en Suisse.

La commission spéciale «libre circulation» du Conseil national, chargée de rechercher une solution équilibrée autour des mesures d’encadrement prévues dans le cadre de l’extension de la libre circulation aux nouveaux pays membres de l’UE, a débuté ses travaux à la fin du mois d’octobre par l’audition des partenaires sociaux. Suite à des problèmes observés sur le marché du travail dans certains cantons («faux indépendants», entreprises de travail temporaire, etc.), elle a reconnu la nécessité de mettre des garde-fous à l’extension de la libre circulation des personnes. L’engagement de 150 inspecteurs supplémentaires pour contrôler le marché du travail a été une mesure envisagée, parmi d’autres, pour éviter le lancement d’un référendum syndical. La commission a en outre approuvé l’extension de la libre circulation. La commission de politique extérieure du Conseil des Etats (CPE-CE) s’est à son tour saisie de la question. Elle s’est ralliée aux idées de la commission de la chambre basse et a voté le protocole additionnel à l’unanimité.

Als flankierende Massnahmen zur Erweiterung des Personenfreizügigkeitsabkommens auf die neuen EU-Staaten, die den Schweizer Arbeitsmarkt vor Lohndrückerei und schlechteren Arbeitsbedingungen schützen sollen, schlug der Bundesrat vor, die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen zu erleichtern und eine Verstärkung der Kontrollen vorzusehen. Rund 150 Inspektoren sollen darüber wachen, dass die üblichen Lohn- und Arbeitsbedingungen von den zugewanderten Arbeitskräften nicht unterschritten werden, wobei der Bund die Hälfte der Lohnkosten dieser Inspektoren übernimmt; sie sollen jene Kontrollen und Untersuchungen durchführen, die den 2003 eingeführten tripartiten Kommissionen als Grundlage ihrer Beschlüsse dienen.

Im Ständerat war das Eintreten auf das Zusatzprotokoll und die flankierenden Massnahmen unbestritten. In der Detailberatung beantragte eine Minderheit Schmid (cvp, AI), für die Allgemeinverbindlichkeitserklärung eines Gesamtarbeitsvertrages das bisherige Quorum von 30% der Arbeitgeber und 30% der Arbeitnehmer zu belassen, dies wurde vor allem mit den Interessen der KMU begründet. Die Mehrheit der Kommission beantragte, dem Bundesrat zu folgen, wonach das Quorum der Arbeitgeber aufgehoben und dasjenige der Arbeitnehmer auf 50% erhöht wird. Mit 24 zu 13 Stimmen folgte der Rat der Mehrheit der Kommission. Mit 27 zu 6 wurde ein weiterer Antrag Schmid abgelehnt, die flankierenden Massnahmen erst nach Aufhebung der arbeitsmarktlichen Beschränkungen (2011) in Kraft zu setzen und auf sieben Jahre zu beschränken.

Lors de la session parlementaire de décembre, c’est le Conseil des Etats qui a tout d’abord examiné le dossier de l’extension de la libre circulation et celui des mesures d’accompagnement (MCF 04.067). Au vote final, la chambre haute s’est prononcée à l’unanimité (40 voix et 2 abstentions) en faveur de l’arrêté fédéral portant approbation et mise en œuvre du protocole relatif à l’extension de l’accord sur la libre circulation des personnes et portant approbation de la révision des mesures d’accompagnement concernant la libre circulation des personnes (MCF 04.066). L’approbation de l’extension de la libre circulation et des mesures d’accompagnement s’est faite de manière moins tranchée au Conseil national. Après avoir voté l’entrée en matière par 184 voix contre 51, la chambre basse a tout d’abord refusé, par 139 voix contre 51, de geler le dossier jusqu’en 2009, comme le préconisait l’UDC. Cette dernière combattait en outre le renforcement des mesures d’accompagnement. A l’inverse, la gauche estimait, quant à elle, que sans ce renforcement, l’élargissement irait au-devant de la catastrophe en votation populaire. Les députés ont ensuite accepté (par 120 voix contre 46) l’idée de Felix Gutzwiller (prd, ZH) de lier, en un seul arrêté, l’extension de la libre circulation et les mesures d’accompagnement. Ainsi, en cas de référendum (qu’avaient annoncé les Démocrates suisses), celui-ci devrait porter sur les deux volets, que défendraient alors conjointement droite et gauche. Cela permettait également d’éviter que l’un passe le cap de la votation sans l’autre. Si le vote final sur la libre circulation étendue a passé sans autre par 142 voix contre 40 (dont 36 UDC) et 8 abstentions, les mesures d’accompagnement, elles, ont soulevé quelques oppositions. Cela tient au fait que les mesures votées en 1999 pour la libre circulation à 15 ont été renforcées et, ensuite, parce que cette consolidation a été mis en vigueur immédiatement (alors qu’elle était prévue pour l’UE élargie, dès 2011). Les députés ont finalement accepté un renforcement des mesures d’accompagnement par 110 voix contre 62. Parmi celles-ci, le fait que pour qu’une convention collective de travail soit étendue à toute une branche, on n’exigera plus qu’elle lie 30 pour cent des employeurs; il suffira en effet qu’elle lie 50 pour cent des travailleurs. L’obligation d’un contrat écrit pour tout travail de plus d’un mois, de même qu’une augmentation du nombre d’inspecteurs chargés de contrôler l’application concrète de ces mesures ont également été votées par le parlement.

Im Nationalrat stellte Gutzwiller (fdp, ZH) den Ordnungsantrag, das Zusatzprotokoll und die flankierenden Massnahmen in einem Genehmigungsbeschluss zusammenzufassen. Der Stimmbürger könne doch nicht über die Erweiterung der Personenfreizügigkeit auf die neuen EU-Staaten entscheiden, ohne zu wissen, mit welchen Massnahmen Lohndumping bekämpft werde. Mit 120 zu 46 Stimmen stimmte der Rat diesem Antrag zu. In der Detailberatung übernahm der Rat mehrheitlich die Beschlüsse des Ständerates. Mit 75 zu 57 Stimmen folgte der Nationalrat insbesondere einem Antrag Bührer (fdp, SH) und damit Bundes- und Ständerat und beschränkte die Meldepflichten für die Arbeitgeber gegenüber den zuständigen Kontrollbehörden auf die Identität, die Tätigkeit und den Arbeitsort der in die Schweiz entsandten Arbeitnehmer. Die Kommission hatte auch die Löhne und die Arbeitszeiten in die Meldepflicht einbeziehen wollen. Eine Minderheit Kaufmann (svp, ZH) beantragte, auf die Anstellung von Inspektoren zu verzichten, die rund CHF 20 Mio. pro Jahr kosten; es sei an den in den tripartiten Kommissionen vertretenen Sozialpartnern, diese Kontrollen zu übernehmen. Bundespräsident Deiss konterte, wenn man Kontrollen wolle, so müsse man auch die notwendigen Mittel zur Verfügung stellen. Der Antrag Kaufmann wurde mit 124 zu 47 Stimmen abgelehnt. Gegen einen Antrag Germann (svp, SH), der Festhalten an den getrennten Vorlagen beantragte, da sonst die Möglichkeit entfalle, frei entscheiden zu können zwischen Ausdehnung der Personenfreizügigkeit mit oder ohne flankierende Massnahmen, stimmte der Ständerat in der Differenzbereinigung der Zusammenfügung mit 27 zu 7 Stimmen zu, worauf die Vorlage von beiden Kammern definitiv verabschiedet werden konnte.

Suite à la ratification de l’arrêté sur l’extension de la libre circulation et la révision des mesures d’accompagnement par le parlement, les Démocrates suisses (DS), ont décidé de lancer le référendum. De son côté, le comité directeur de l’USS a décidé d’y renoncer. Celui-ci a constaté qu’il avait obtenu gain de cause sur quasiment toutes les mesures d’accompagnement supplémentaires qui avaient été demandées. Si l’USS craignait que cette position ne soit pas suivie par certaines sections d’UNIA appartenant à des cantons frontaliers, l’assemblée des délégués d’UNIA du 15 janvier 2005 a cependant confirmé qu’elle ne lancerait pas le référendum.

La droite nationaliste, sous la houlette des Démocrates suisses (DS), a réussi à récolter plus de 90'000 signatures pour son référendum contre l'élargissement aux dix nouveaux membres de l'UE de l'accord sur la libre circulation des personnes. Outre les Démocrates suisses, le comité référendaire regroupait notamment la Lega tessinoise, le Parti de la liberté, ainsi que plusieurs conseillers nationaux membres de l'UDC. Le Mouvement pour le socialisme genevois, un parti d’extrême-gauche, a lancé de son côté son propre référendum. Le référendum ayant abouti, le peuple devait se prononcer sur cet objet. Le Conseil fédéral a agendé la votation au 25 septembre, celle sur Schengen/Dublin étant prévue le 5 juin. Le gouvernement a ainsi décidé de soumettre ces deux objets séparément au peuple, afin d’ «éviter tout amalgame ou confusion entre ces objets de nature totalement différente». En avril, il a également refusé de joindre au scrutin sur la libre circulation le référendum contre l’assouplissement des heures d’ouverture des magasins dans les gares et les aéroports. Il craignait en fait qu’une dynamique du double «non» ne se mette en route si les deux objets étaient présentés au peuple le même jour. Les syndicats combattant en effet avec vigueur la libéralisation de l’ouverture dominicale des commerces, le Conseil fédéral ne se privait ainsi pas de leur appui s’il séparait les deux scrutins.

Le 25 septembre, le peuple a accepté de manière claire l’arrêté fédéral sur l’extension de la libre circulation et la révision des mesures d’accompagnement, par 56 pour cent des suffrages. Seuls quatre cantons (dont le Tessin à 63.9 pour cent) et trois demi-cantons ont rejeté cet objet.

La campagne, véritablement lancée au mois de juillet, a opposé à peu de choses près les deux mêmes camps que pour la votation sur Schengen/Dublin. Dans celui des partisans de l’extension de la libre circulation: le Conseil fédéral, les cantons et la grande majorité des partis politiques, dont le PS, le PDC, le PRD, le PL, les Verts, le PCS, le PEV, le PdT, ainsi que presque toutes les organisations (Economiesuisse, USAM, USS, Travail suisse, Unia, USP, etc.). Celui des opposants, moins nombreux, comprenait l’UDC, la Lega, le PdL, les DS, ainsi que de l’ASIN.

Pour les partisans de la libre circulation, les arguments économiques étaient centraux. Selon eux, l’élargissement aux marchés dynamiques des pays de l’Est ouvrirait des débouchés extrêmement intéressants pour l’économie suisse, plus de 60 pour cent des exportations helvétiques étant destinées à l’UE. Au niveau du marché du travail, l’extension de la libre circulation permettrait à la Suisse d’avoir accès à une main d’œuvre, qualifiée notamment, qui correspond aux besoins de divers secteurs économiques comme l’agriculture, les soins médicaux et le tourisme. L’ouverture du marché du travail devait en outre, selon eux, dynamiser la croissance économique. Afin d’éviter des réactions de peur des citoyens (cristallisées dans l’image du «plombier polonais»), les partisans de l’accord ont rappelé que l’expérience européenne avait montré que la libre circulation n’avait pas entraîné de flux migratoires importants, et qu’il ne fallait pas s’attendre à une immigration massive de ressortissants des nouveaux Etats membres de l’UE. Ils ont ajouté que le Conseil fédéral et le parlement avaient toutefois prévu toute une série de garanties: les dispositions transitoires canaliseront et limiteront l’immigration; le contingentement pourra être remis en place jusqu’en 2014 si nécessaire; en 2009, le parlement décidera si l’accord sur la libre circulation doit être prolongé et le peuple pourra à nouveau se prononcer, si le référendum est demandé. De plus, toute future extension de la libre circulation à de nouveaux membres de l’UE sera aussi soumise à l’approbation du parlement et au référendum facultatif. Afin de parer à tout abus, les mesures d’accompagnement contre le dumping salarial et social seront encore renforcées. Les partisans du oui n’ont enfin pas manqué de souligner que dans l’hypothèse d’un refus de l’objet soumis au vote, l’UE pourrait dénoncer l’accord en question, ce qui aurait pour conséquence que les autres accords du paquet des Bilatérales I cesseraient d’être applicables. Selon eux, la Suisse en pâtirait sur le plan économique et politique, puisque l’approche bilatérale serait compromise.

Les arguments des opposants à l’accord sur l’extension de la libre circulation, regroupés dans quatre comités référendaires, ont misé avant tout sur la peur des citoyens face à une immigration massive et ses conséquences dramatiques pour la prospérité de la Suisse. Selon eux, l’afflux de main d’œuvre étrangère constituait une menace pour l’emploi (baisse des salaires, augmentation du chômage) et la paix du travail. L’extension de la libre circulation était clairement synonyme, aux yeux des opposants, de moins de prospérité, de plus de pauvreté, d’une délocalisation des entreprises, de sous-traitance et de travail précaire.


Votation du 25 septembre 2005

Participation: 54.5 %
– Oui: 1'458'686 (56%) / Etats: 17½
– Non: 1'147'140 (44%) Etats: 5½

Consignes de vote:
– Oui: PS, PRD, PDC, Verts, PL, PdT (1*), PEV, PCS; Economiesuisse, USS, Travail Suisse, USAM, USP, UPS
– Non: UDC (5*), DS, Lega, UDF; ASIN
* entre parenthèses: nombre de sections cantonales divergentes


L’analyse VOX a montré que les votants ont accordé une importance au-dessus de la moyenne à cet objet, tant sur le plan personnel que sur le plan national. C’est d’ailleurs l’importance sur le plan personnel qui peut expliquer la participation relativement forte au scrutin (53.8%). Tout comme pour la votation sur les accords de Schengen/Dublin, la ligne de conflit centrale a passé par les fossés politiques des partis: si les sympathisants du PS, du PDC et du PRD ont majoritairement approuvé l’extension de la libre circulation des personnes, ceux de l’UDC lui ont en revanche opposé une claire fin de non-recevoir, malgré le soutien de quelques éminents membres du parti. L’analyse a montré que plus les personnes sondées se classaient à droite sur l’échiquier politique, plus la part de «oui» a diminué. La position socio-politique de celles-ci a montré également une forte corrélation avec la décision de vote: les personnes qui s’engageaient pour une Suisse moderne et ouverte, au sein de laquelle les étrangers/étrangères doivent avoir les mêmes chances que les Suisses et les Suissesses, se sont exprimées majoritairement en faveur de l’accord. S’il est évident que l’attitude envers l’adhésion à l’Europe a exercé une forte influence sur la décision de vote, l’analyse a mis en lumière qu’un «oui» à la libre circulation des personnes ne serait pas forcément synonyme d’un «oui» à l’adhésion à l’UE. Une part importante des personnes sondées reste en effet sceptique par rapport à ladite adhésion, bien qu’elles aient voté en faveur de l’accord soumis au vote. À l’instar de Schengen/Dublin, la votation sur la libre circulation a confirmé le fait que les comportements de vote en Suisse alémanique et en Suisse romande tendent à se rapprocher lors des votations concernant la politique européenne. L’analyse des motifs du choix a montré que le «oui» à la libre circulation des personnes ne s’est pas exprimé partout avec la même euphorie. Chez les partisans convaincus de l’UE (un tiers des sondés), pour lesquels les accords bilatéraux ne représentent qu’une étape intermédiaire sur la voie de l’adhésion à l’UE, l’objet a été approuvé sans aucune réserve et avec enthousiasme. Un deuxième tiers des sondés a avancé des motifs teintés de pragmatisme (avantages économiques, mise en danger des accords bilatéraux). Le dernier tiers a invoqué des contraintes extérieures ou intérieures pour justifier le choix du «oui» («il le fallait» ou «de toute façon, ils sont déjà chez nous»), qui laissent supposer qu’il s’agit d’une décision de compromis. Le motif principal des personnes ayant voté «non» a été la peur: la peur, diffuse ou explicite, du chômage, la peur de la pression sur les salaires ou d’une immigration massive.