Les difficultés financières croissantes des cantons et les échecs de la collaboration intercantonale dans le domaine de l'instruction ont souligné les problèmes que pose la structure fédérative actuelle de l'Etat [1]. Des juristes et des personnalités politiques de la Confédération et des cantons ont soumis au public certains principes de base qui envisagent non seulement une conception nouvelle des rapports entre la Confédération, les cantons et les communes, mais encore la création de nouveaux ensembles. La Fondation pour la collaboration confédérale, spécialisée dans l'étude de ces problèmes, tenta par des colloques de rassembler la plus grande collection possible d'informations et de suggestions ; en principe, elle invitait chaque citoyen à présenter des propositions [2]. De son côté le Conseil fédéral, dans ses Grandes lignes, signala l'importance de la question et chargea en particulier le DFFD et le DFJP d'exécuter les premiers travaux d'approche ; mais il établit en même temps un lien entre la globalité de ces problèmes et le projet de révision totale de la Constitution, se faisant en outre l'avocat d'une solution par étapes [3].

Trois tendances principales se dessinèrent lors de la discussion sur une nouvelle conception des rapports entre la Confédération et les cantons. La première visait à conserver aux cantons la plus large indépendance possible. Mais, en raison de nombreuses imbrications, cela ne paraissait réalisable qu'au prix d'accords passés entre les cantons sous forme de concordats régionaux voire nationaux. Pour favoriser une telle évolution et surmonter les obstacles du particularisme, la Confédération devait faciliter la signature de concordats, en imposer même dans certaines conditions l'adhésion à tous les cantons, et pour certains domaines, tels la politique universitaire, l'aménagement du territoire ou la construction des routes nationales, déléguer ses compétences à des institutions intercantonales [4]. La deuxième tendance faisait abstraction des accords intercantonaux et visait à sauvegarder l'autonomie cantonale en distribuant en trois groupes les tâches de l'Etat : pour des secteurs tels que la défense nationale, l'assurance sociale, les routes nationales ou les universités, elle réservait toute compétence à la Confédération ; la compétence exclusive des cantons devait s'exercer en particulier dans les domaines suivants : hôpitaux, police, école primaire ; et pour les grandes tâches nouvelles telles que l'aménagement du territoire et la protection de l'environnement, elle préconisait une compétence commune qui laisserait aux cantons la responsabilité de l'exécution ; en outre, elle postulait une répartition plus simple des ressources financières (en gros, les impôts indirects pour la Confédération, les impôts directs pour les cantons) ainsi qu'une harmonisation de la fiscalité à réaliser par la Confédération [5]. Enfin, la troisième tendance renonçait à une répartition bien définie des tâches et réclamait une compétence générale de la Confédération ainsi qu'une étroite collaboration de la Confédération et des cantons dans tous les domaines, ceci en obligeant la Confédération de fournir à chaque partenaire les moyens financiers nécessaires [6].

La première tendance fut approuvée principalement par les représentants de la Suisse latine ; les deux autres par les représentants de la Suisse alémanique surtout. Ce furent essentiellement certains milieux radicaux qui défendirent le fédéralisme défini dans la première variante, tandis que ce furent divers représentants du PDC qui montrèrent le moins de réticences à sanctionner la collaboration de la Confédération et des cantons dans un nombre important de domaines [7]. Lors de certaines démarches parlementaires, le Conseil fédéral fit comprendre sa préférence pour les deux dernières tendances : il avait d'ailleurs déjà lancé l'idée d'un domaine commun à la Confédération et aux cantons dans les nouveaux articles constitutionnels sur l'enseignement [8].

Des essais furent tentés de développer la collaboration régionale par-delà les frontières cantonales, surtout dans le nord-ouest de la Suisse. Le peuple de Bâle-Campagne ayant approuvé en 1971 l'initiative de collaboration intercantonale, les gouvernements des deux, Bâle s'accordèrent sur un texte constitutionnel commun aux termes duquel les deux cantons étaient tenus à coopérer au niveau des autorités et dans le cadre de la région ; la collaboration entre Bâle et Liestal y était mise en évidence. Ce serait ainsi la première fois que l'idée de coopération figurerait dans la constitution d'un canton. Les cantons d'Argovie et de Soleure ont laissé entendre qu'ils avaient l'intention de prendre des dispositions semblables quand l'occasion leur en serait donnée par la révision totale de la Constitution [9]. Au Grand Conseil bernois, un représentant du Laufonnais demanda l'institutionnalisation de la collaboration avec les cantons du nord-ouest de la Suisse, afin que son district puisse participer davantage au développement de la région bâloise [10]. Tandis que l'on concevait la collaboration régionale en premier lieu sur le plan administratif, des voix s'élevèrent à nouveau dans l'ouest de la Suisse pour demander une collaboration des cantons romands dans le but de renforcer leur influence politique [11].

Comme on assistait à la formation de nouvelles unités territoriales, par suite de travaux dans l'aménagement du territoire, on s'est demandé s'il n'y avait pas lieu de remplacer les cantons aux frontières fixées par la tradition, par des zones nouvelles fondées sur des intérêts économiques [12]. Cette tendance à un regroupement ne s'est pas fait sentir seulement dans les questions intercantonales, mais encore à l'intérieur même des cantons ; à cet effet le gouvernement bernois fut le premier, dans le contexte de la question jurassienne, à proposer une régionalisation de l'ensemble du canton [13]. Dans d'autres cantons encore on envisagea, pour remplacer les associations de communes, la création de corporations régionales de droit public [14]. Un journal projeta même une Suisse structurée en cinq paliers (Confédération - région intercantonale - canton - région intercommunale - commune) : mais il rendait le lecteur attentif aux complications juridiques et administratives inhérentes à un tel système [15].

La question de la structure juridique et celle des effets politiques qu'entraînent les associations de communes furent examinées par plusieurs organisations dans le cadre des problèmes de l'autonomie communale : la Société suisse des juristes et l'Union des villes suisses consacrèrent leurs assemblées annuelles à l'étude de ces questions. A cette occasion, elles publièrent de grandes enquêtes scientifiques [16]. Ces études émirent des réserves à l'égard de la création de nouvelles entités intermédiaires, et cela par souci de sauvegarder non seulement l'autonomie communale, mais aussi, pour certains de ces travaux, celle des cantons. Les auteurs attirèrent l'attention sur la sauvegarde du droit de participation du citoyen à la gestion de tels ensembles, ainsi que sur les possibilités de remembrement de grandes communes en unités plus opérationnelles. Des juristes aussi bien que des parlementaires exigèrent en outre que l'on inscrive l'autonomie communale dans le droit fédéral ; mais cette revendication fut à son tour contestée sous prétexte qu'elle portait atteinte à la souveraineté cantonale [17]. Il faut mettre à l'actif des démarches entreprises par les communes, la fondation, en septembre 1971, par l'Association des communes suisses, d'une Centrale d'émission d'emprunts, institution dont l'activité a été couronnée de succès [18].

A propos de la question jurassienne [19], on attendait les propositions bernoises pour un statut d'autonomie qui pouvait amener — certains l'espéraient, d'autres le craignaient — une procédure plébiscitaire d'autodétermination. D'une part, la recherche de contacts entre les différents partenaires s'intensifia, entraînant même l'intervention ouverte de la Confédération ; d'autre part, le nombre des heurts et des actes de violence s'accrut à nouveau. Vers la fin de l'année, le gouvernement bernois présenta son projet de statut.

Les déclarations des séparatistes, fin 1971, annonçant le 25e anniversaire du mouvement, avaient promis une année chaude. Toutefois, l'on a pu remarquer bientôt que le Rassemblement jurassien (RJ) appliquait une double tactique : d'une part, il entretenait une atmosphère d'animosité en provoquant des affrontements, d'autre part, il déployait une activité diplomatique considérable [20]. Des rencontres eurent lieu avec les représentants de presque tous les groupes de l'Assemblée fédérale ainsi qu'avec le Mouvement pour l'unité du Jura (MUJ), organisation de la Troisième Force ; on se déclara même disposé à prendre contact avec l'antiséparatiste Union des patriotes jurassiens (UPJ) [21]. Cependant, le RJ visait à établir des contacts à l'échelon le plus élevé : il demanda une audience au Conseil fédéral. En mars, celui-ci sortit de la réserve qu'il s'était imposée jusqu'alors. Après avoir pris contact avec le gouvernement bernois, il déclara que le nouveau chef du DFJP, le démochrétien Furgler, à qui revenait la question jurassienne, recevrait les représentants de tout parti qui le désirait, et aussi une délégation du RJ [22].

Par la suite, le conseiller fédéral Furgler, particulièrement bien informé sur la question du Jura grâce entre autres à des liens de parenté, reçut nombre d'organisations politiques jurassiennes parmi lesquelles et en premier lieu le PDC qui, d'entente avec les dirigeants du parti suisse, avait demandé au gouvernement — immédiatement avant la requête du RJ — l'engagement d'une procédure de médiation fédérale ; puis il entendit le vice-président du RJ, Roger Schaffter [23]. Dans la presse, on crut savoir que l'exécutif fédéral demandait au gouvernement bernois de surseoir à la publication de propositions pour le statut du Jura [24], Le MUJ, qui craignait la scission du Jura en conséquence des plébiscites que l'on prévoyait, rappela pour sa part au gouvernement le risque qu'il y avait à précipiter les choses, et souligna que le statut d'autonomie n'entraînerait de solution durable que s'il impliquait d'une part l'élection des conseillers d'Etat jurassiens dans le cadre d'une circonscription propre, d'autre part l'institution d'un Conseil jurassien disposant de larges compétences [25]. Les antiséparatistes et certains représentants de l'ancien canton, au contraire, réclamèrent l'accélération de la procédure [26].

Des avis émanant d'autres cantons alimentèrent la discussion. Le professeur Herbert Lüthy proposa de faire élire par les électeurs jurassiens une Assemblée jurassienne et de lui confier l'élaboration d'un statut du Jura, compétence allant même à la rigueur jusqu'à l'élaboration de la constitution d'un nouveau canton. Le résultat des négociations devait montrer s'il y avait lieu ou non de créer un nouveau canton [27]. Du côté de l'Association des amis du Jura libre, on fit remarquer que l'élection d'un Conseil constitutionnel et la décision concernant une constitution cantonale jurassienne étaient du ressort de tous les citoyens suisses domiciliés dans le Jura, mais que la question de principe sur la création ou non d'un canton du Jura ne saurait être tranchée que par les ressortissants jurassiens domiciliés dans le Jura, auxquels on adjoindrait les émigrés [28].

Malgré ces nombreuses tentatives de dialogue, la tension remonta à la suite des « opérations » du RJ et de son organisation de jeunesse, les Béliers, auxquels s'en prirent non seulement les forces de l'ordre, mais encore certaines formations civiles. Lorsqu'au mois de mars à Berne, au cours d'une protestation contre l'état des routes du Jura, on coula du goudron dans les rails de tramway, la police n'intervint pas. Ni en avril à Reconvilier (district de Moutier) lorsque de jeunes antiséparatistes, à l'encontre des consignes de leurs responsables, troublèrent une manifestation séparatiste et déclenchèrent une bagarre. Toutefois, en juin, à Berne, une manifestation de protestation contre le rejet par la majorité de l'ancien canton d'une révision de loi scolaire favorable au Jura, fut interdite et dispersée à coups de matraques et de gaz lacrimogènes. Les Béliers entreprirent d'autres actions : occupation de l'ambassade suisse à Paris, la veille du 14 juillet, blocage de l'entrée du Marché-Migros de Delémont, pour protester contre un article de presse jugé trop critique (paru dans l'organe des coopératives), et pour finir, en novembre, la troisième marche sur Berne, qui fut dispersée de force par un groupe de combattants à brassard [29]. On a aussi enregistré des menaces et des voies de faits contre des adversaires politiques, non seulement dans le nord mais encore dans le sud du Jura [30].

Une série d'attentats se déroula parallèlement à ces affrontements à visage découvert : incendies, attentats à l'explosif contre des monuments et bâtiments publics, pollution au mazout d'un réservoir d'eau potable de la ville de Berne. Un FLJ, demeuré insaisissable, revendiqua ces actes, remémorant le Front de libération jurassien au nom duquel, entre 1962 et 1966, deux groupes de terroristes avaient accompli des actions semblables [31]. Le RJ rappela le caractère non-violent de sa politique, sans toutefois condamner de telles actions [32]. En outre, divers observateurs ont pu noter un certain rapprochement entre le RJ et les extrémistes de gauche [33].

Mais la tactique séparatiste ne s'est pas bornée à l'action diplomatique ni aux manifestations. Lorsqu'une votation populaire eut décidé de remplacer le référendum législatif obligatoire par un référendum facultatif, le RJ déclara qu'à l'avenir il lancerait un référendum contre toute loi [34]. Il faut bien reconnaître que d'autres organisations tentèrent aussi de soumettre la législation bernoise à la décision populaire. Une seule loi parmi celles qui furent élaborées par le parlement bernois en 1972 ne fut pas objet de contestation : un règlement spécial permettant au Jura de placer le début de l'année scolaire en automne et de s'adjoindre ainsi à l'Ecole romande, alors que le peuple bernois avait refusé d'adapter sa situation scolaire au concordat intercantonal [35]. A la fête du peuple jurassien en septembre, la direction du RJ se fit autoriser, par les participants, à former un gouvernement provisoire d'opposition ; en outre, elle rappela son principe de l'exclusion des immigrés lors de la procédure jurassienne d'autodétermination et repoussa les plans bernois pour un statut du Jura [36]. En même temps, l'UPJ fêta son 20e anniversaire en présence du conseiller d'Etat Huber ; à cette occasion, on déclara qu'en cas d'échec des négociations on interviendrait directement par plébiscite [37].

Au mois de novembre, le gouvernement bernois soumit au Grand Conseil ses propositions pour un statut du Jura [38]. La nouveauté consiste en une combinaison des dispositions spéciales pour le Jura publiées en 1971 déjà (circonscription électorale pour les élections au Conseil national, débats supplémentaires au Grand Conseil, revalorisation de la Commission paritaire, concessions dans l'élection des conseillers d'Etat et aux Etats) avec un plan de régionalisation pour l'ensemble du canton, encore inédit l'année précédente. Le rapport recommande l'érection de la région en entité politique intermédiaire entre le canton et la commune, disposant de ses propres autorités, d'un pouvoir fiscal et de compétences particulières dans le domaine de la planification régionale et de la politique foncière. D'autres compétences lui seraient accordées tant par les communes qui en font partie que par le canton. La constitution d'une région se fonderait sur l'initiative des communes ; toutefois le découpage des régions resterait l'affaire du Grand Conseil. Si les trois quarts des communes et de la population d'une région accordaient leur adhésion, celle des autres communes pourrait être rendue obligatoire. Les régions dont l'ampleur équivaudrait à celle d'un district, pourraient s'associer entre elles au même titre que des communes, et le canton serait en mesure de céder à ces associations, certaines de ses compétences en matière de décision. Par ce moyen, le Conseil-exécutif tentait de répondre au désir de formation d'une corporation de droit public comprenant l'ensemble du Jura et disposant d'une personnalité juridique propre. Par ailleurs, le gouvernement n'allait guère au-delà des propositions qu'il avait faites en 1971 : si ce n'est que, donnant suite à une recommandation de la Commission des bons offices, il proposait maintenant de prescrire, pour les votations touchant des révisions constitutionnelles sur le Jura, une double majorité (l'ensemble du canton et le Jura) et en proposant de créer un centre administratif jurassien. En revanche, on ne prenait pas en considération le postulat d'une influence accrue des électeurs jurassiens dans la composition du Conseil-exécutif. Le rapport fut salué par les antiséparatistes comme une base de discussion intéressante ; au contraire, les séparatistes n'y virent qu'une « plaisanterie » et un « mort-né ». Le MUJ déclara la seule régionalisation insuffisante et demanda aux autorités fédérales de se préparer à une médiation. Le PDC s'exprima d'une manière plus incisive : il repoussa le projet et somma le Conseil fédéral d'intervenir [39]. Des critiques s'élevèrent aussi en dehors du Jura [40]. Lors d'une interview télévisée, le conseiller fédéral Furgler déclara toute intervention de la Confédération prématurée tant que le projet de statut n'aurait pas été discuté au Grand Conseil et dans les milieux jurassiens ; toutefois, il laissa entendre qu'il était favorable à l'élection des conseillers d'Etat jurassiens dans le cadre d'une circonscription particulière [41].