Les débats relatifs aux Grandes lignes de la politique gouvernementale furent l'occasion d'examiner le développement des organes fédéraux et de leurs rapports mutuels. Le Conseil fédéral qui, à la suite de la motion Schürmann (pdc, SO), avait fait en 1968 une première tentative de programme gouvernemental à moyen terme, était tenu, de par la révision de 1970 relative à la loi sur les rapports entre les conseils, d'exposer ses objectifs pour la nouvelle législature et d'établir un ordre de priorités. Le chancelier Huber, à qui incombait principalement l'élaboration de ce programme, se fonda pour l'essentiel sur les études prospectives que le Conseil fédéral avait demandées au groupe de travail Kneschaurek ; il s'assura en outre le concours de personnalités intéressées à la politique et de tendance les plus variées afin de formuler certaines idées directrices [1]. De cette manière l'on put placer en tête de l'inventaire des tâches gouvernementales un aperçu des tendances à long terme ainsi que des champs de tensions, et concevoir de grands ensembles d'objectifs, communs parfois à plusieurs départements. En conclusion, on put démontrer le caractère particulièrement urgent de certaines tâches et annoncer la publication de plus de 80 messages et rapports pour les années 1972 à 1974. On insista sur la nécessité de maîtriser les effets de la croissance économique sur la société et l'environnement, et l'on souligna le besoin ressenti par l'Etat de ressources financières nouvelles [2].

Le nouveau programme gouvernemental — il en sera encore question dans divers chapitres — fut salué dans la presse et au parlement d'une manière presque unanime comme un progrès par rapport à l'esquisse de 1968. Quelques critiques déplorèrent l'absence d'un ordre clair de priorités. D'autres contestèrent le fait qu'on se soit fondé sur l'autorité du professeur Kneschaurek et critiquèrent l'ampleur du programme [3]. Les Chambres fédérales furent convoquées fin avril à une session extraordinaire afin de débattre, séparément, des Grandes lignes, après avoir — comme la loi le prévoit — entendu en commun le discours d'ouverture du président de la Confédération. Au Conseil national, à l'exception des nouveaux groupements de droite, tous les groupes parlementaires se déclarèrent prêts à prendre acte ; les partis bourgeois allèrent même jusqu'à l'approbation expresse. Les démochrétiens et les socialistes regrettèrent que le rapport ne se référât pas au dénommé contrat de législature dont étaient convenus les partis au pouvoir et soulignèrent le large accord de fond existant entre les deux programmes. En revanche, les indépendants qui, en 1968, s'étaient plaints de ce que les Grandes lignes ne fussent pas soumises à l'approbation du parlement, s'en prirent cette fois aux partis gouvernementaux en soulignant que leur entente portait préjudice à la liberté de décision du législatif. Ce furent les républicains qui exigèrent à leur tour du parlement qu'il s'engageât par une décision, car les options proposées par le Conseil fédéral leur paraissaient dangereuses. Le promoteur des Grandes lignes, Schürmann (pdc, SO), se prononça aussi en faveur d'une revitalisation du parlement et un regroupement des forces en deux camps : partis gouvernementaux d'une part, opposition d'autre part. Il suggéra le recours à des votes consultatifs au sujet d'un ordre précis de priorités. Après le refus de deux propositions de renvoi, le Conseil national s'enlisa dans les détails de la politique concrète, fait qui ne contribua guère à renforcer la position du législatif. Le président de la Confédération, N. Celio, recommanda à la Chambre du peuple de suivre à l'avenir une procédure moins vétilleuse. Elle le fut effectivement moins au Conseil des Etats [4].

L'accord passé entre les partis gouvernementaux au sujet d'un contrat de législature fut signé avant la publication même des Grandes lignes. Ce fut l'occasion de rivalités quelque peu mesquines sur la paternité du programme : les radicaux se targuèrent des démarches entreprises en 1966 pour un programme minimum ; le PDC fit remarquer qu'il avait proposé des négociations interpartis dans son programme d'action de 1971, tandis que les socialistes soulignaient qu'ils avaient introduit dans la convention des exigences dont ils surveilleraient l'exécution. Dans les milieux de l'UDC, on se félicita de n'avoir pas attendu grand-chose de telles tractations [5]. Par la suite, les prises de contact prévues entre les quatre partis et entre leurs groupes aboutirent tout de même [6].

La procédure de consultation ayant été prolongée, le Conseil fédéral ne fut pas en mesure de trancher la question qu'on lui avait posée de savoir si un même canton pourrait désormais avoir plus d'un membre en son sein [7]. Par ailleurs, le conseiller national Schwarzenbach (mna, ZH) demanda à ce que les conseillers fédéraux en exercice soient soumis à des scrutins populaires et périodiques de confirmation. Sa requête, présentée fin 1971 sous la forme d'une initiative parlementaire, fit l'objet d'une initiative populaire en automne. Elle fut lancée en même temps que la nouvelle initiative du MNA contre l'emprise étrangère, mais elle ne fut pas appuyée par tous les conseillers nationaux du parti [8]. S'il s'agissait là d'une manoeuvre permettant le retrait de magistrats en perte de popularité, il en alla autrement pour le conseiller fédéral Celio, qui avait annoncé sa retraite pour la fin de l'année ; de nombreux milieux lui témoignèrent leur confiance, à quoi il répondit en novembre en décidant de rester au gouvernement, tout en faisant valoir des arguments d'ordre plus objectif [9].

Lorsque le Conseil fédéral renonça à l'acquisition d'un nouvel avion de combat — à la suite d'une procédure d'évaluation qui avait duré six ans — beaucoup y virent un symptôme de l'insuffisance du système gouvernemental. D'un côté, on reprocha au collège des sept de ne pas être intervenu assez tôt dans les travaux de l'administration ; d'un autre côté, on ne manqua pas, ceci dans la patrie de Paul Chaudet (l'ancien conseiller fédéral, qui devait son échec à l'acquisition des Mirages), de relever la prétendue erreur commise par le parlement en 1964 [10].

Le Conseil fédéral avait prévu dans ses Grandes lignes de soumettre au parlement, avant la fin de l'année, une révision de la loi sur l'organisation de l'Administration fédérale ; il fallut surseoir. L'opposition aux propositions de la commission Huber naquit du sein même de l'administration : en particulier à propos de l'attribution de certaines divisions à d'autres départements et à propos du développement des secrétariats généraux [11]. Le rapport que la commission Keller, instituée par le DFFD pour l'examen des dépenses fédérales, publia en novembre, réclamait également diverses mesures de réorganisation : ainsi un emploi plus judicieux du personnel de l'Office fédéral des assurances sociales, du DMF et de divers services juridiques [12]. Cette tendance à la rationalisation contrariait cependant les voeux des représentants de petits cantons des régions économiquement défavorisées. Le Conseil fédéral proposa un examen de la question, étant donné la pénurie de logement qui sévit dans l'agglomération bernoise [13]. Pour mieux protéger l'individu contre certaines mesures de l'administration, les Grandes lignes envisagèrent l'institution d'un médiateur à la scandinave (ombudsman) [14]. En revanche, l'exécutif repoussa une revendication de codification générale du droit administratif en la déclarant prématurée [15].

Les efforts entrepris pour renforcer la position du parlement furent couronnés d'un certain succès. Ainsi, les initiatives présentées sous la coupole fédérale en faveur du développement de ses services administratifs et pour une meilleure protection des députés contre la surveillance de leur correspondance et de leurs communications téléphoniques, trouvèrent enfin une solution juridique. Le Conseil national ayant renoncé, fin 1971, à une autonomie constitutionnelle des services administratifs du parlement, le Conseil des Etats, au printemps, en approuva l'organisation conformément aux voeux de la chambre du peuple [16]. Ce n'est qu'en automne que l'on trouva une réglementation de l'immunité parlementaire. Le législatif approuva une proposition du conseiller fédéral Furgler, selon laquelle une commission composée des présidents et vice-présidents des Chambres pourra autoriser le contrôle de la correspondance et des communications téléphoniques ainsi que l'ouverture d'autres enquêtes en cas de procédure pénale contre les parlementaires fédéraux ou les magistrats par suite d'activités en rapport avec leur position officielle. Quant à leur arrestation, elle demeurera l'objet d'un arrêté des Chambres [17]. On tenta aussi d'améliorer la condition du parlementaire en augmentant les indemnités. Par suite du renchérissement et sur la base d'une enquête relative à la rationalisation du travail parlementaire, les chefs de groupe proposèrent une révision de la loi sur les indemnités. Sans opposition de principe, l'indemnité annuelle fixe octroyée à chaque député à partir de 1968 fut portée de 3000 à 10.000 francs ; les indemnités de présence et les prestations pour les frais furent augmentées, et en lieu et place du remboursement des frais de voyage, on offrit un abonnement général des chemins de fer. Au Conseil national, le socialiste bâlois Gerwig souligna que l'amélioration de la situation financière du parlementaire ne le libérait pas de l'insatisfaction qu'il avait à devoir mener en milicien la vie d'un politicien professionnel et proposa l'engagement d'assistants de groupe [18]. C'est à une rationalisation des méthodes de travail que devrait aussi aboutir un projet du Secrétariat général de l'Assemblée fédérale recommandant la tenue de sessions mensuelles [19].

Quant à l'organisation interne du parlement et à l'indépendance personnelle des parlementaires, la question rebondit à propos de l'admission de l'objecteur Villard (ps, BE) au sein de la Commission militaire du Conseil national. Comme on le verra plus bas, le groupe socialiste maintint son droit, sanctionné par l'usage, à désigner lui-même ses représentants au sein des commissions parlementaires. En revanche, les socialistes eux-mêmes se disputèrent pour savoir si leurs représentants devaient se retirer de la Commission au cas où le groupe le leur demandait. Le refus qu'opposa le Bureau du Conseil national à l'admission d'A. Villard entraîna la présentation de deux initiatives parlementaires. Le président du Parti socialiste, Schmid (AG), exigea, au nom de ses collègues, le droit imprescriptible de tous les groupes de désigner leurs propres représentants au sein des commissions parlementaires permanentes ; l'indépendant Jaeger (SG) voulait confier aux Chambres le soin de les composer. L'initiative socialiste provoqua la réaction négative de certains milieux bourgeois [20].

Le Conseil fédéral a envisagé dans ses Grandes lignes une nouvelle délimitation des cercles pour les élections au Conseil national ; et ceci pour les élections fédérales de 1975 déjà. En mai, la Chancellerie fédérale soumit trois variantes à la procédure de consultation : une solution spéciale pour le Jura comprenant un éventuel droit d'option pour la population bilingue de Bienne ; une subdivision des cantons à forte population au moyen d'une loi fédérale ; ou la compétence accordée à ces cantons d'établir eux-mêmes une subdivision [21]. En ce qui concerne le Conseil des Etats, la tendance à l'uniformisation des procédures électorales s'est accentuée : dans le canton de Fribourg, l'électorat sanctionna l'introduction du scrutin populaire ; dans le canton de Berne, les socialistes qui, en 1971, avaient à nouveau été prétérités, lancèrent une initiative populaire visant à dessaisir de cette prérogative électorale le parlement cantonal, le dernier en Suisse à élire ses députés au Conseil des Etats, et garantissant l'octroi d'un siège au Jura. Mais on mit en doute la compatibilité d'une telle garantie avec l'article 4 de la Constitution fédérale, ainsi que la possibilité de satisfaire les revendications jurassiennes si l'on se fondait sur une élection populaire effectuée sur l'ensemble du territoire cantonal [22].

La facilité notablement accrue qu'a produite l'introduction du suffrage féminin dans l'usage des droits populaires amena le DFJP à procéder auprès des cantons et des organisations politiques à une enquête pour savoir s'il y avait lieu d'augmenter, et de combien, le nombre minimum de signatures requises pour le lancement d'initiatives populaires et de référendums législatifs. Certains journaux s'avisèrent que, compte tenu du pouvoir sans cesse réduit du citoyen face aux organisations, il n'y avait pas lieu d'adapter pleinement les minima à l'augmentation du corps électoral [23]. A l'échelon fédéral, on continua de faire grand usage de l'initiative populaire, contrairement au référendum législatif [24]. Par ailleurs, il faut noter les progrès de popularité qu'a enregistrés le droit de pétition : c'est une manière plus commode, même si. elle est sans effet juridique, de manifester son opinion en masse. Plusieurs d'entre elles récoltèrent plus de 100.000 signatures [25]. Le gouvernement et l'Assemblée fédérale se montrèrent disposés à satisfaire le besoin grandissant qu'éprouve le citoyen de participer aux grandes décisions en soumettant au référendum, sans que la loi les y contraigne, la question de l'accord avec la CEE ; après la votation, on proposa de créer des bases constitutionnelles permettant à l'avenir le recours à une semblable procédure [26]. En revanche, au cours de l'année 1972, les autorités fédérales firent plusieurs fois usage de l'arrêté fédéral d'urgence, procédé qui limite le droit de participation du peuple [27]. Une démarche parlementaire fut entreprise contre le maintien d'un droit populaire qui n'offre plus grand intérêt : il s'agissait de laisser aux cantons le soin de choisir les modalités de l'élection des jurés fédéraux, ou de recommander tout simplement d'en supprimer l'institution [28]. La tendance qui consiste à décharger le citoyen de certaines obligations en supprimant le référendum législatif obligatoire n'a abouti que dans le canton de Berne ; à Soleure, un tel projet fut repoussé par le peuple. Fribourg, qui ne connaissait jusqu'à présent que le référendum facultatif en matière législative et financière, alla même plus loin en introduisant l'obligation du .référendum financier [29].