En 1972, la Suisse effectua deux pas importants dans le développement des droits de l'homme : la signature de la Convention européenne, et la reconnaissance, du moins par les Chambres fédérales, d'un premier droit social constitutionnel, le droit à la formation.

Comme il l'avait annoncé, le Conseil fédéral soumit au parlement, en février, un rapport complémentaire sur la question de l'adhésion de la Suisse à la Convention européenne des droits de l'homme [1]. On y soulignait que cette adhésion était rendue nécessaire par les récentes démarches effectuées par la Suisse en vue d'un rapprochement plus étroit avec les Communautés européennes [2]. Alors qu'en 1968 le Conseil fédéral avait eu l'intention de signer la Convention et l'ensemble des protocoles additionnels qu'elle comprenait — tout en formulant les réserves nécessaires — cette fois il proposa d'écarter provisoirement certains protocoles afin de réduire le nombre des réserves à formuler. Toutefois, il se déclara très favorable à la reconnaissance du droit de requête individuel auprès de la Commission des droits de l'homme, ainsi qu'à celle du caractère obligatoire de la juridiction de la Cour. Il demanda à ce que la signature intervînt encore durant l'année ; quant à la procédure de ratification, elle ne serait introduite qu'après la votation populaire sur la suppression des articles confessionnels d'exception. Les deux Chambres approuvèrent les propositions du Conseil fédéral ; seules quelques voix s'élevèrent contre la nouvelle instance juridique pour en contester le prétendu caractère supranational. Au Conseil national, les libéraux estimèrent que cette question devait faire l'objet d'une votation populaire ; du côté socialiste, on présenta une motion demandant la signature de tous les protocoles complémentaires, ce qui impliquerait notamment des réserves quant au droit de vote des femmes et quant à l'élection au bulletin secret de toutes les autorités législatives [3]. Les documents présentés par le Conseil fédéral furent signés en décembre [4].

Pour adapter le plus rapidement possible la législation suisse en matière de liberté individuelle, un postulat Gerwig (ps, BS) réclama un projet de loi fédérale permettant de supprimer d'un coup tous les obstacles des dispositions cantonales sur l'internement administratif, préventif, etc. Mais le Conseil fédéral s'opposa à l'élaboration d'un nouveau projet de loi en faisant valoir que l'évolution actuelle de la jurisprudence du Tribunal fédéral ainsi que celle des législations fédérale et cantonale allaient dans le sens du postulat [5]. Dans un secteur particulier, celui de la protection de la vie privée contre l'emploi abusif de l'ordinateur, le gouvernement proposa la création d'une commission d'experts. Les ministres de la justice des pays membres du Conseil de l'Europe de même que la Société suisse des juristes se sont également inquiétés du danger que représente le libre accès aux renseignements ainsi enregistrés sur la vie privée des citoyens [6].

Après le rejet en 1970 par les autorités fédérales, par le peuple et les cantons d'une initiative en faveur d'un droit au logement, les deux Chambres ont accepté sans grande opposition en 1972 le projet gouvernemental visant à inscrire dans la Constitution un premier droit social relatif à l'enseignement. Nous en exposerons ailleurs les modalités [7]. Ce changement d'attitude à l'égard des droits sociaux fut facilité par le fait que depuis plus de cent ans, en Suisse, c'est l'Etat qui est responsable de l'instruction, à l'encontre des autres droits sociaux, par exemple au travail et à l'habitation. Ainsi pouvait-on considérer ce nouveau droit non seulement comme une déclaration d'intention, mais encore — du moins en partie — comme un droit individuel que l'on pouvait réclamer ; toutefois le chef du DFI autant que les juristes par lui consultés soulignèrent qu'il y avait lieu d'en préciser encore le contenu du point de vue de la législation ou de la jurisprudence [8].

Dans ses Grandes lignes de politique gouvernementale pour la législature 1971-1975, le Conseil fédéral se fit l'écho d'un sentiment largement répandu : on se plaint de voir l'individu livré sans défense à la force des événements. En vue d'accroître la participation de l'individu à la protection du domaine personnel, il annonça, entre autres, son intention de faciliter le recours de droit public. Comme on se plaignait que beaucoup de citoyens hésitent à recourir aux moyens juridiques que fournit le droit civil, par suite des difficultés et des risques financiers liés à une telle procédure, le Conseil fédéral manifesta son intention d'entreprendre une enquête sur l'efficacité du droit privé dans la garantie du libre épanouissement de la personnalité [9].

La victoire que constituait l'introduction en 1971 du suffrage féminin sur le plan fédéral entraîna la chute de la plupart des derniers bastions cantonaux et communaux de la démocratie masculine [10]. Au cours des quatre premiers mois de l'année, Saint-Gall, Uri, Schwyz et Nidwald reconnurent à la femme une égalité politique intégrale, tandis que le canton des Grisons, où le suffrage féminin était déjà reconnu dans la plupart des communes, se borna à l'introduire au niveau du canton et de l'arrondissement. Obwald, en automne, suivit l'exemple des Grisons alors qu'au même moment, la dernière de ses communes, Kerns, le repoussait. La Landsgemeinde d'Appenzell Rhodes-Extérieures l'imposa aux communes mais refusa de l'étendre au canton, craignant surtout qu'en faisant passer de 14.000 à 29.000 le nombre des électeurs, elle ne donne le coup de grâce à la vieille assemblée démocratique [11]. Dans les Rhodes-Intérieures, une première démarche fut introduite en faveur d'une égalité politique totale.

Nouveau pas vers l'accroissement du nombre des citoyens actifs, il fut question, à l'échelon national et dans plusieurs cantons, d'abaisser à 18 ans la majorité politique. Un groupe d'Alémaniques s'occupant des problèmes de la jeunesse lança dans ce but une initiative fédérale populaire : les signatures devaient en être récoltées par des jeunes gens, ceci précisément afin de permettre aux classes d'âge concernées de manifester leur intérêt pour la chose publique [12]. Le Conseil national examina une autre démarche visant, contrairement au précédentes, non seulement à abaisser la majorité politique, mais encore la majorité civile ; il la rejeta, l'estimant trop contraignante par sa forme, qui était celle d'une motion [13]. Cette décision négative tenait compte du fait que peu de temps auparavant les souverains de trois cantons — Bâle-Campagne, Genève et Schaffhouse — avaient refusé, souvent à de fortes majorités, d'abaisser à 18 ans l'âge électoral ; les parlements cantonaux de Berne et de Zurich s'étant d'ailleurs exprimés dans le même sens [14]. Pourtant, des démarches analogues furent tentées dans plusieurs cantons [15].

La question du droit de vote des étrangers prit une tournure nouvelle : ce ne furent plus simplement des milieux suisses qui le proposèrent comme un moyen d'intégration, mais les étrangers eux-mêmes. En novembre, les associations des travailleurs italiens et espagnols domiciliés en Suisse remirent à la Chancellerie fédérale une pétition qui réclamait entre autres, pour les travailleurs étrangers, un droit de décision dans tous les problèmes qui les concernent directement [16]. Un premier parlement cantonal se prononça en faveur du droit de participation pour les étrangers : dans le canton de Neuchâtel, où les étrangers qui y sont établis possèdent depuis 1849 le droit de vote pour les affaires communales, le Grand Conseil accepta — contre l'avis du gouvernement — deux motions, l'une socialiste, l'autre communiste, qui réclamaient une extension de ce droit aux affaires cantonales. Dans le canton de Vaud, une députée socialiste présenta une motion semblable. Dans celui de Berne, le Grand Conseil approuva une révision de loi en vue d'introduire le droit de vote des étrangers dans les Eglises reconnues par l'Etat [17]. Mais une démarche entreprise au Grand Conseil argovien, tendant à créer un parlement consultatif pour les étrangers établis dans les communes d'une certaine importance, resta sans succès [18].

Les démarches du DFJP pour faciliter l'acquisition du droit de cité furent appuyées, au Conseil des Etats, par un postulat demandant notamment que la naturalisation des enfants nés de Suissesses mariées à des étrangers puisse s'effectuer dès la naissance, et sans formalités. Le conseiller fédéral Furgler annonça l'introduction d'une procédure de consultation sur les propositions faites à ce sujet par une commission d'experts quant à une révision de la Constitution et de la loi ; elles prévoient entre autres la naturalisation gratuite et simplifiée des étrangers nés en Suisse, des réfugiés et des apatrides [19]. Parallèlement aux travaux du Conseil fédéral, la Fondation pour la collaboration confédérale présenta aux cantons un projet de concordat qui, d'une part doit abolir les taxes de naturalisation, d'autre part réduire et uniformiser la durée de séjour à la suite de laquelle un étranger peut demander la naturalisation. Les porte-parole des bourgeoisies critiquèrent le projet d'abolition des taxes de rachat [20]. Les partis luttant contre l'emprise étrangère s'opposèrent à ce qu'on facilite la naturalisation : l'initiative populaire de l'Action nationale, ainsi que celle lancée par le Mouvement républicain, comprennent des dispositions dans ce sens [21].

A propos des démarches visant à libéraliser le droit de naturalisation, on rappela une convention de l'ONU datant de 1957 et recommandée pour signature par le Conseil de l'Europe en 1968 : convention qui doit supprimer tout effet du mariage de la femme sur sa nationalité. Ainsi, plusieurs cantons tentèrent-ils par voie législative de conserver son droit de cité à la femme originaire du canton et qui épouse un citoyen suisse originaire d'un autre canton [22]. Cette tendance fut approuvée par une réponse que le Conseil fédéral donna à une petite question, et dans laquelle il se montra disposé à envisager une révision de la réglementation actuelle, celle-ci n'étant inscrite ni dans la Constitution ni dans le Code civil, mais simplement dans l'Ordonnance fédérale sur l'état civil [23].

La révision du droit d'établissement, introduite en 1965 par l'initiative parlementaire Waldner (ps, BL), a entraîné l'élaboration d'un projet de modification des articles 45 et 48 de la Constitution. La commission du Conseil national chargée de l'examen de l'initiative proposa de supprimer toutes les dispositions limitant la liberté d'établissement des citoyens suisses, et d'inscrire dans la Constitution le principe de l'assistance au lieu de domicile, que tous les cantons ont déjà reconnu par un concordat [24]. Le canton de Bâle-Campagne se place en tête de ce mouvement puisqu'une révision de loi introduit la liberté totale d'établissement, même pour les anciens repris de justice [25].

Le parlement a délibéré de la suppression des articles confessionnels d'exception proposée fin 1971 par le Conseil fédéral. Le Conseil des. Etats a approuvé sans opposition et sans contre-proposition la radiation pure et simple des deux articles 51 et 52 et a consenti à ce que, pour la votation populaire, l'on ramène la révision à une seule et unique question. Le débat fut plus mouvementé au Conseil national, mais le résultat fut identique. Seuls quatre représentants des nouveaux groupements de droite s'opposèrent à l'entrée en matière. D'autres propositions furent justifiées par le désir de faciliter l'assentiment populaire : les représentants de l'UDC notamment essayèrent de calmer l'appréhension à l'égard de l'activité future des jésuites en proposant des dispositions aptes à protéger la paix confessionnelle ; de leur côté, grâce à la suppression des limitations qui d'ailleurs touchent aussi d'autres confessions (obligation d'une autorisation pour l'érection de nouveaux évêchés, non-éligibilité des ecclésiastiques au Conseil national), les députés socialistes ont voulu donner un aspect plus neutre au projet. Pour finir, une votation séparée sur l'un et l'autre article parut propre à dissiper l'idée d'une manipulation. Toutefois, lorsque les groupes démo-chrétien, radical et indépendant eurent décidé de se borner à la radiation des articles 51 et 52, toutes les adjonctions au projet furent écartées. Et l'on ne trouva pas non plus de majorité pour le double vote. Mais le Conseil national adopta trois motions proposées par sa commission ; elles chargeaient le Conseil fédéral de faire des propositions sur la suppression des dispositions d'exception qui ne tombaient pas sous le coup de la révision (clause concernant les évêchés, éligibilité des ecclésiastiques) ainsi que sur la promulgation d'un article relatif à la protection des animaux, qui modifierait l'interdiction de l'abattage rituel [26]. Le Conseil des Etats approuva ces propositions en décembre, dans la mesure od elles n'avaient pas déjà trouvé de solution dans le message publié en novembre au sujet d'un nouvel article 25 bis. Celui-ci devait faire de la protection des animaux une affaire de la Confédération ; jusqu'à l'entrée en vigueur de la législation d'exécution, une disposition transitoire de la Constitution fédérale maintiendrait l'interdiction de l'abattage rituel [27].

La proposition gouvernementale de rayer les articles d'exception amena ses adversaires à s'organiser. En janvier déjà, des comités d'action pour le maintien des articles se formèrent à Lausanne et à Berne ; par la suite ils fusionnèrent. Deux conseillers nationaux des nouveaux groupements de droite furent nommés au comité directeur de l'organisation à l'échelon national [28]. Les milieux favorables à la suppression craignirent une réaction négative du citoyen face à certains faits ; notamment l'intervention du supérieur général de l'Ordre des dominicains à propos de l'enseignement du professeur de théologie morale à Fribourg, S. Pfürtner, et dans une moindre mesure celle du général des jésuites rappelant aux membres de l'Ordre l'allégeance due au pape, sans oublier les démarches entreprises pour faire élire un évêque auxiliaire à Zurich, la situation scolaire dans certains cantons catholiques (situation considérée comme un mépris de la neutralité confessionnelle) et enfin l'existence de la majorité catholique des habitants du pays, révélée par le recensement fédéral de 1970 [29]. Le fait que seules les conclusions du rapport du professeur W. Kägi aient été publiées a suscité certaines critiques [30]. Toutefois, un sondage d'opinion effectué au printemps annonça une nette majorité favorable à la suppression des articles [31].

L'ordre public a paru moins menacé par les manifestations sur la voie publique que par les tentatives secrètes de subversion. Si, en 1971, la police de Genève avait découvert un dépôt d'armes rassemblées par des anarchistes, la police de Zurich arrêta en mai 1972 un noyau d'activistes qui s'étaient procuré des explosifs et des armes et qui projetaient toutes sortes d'actes de violence ; groupement qui avait encore entretenu des contacts avec la bande anarchiste Baader-Meinhof sévissant en République fédérale allemande. En août, le Conseil fédéral confia l'affaire aux autorités judiciaires zurichoises [32]. Peu de temps auparavant, la Cour pénale fédérale avait prononcé des peines d'emprisonnement contre les propriétaires du dépôt d'armes de Genève : condamnation par contumace du principal responsable ; avec sursis seulement pour son complice [33].

La découverte d'activités terroristes secrètes et certains attentats politiques — en particulier de la part des extrémistes jurassiens — ainsi que le, protestations continuelles contre les conditions faites par l'armée, l'école et l'économie étaient à même de renforcer le sentiment d'insécurité et de menace qui pèse sur de larges couches de la population. Des défenseurs de l'ordre public soulignèrent le danger que représentaient les forces subversives ; mais il leur arriva souvent de ramener au même dénominateur toutes les tendances de la contestation [34]. La campagne anti-subversive et plusieurs mesures prises par certains responsables trop zélés du maintien de l'ordre incitèrent par contrecoup les promoteurs de la plus large liberté d'expression à dénoncer le danger qui venait de l'autre bord [35]. Ainsi, la détention à caractère préventif appliquée par la police zurichoise fut critiquée même par certains milieux bourgeois, et le Parti socialiste alla jusqu'à créer une commission dont le but était d'examiner sous l'angle juridique et politique l'activité du Ministère public de la Confédération [36].

Les deux tendances se concrétisèrent sous la forme de nombreuses interventions parlementaires. Les unes aboutirent au développement des prescriptions dans le domaine de la protection de la Constitution ainsi qu'au renforcement du contrôle exercé sur les extrémistes étrangers ; les autres furent des protestations contre l'interdiction faite à des personnalités étrangères et à des réfugiés opposés au régime de leurs pays de s'exprimer en public. Dans ses réponses, le conseiller fédéral Furgler rejeta un renforcement des dispositions de droit pénal et déclara que l'on n'avait aucun intérêt à pousser les organisations d'étrangers dans la clandestinité. Il se fit l'avocat de la constitutionnalité de l'ordonnance de 1948 qui soumet à une autorisation préalable les discours politiques prononcés par des étrangers ne résidant pas en Suisse. Fort de l'avis des gouvernements cantonaux qu'il avait consultés, il déconseilla la suppression de cette ordonnance, mais en proposa la revision et rappela l'application plus libérale qu'on en avait faite depuis son entrée au gouvernement. Il n'annonça pas de nouvelles mesures, sinon pour combattre plus efficacement le terrorisme [37]. Comme les réglementations cantonales et fédérale actuelles semblent insuffisantes, le DFJP prépare une loi générale sur les explosifs [38]. La vente et la détention d'armes, qui ne tombent pas sous le coup des prescriptions fédérales, demeurent en revanche l'affaire des cantons; malgré le concordat signé en 1969, elles sont encore appliquées de manière très diverse [39]. Au parlement cantonal de Zurich, on a proposé une réglementation fédérale : pour sa part, le Conseil de l'Europe s'est penché sur l'uniformisation internationale des prescriptions [40].

Les grandes villes ont été à nouveau le théâtre de nombreuses manifestations. Des heurts avec la police se produisirent, principalement à Genève, lors de la visite du schah d'Iran ; et à Berne, lors des manifestations du « Bélier », organisation de jeunesse jurassienne [41]. Comme ce fut le cas au cours de l'année précédente, les manifestants se heurtèrent à des contre-manifestants : il en fut ainsi lors d'une proclamation qui eut lieu à Genève en faveur du régime sud-vietnamien, lors d'une marche sur Berne des Béliers, et au cours d'un défilé à Neuchâtel. La police se vit reprocher d'avoir favorisé à Genève et à Berne les contre-manifestants de droite [42].

Des votations populaires concernant le droit pénal ont animé la vie politique de deux cantons. A Bâle-Ville, une opposition se forma contre une participation du canton à un établissement pénitencier situé dans le canton de Zoug, en alléguant de son isolement géographique comme facteur propre à contrarier la réintégration sociale qu'implique une conception moderne de l'exécution des peines. Une modification de la procédure pénale pour jeunes délinquants se heurta à une vive opposition dans le canton de Berne, surtout au sein de la jeune génération, opposition qui trouve trop puissante la nouvelle situation faite aux présidents de tribunaux des mineurs en vertu de leur double fonction de juge et de tuteur ; les adversaires firent campagne contre la loi en l'identifiant à l'ogre de la fameuse fontaine bernoise. Mais dans les deux cantons, ce fut une forte majorité qui accepta les projets de réforme [43]. A Genève, la grève de la faim d'un détenu qui réclamait des conditions de vie pénitentiaires favorisant la réintégration sociale (comme le prévoit le code pénal), attira l'attention du public. Des pétitions furent lancées dans les pénitenciers de Bochuz (VD) et de Regensdorf (ZH) à l'appui de ses revendications [44].

En réponse à une petite question concernant l'internement administratif, le Conseil fédéral fit savoir que seuls sept cantons avaient fixé une procédure d'internement purement judiciaire, et que la circulaire du DFJP de 1970 se réclamant d'un accord signé entre la Suisse et l'Organisation internationale du travail (OIT) s'était heurtée à l'opposition des directeurs cantonaux des départements de justice et police. Ainsi, pour donner le bon exemple, le DFJP avait introduit une procédure de révision de l'article 406 du Code civil, article qui permet la détention administrative des personnes sous tutuelle [45].