International betrachtet, stand das Berichtsjahr in doppelter Hinsicht im Zeichen der Menschenrechte: die UNO hatte es im Gedenken an ihre « Allgemeine Erklärung» von 1948 zum «Jahr der Menschenrechte» proklamiert, und der Europarat feierte das 25jährige Jubiläum seiner entsprechenden Konvention. Dies gab auch bei uns Anlass zu Rück- und Ausblicken [1], vermochte aber keine neuen völkerrechtlichen Schritte herbeizuführen. Das nachgeholte Vernehmlassungsverfahren zur Ratifizierung der Europäischen Sozialcharta zeitigte wohl Zustimmung bei den Gewerkschaften sowie bei CVP und SP, jedoch Bedenken bei der FDP und Ablehnung bei den Unternehmerverbänden, die sich gegen einen ausländischen Druck auf die schweizerische Rechtsentwicklung verwahrten; von verschiedener Seite wurde eine Unterstellung der Frage unter das Referendum gewünscht. Ungünstig wirkte, dass die Beratende Versammlung des Europarats im September einen weiteren Ausbau der Charta empfahl, obwohl die Schweizer Vertreter darauf hinwiesen, dass diese erst durch 11 von den 20 Mitgliedstaaten ratifiziert worden sei [2]. So blieb die Sanktionierung der schweizerischen Unterschrift in der Schwebe. Das hinderte unser Land freilich nicht, sich an internationalen Bestrebungen zugunsten der Menschenrechte zu beteiligen, wie an anderer Stelle näher zu zeigen sein wird [3]. Von den in Strassburg gegen schweizerische Behörden vorgebrachten Beschwerden wurden deren zwei zulässig erklärt, aber noch keine entschieden [4].

Mochte auch — von aussen gesehen — das Verhalten der Schweiz gegenüber der Entwicklung der Menschenrechte zögernd erscheinen, so schritt doch die Anpassung einheimischer Rechtsformen an die übernommenen Verpflichtungen fort. Die Vorschläge, mit denen der Bundesrat die administrative Versorgung zu liberalisieren strebte, wurden vom Parlament ohne grössere Änderungen genehmigt. Damit ist es künftig möglich, jeden Freiheitsentzug aus fürsorgerischen Gründen vor dem Richter anzufechten, wie es die Europäische Menschenrechtskonvention verlangt; ein entsprechender Vorbehalt der Schweiz gegen Art. 5 der Konvention kann deshalb zurückgezogen werden. Über die Erfordernisse der Vereinbarung hinaus wurde auch ein Recht auf Entlassung bei Wegfall der Einweisungsgründe gewährt. Verschiedene, namentlich von Sozialdemokraten gestellte Anträge, den Schutz administrativ versorgter Personen noch weiter zu verstärken, drangen dagegen nicht durch [5]. Wie in anderem Zusammenhang dargelegt wird, stimmten die eidgenössischen Räte ausserdem einer Revision des Militärstrafrechts zu, die den Anforderungen der Strassburger Konvention Genüge leistet [6].

Aber auch unabhängig von internationalen Vereinbarungen nahm der Ausbau des Persönlichkeitsschutzes seinen Fortgang. Eine Verschärfung der Kontrolle von behördlichen Überwachungsmassnahmen (insbesondere im Bereich des Telefon- und Postverkehrs), wie sie von der Initiative Gerwig (sp, BS) angeregt worden war, fand nun im Ständerat ebenfalls Zustimmung. Die Kantonsvertreter zeigten sich allerdings bestrebt, die vom Nationalrat im Vorjahr gutgeheissenen Schutzbedingungen zu vereinfachen und damit etwas abzuschwächen. Sie erreichten, dass die umstrittenen Methoden der Strafverfolgungsbehörden praktisch nur von richterlichen Instanzen überprüft werden sollen, während die Volkskammer in dieser Hinsicht noch den parlamentarischen Geschäftsprüfungskommissionen einen ausdrücklichen Auftrag hatte erteilen wollen [7].

Neben der behördlichen Überwachung bildet die missbräuchliche Verwendung elektronisch gespeicherter Daten Gegenstand gesetzgeberischen Bestrebens. Nachdem Nationalrat Gerwig auch auf diesem Feld zwei Initiativen eingereicht hatte, zielten weitere parlamentarische Vorstösse in dieselbe Richtung [8]. Die mit der Behandlung der beiden Initiativen Gerwig betraute Kommission der Volkskammer beschloss jedoch, Vorarbeiten der Verwaltung für eine eidgenössische Datenschutzgesetzgebung abzuwarten [9]. Eine interdepartementale Arbeitsgruppe unter Leitung von Prof. M. Pedrazzini (St. Gallen) erhielt vom EJPD den Auftrag, zunächst eine Regelung für die Datenverarbeitung und Datensicherheit in der Bundesverwaltung vorzubereiten. Die Arbeiten des EJPD laufen nicht ohne Rücksichtnahme auf andere Staaten Westeuropas, die den Datenschutz schon weiter ausgebaut haben und für den grenzüberschreitenden Datenverkehr Beschränkungen vorsehen, wenn ein Partnerstaat in seiner Rechtsentwicklung nicht gleichzieht. Die Schweiz beteiligt sich deshalb an entsprechenden Koordinationsbestrebungen der OECD und des Europarats. Anderseits stellt sich die Frage, wieweit der Bundesgesetzgeber auch die Datenverwaltung der Kantone und Gemeinden regeln soll; diese besitzen zum Teil schon eigene Ordnungen [10]. Von einem eidgenössischen Datenschutzgesetz erwartet man schliesslich Einschränkungen für die Tätigkeit zahlreicher privater Auskunftsbüros, die vor allem über die wirtschaftliche Lage und Kreditwürdigkeit bestimmter Personen informieren und dabei oft falsche oder diskriminierende Angaben machen, ohne dass die Betroffenen sich dagegen wehren können [11].

Solche diskriminierende Auskunftstätigkeit, freilich mit politischer Ausrichtung, wird vor allem dem als Subversionsspezialisten geltenden Grafiker und Oberstleutnant Ernst Cincera vorgeworfen. Dieser versuchte weiterhin, seine umstrittene Dokumentation vor behördlichem Zugriff zu bewahren. Im November bestätigte jedoch das Bundesgericht die Befugnis des Zürcher Bezirksgerichts, das 1976 versiegelte Archiv zu durchsuchen [12]. Die Gruppe «Demokratisches Manifest» setzte inzwischen ihre eigenen Nachforschungen fort: im Frühjahr wies sie gewisse Informationskontakte zwischen Cincera und dem EMD nach. Dieses besitzt in seinem Dokumentationsdienst auf Mikrofilm aufgenommene Einzelbestände des «Subversionsarchivs», bestreitet aber, die erhaltenen Dokumente in sein elektronisches Nachweissystem aufgenommen zu haben. Eine militärgerichtliche Untersuchung ist im Gange [13].

Die Beeinträchtigung der persönlichen Freiheit durch politische Diskriminierung kann freilich durch Schutzgesetze und Gerichtsverfahren nur bis zu einem gewissen Grade vermieden werden. So betont man in Fällen, da ein politisch als Aussenseiter abgestempelter Bewerber abgewiesen wird, es gebe kein Recht auf eine staatliche oder private Anstellung. Hier hilft nur ein toleranteres und weniger ängstliches allgemeines Bewusstsein. Grösser ist der Rechtsschutz gegenüber Entlassungen aus einer öffentlichen Funktion [14]. Was der Richter weiter durchsetzen kann, ist Gleichberechtigung bei öffentlichen Dienstleistungen oder auch Wahrung der amtlichen Diskretionspflicht. So musste sich die Bündner Regierung vom Bundesgericht in zwei Fällen sagen lassen, dass Militärdienstverweigerung noch kein Grund zum Ausschluss von Ausbildungsmöglichkeiten sei [15]. Und ein bernisches Amtsgericht verurteilte einen Schulkommissionspräsidenten, der ein Protokoll über das Verhalten engagierter Lehrer ins Cincera-Archiv hatte wandern lassen [16].

Die Bestrebungen für eine Gewährung des Stimmrechts schon ab 18 Jahren kamen um einen weiteren Schritt voran. Nicht nur beharrte der Nationalrat auf der Senkung des politischen Mündigkeitsalters, wie sie die Initiative Ziegler (sp, GE) vorgeschlagen hatte, sondern überraschenderweise lenkte nun auch der Ständerat ein. Dieser hatte die Neuerung im Vorjahr noch als inopportun bewertet, doch die.wachsenden Mehrheiten in der Volkskammer liessen eine solche Argumentation nicht mehr zureichend erscheinen. Auch Bundesrat Furgler rückte in seinen Voten von den skeptischen Stellungnahmen der Landesregierung aus früheren Jahren ab [17]. Dass die Frage nunmehr vor die Volksabstimmung kommen sollte, wurde in der Presse vielfach begrüsst, obwohl man für einen ersten gesamtschweizerischen Urnengang noch keine positive Prognose stellte [18].

Für das Frauenstimmrecht nahm man in den letzten Männerkantonen, Appenzell Ausser- und Innerrhoden, einen neuen Anlauf. Während der Ausserrhoder Kantonsrat, einer Motion aus dem Jahre 1976 entsprechend, den Bürgerinnen nur ein Wahl- und Initiativrecht zusprechen wollte, um die Landsgemeinde dem starken Geschlecht vorzubehalten, kündigte der Innerrhoder Landammann Broger eine Vorlage mit voller Gleichberechtigung an [19].

Die Neufassung des Kindesrechts im Zivilgesetzbuch, die auf Neujahr 1978 in Kraft getreten ist, hat auch zu einer Revision der Bedingungen für den Erwerb des Bürgerrechts geführt. Im Bestreben, die Zurücksetzung der Frau abzubauen, hatte man die Voraussetzungen erweitert, unter denen ein Kind aus national gemischter Ehe die schweizerische Staatsbürgerschaft von der Mutter erhält. War dies bisher nur erfolgt, wenn der Vater gar keine Staatsbürgerschaft vererben konnte, so griff man nunmehr auf eine seit 1928 in der Bundesverfassung stehende, aber nie ausgeschöpfte Bestimmung (Art. 44, Abs. 3) zurück, welche ermöglicht, dass Kinder ausländischer Eltern Schweizerbürger werden, wenn die Mutter es von Abstammung schon war und die Eltern zur Zeit der Geburt in der Schweiz Wohnsitz haben. Allerdings beschränkte man einen solchen Bürgerrechtserwerb auf die Fälle, da die Mutter Schweizerin geblieben ist und somit eigentlich gar nicht von «ausländischen Eltern» gesprochen werden kann. Zugleich aber gab man der Neuerung rückwirkende Kraft: während zwölf Monaten konnten Personen bis zum Alter von 22 Jahren, für die bei ihrer Geburt entsprechende Voraussetzungen bestanden hatten, ihre Einbürgerung beantragen [20].

Von dieser breit publizierten Möglichkeit wurde in rund 30 000 Fällen Gebrauch gemacht [21]. Gegen die einschränkenden Bedingungen (schweizerischer Wohnsitz der Eltern bei der Geburt, schweizerische Abstammung der Mutter) erhob sich freilich Kritik, namentlich aus Auslandschweizerkreisen. Dass eine Mutter die schweizerische Nationalität nur weitergeben könne, wenn sie sie von Geburt an besitzt, der Vater dagegen auch, wenn er erst später eingebürgert worden ist, wurde als ungetilgte Diskriminierung der Frau gewertet [22]. Im EJPD, wo man sich bereits früher mit einer Revision der Verfassungsgrundlagen für das Bürgerrecht beschäftigt hatte, nahm man das zurückgestellte Vorhaben wieder auf [23]. Auf die rechtliche wie auf die menschliche Problematik des Einbürgerungsverfahrens machte der Erfolgsfilm «Die Schweizermacher» aufmerksam [24].

Die öffentliche Ordnung wurde im Berichtsjahr weniger durch innenpolitische Konflikte als durch den internationalen Terrorismus belastet. Im Vorfeld gewichtiger eidgenössischer Volksabstimmungen — über die Bundessicherheitspolizei sowie über die Voraussetzungen für den Bau von Atomkraftwerken — begnügten sich die oppositionellen Kräfte im allgemeinen mit geordneten Demonstrationen [25]. Dagegen sah sich die Schweiz infolge der Festnahme zweier Deutscher nach dem Zwischenfall im Jura vom Dezember 1977 stärker in den Kampf gegen den Terrorismus einbezogen als zuvor. Die rigorose Isolierung und Überwachung der beiden Häftlinge im Berner Amthaus löste ungewohnte Reaktionen aus: Hungerstreiks der Delinquenten, Protestrücktritte ihrer Vertrauensanwälte, Bombenanschläge auf bernische Gerichtsgebäude [26]. Im Juni wurde der Prozess vor den Geschworenen in Pruntrut ohne Angeklagte und bloss mit Pflichtverteidigern durchgeführt. Das Gericht verhängte langjährige Zuchthausstrafen [27]. Deren Vollzug glaubte man aber den regulären Strafanstalten aus Sicherheitsgründen nicht zumuten zu können. So blieben die Verurteilten einstweilen im Berner Untersuchungsgefängnis [28].

lier aussergewöhnliche Gerichtsfall löste eine eingehendere Diskussion über die Problematik des Terrorismus aus. Kann man Terroristen moralische und politische Motive zubilligen oder ist Verständnis für die terroristische Auflehnung bereits Ausdruck moralischer Korruption? Soll man dem Terrorismus mehr mit sozialen Reformen und demokratischer Gelassenheit begegnen oder mit Verschärfung der Strafen und Abwehrmassnahmen? [29] Sind anderseits die strengen Haftbedingungen und die Einschränkung der Verteidigerrechte zur Gewährleistung der Sicherheit unumgänglich oder trifft entsprechende Anordnungen der Vorwurf, sie bewirkten die psychische und physische Vernichtung der Häftlinge? Während solche Fragen eine breitere Öffentlichkeit bewegten, befand man sich auf der äussersten Linken im Dilemma zwischen realistischer Respektierung der Legalität und antibürgerlicher Solidarität [30].

Die wiederholten Anschläge und die Androhung weiterer Gewaltakte — dies auf dem Hintergrund der spektakulären Entftihrungs- und Mordfälle im nördlichen und südlichen Nachbarland — gaben Anlass zu Sicherheitsmassnahmen, insbesondere in öffentlichen Gebäuden [31]. Die Furcht vor dem Terror führte auch zu unbegründeten Verdächtigungen oder zu Vorkehren, deren Verhältnismässigkeit hinterher bezweifelt wurde [32]. Aufsehen erregte vor allem die Einbeziehung ausländischer Helfer durch den vom Chef des EJPD geleiteten Krisenstab während eines Zwischenfalls in Genf-Cointrin. Der Bedrohung eines amerikanischen Verkehrsflugzeugs durch einen Unbekannten begegnete man nicht nur durch die Entsendung eines Truppenverbandes und einer Antiterroreinheit der Berner Kantonspolizei, sondern — unter Zustimmung des Bundesrates — zudem durch die Bereitstellung von Spezialisten des westdeutschen Grenzschutzes in Payerne (VD). Ein Einsatz dieser Kräfte erübrigte sich jedoch, da die Drohung nicht wahrgemacht wurde [33].

Das Auftreten deutscher Antiterrorkräfte auf Schweizerboden war Ausdruck einer verstärkten Zusammenarbeit mit den Nachbarstaaten, welcher mehrere Treffen der für die öffentliche Sicherheit zuständigen Minister dienten [34]. Im Europarat wurde eine Konvention über die Kontrolle des privaten Handels mit Feuerwaffen ausgearbeitet. Voraussetzung für die Anwendung einer solchen in der Schweiz wäre aber ein eidgenössisches Waffengesetz. Die Vernehmlassungen der Kantone zu einem im Vorjahr versandten Fragebogen lauteten fast alle grundsätzlich positiv; sie liessen freilich Bedenken gegen eine Regelung hervortreten, die den Jägern, Schützen und Waffensammlern ungewohnte. Einschränkungen auferlegen würde [35].

Der zweite Versuch innerhalb von zwölf Jahren, ein Sicherheitsinstrument des Bundes zu schaffen, das bei Ungenügen der kantonalen Polizeikräfte eingreifen könnte, scheiterte in der Volksabstimmung. Im März wurde die neue Vorlage für eine Bundessicherheitspolizei von beiden Räten gutgeheissen. Ausser den Kommunisten opponierte praktisch nur eine Minderheit der SP-Fraktion [36]. Nachdem aber bereits im Vorjahr verschiedene linke Organisationen ein Referendum angekündigt hatten, entschied sich jetzt auch der Vorstand der SPS für den Appell ans Volk, ohne sich allerdings mit den erwähnten Gruppen zu verbinden. Gegnerschaft regte sich jedoch nicht nur auf der Linken. In der Westschweiz hatte sich schon im Januar ein Komitee gebildet, das vom jurassischen Sozialisten Béguelin bis zu den Wortführern der konservativ-föderalistischen Ligue vaudoise reichte und nun seinerseits den Kampf aufnahm [37]. Beim Sammeln der Unterschriften hatten freilich die linken Aussenseiter am meisten Erfolg; dabei erwiesen sich die welschen Kantone am ergiebigsten [38].

In der Abstimmungskampagne nahmen alle bürgerlichen Landesparteien zugunsten der Vorlage Stellung und nur die Linke und der Landesring gegen sie. Mehrere bürgerliche Kantonälformationen, namentlich westschweizerische, scherten jedoch aus der Front der Befürworter aus [39]. Während für die «Busipo» in erster Linie das Ungenügen der Terrorabwehr ins Feld geführt wurde, wandten sich die Gegner je nach Standort mehr gegen mögliche Eingriffe in die kantonale Polizeihoheit oder eher gegen die Gefahr einer Beeinträchtigung der Demonstrations- und Streikfreiheit. Die Opposition richtete sich aber meist nicht gegen die in der Botschaft des Bundesrates auf 200 Mann und 100 Ersatzleute begrenzte Antiterrortruppe, sondern allein gegen die 1000 Mann, die für Einsätze zur Wahrung der öffentlichen Ordnung vorgesehen waren [40]. In der Westschweiz scheint das forsche Vorgehen Bundesrat Furglers beim Genfer Flugzeugzwischenfall wesentlich zur Abneigung gegen die «Fupo» beigetragen zu haben.Ungünstig wirkten auch allzu spät widerlegte Befürchtungen, eine Vollzugsverordnung werde dem neuen Instrument einen zentralistischeren Charakter verleihen, als der Gesetzestext annehmen lasse [41]. So wurde die vom Chef des EJPD unermüdlich verteidigte Vorlage [42] am 3. Dezember von 56% der Stimmenden abgelehnt. Nur die ostschweizerischen Kantone, Zürich und Tessin erbrachten annehmende Mehrheiten; die Waadt verwarf mit nahezu 80, das Gebiet des neuen Kantons Jura sogar mit 84%. Wie eine Umfrage ergab, wiesen ausser der französischen Sprachgruppe die jüngere Generation und die Arbeiterschaft besonders hohe Verwerfungsquoten auf. Häufigstes Ablehnungsmotiv war die Abneigung gegen einen Ausbau der Polizei; föderalistische Bedenken traten weit weniger hervor [43].

Das Volksverdikt wurde vielfach dahin gedeutet, dass es sich nicht gegen eine reine Antiterrortruppe richte, sondern nur gegen ein Bundesinstrument zur Bekämpfung von Unruhen. Die FDP-Fraktion postulierte deshalb unverzüglich die Ausarbeitung einer neuen Vorlage, die sich auf den erstgenannten Gegenstand zu beschränken hätte [44]. Die Vorbereitung eines zentralen kriminalpolizeilichen Informationssystems mit elektronischer Datenspeicherung (KIS) trat in die Entscheidungsphase: nach mehreren Kantonsregierungen sprach sich im September auch der Bundesrat grundsätzlich für eine Beteiligung aus [45].

Im Rahmen seiner Massnahmen gegen den Terrorismus hatte der Bundesrat im Vorjahr auch eine Verschärfung des Strafrechts angekündigt. Bereits im Sommer lag ein Expertenentwurf vor, der für Freiheitsberaubung und Entführung eine strengere Ahndung androhte und Geiselnahme, Beteiligung an einer «kriminellen Gruppe», planmässige Vorbereitung schwerer Verbrechen sowie Aufforderung zur Gewalttätigkeit als neue Straftatbestände anführte. Insbesondere gegen einzelne dieser Erweiterungen des strafbaren Bereichs wurde da und dort Kritik geäussert [46]. Nach einer neuen Meinungsumfrage nehmen die Anhänger der Todesstrafe für Terroristen sichtlich überhand [47]. Trotzdem lehnte die vorberatende Nationalratskommission eine entsprechende Verfassungsänderung, wie sie V. Oehen (na, BE) vorgeschlagen hat, deutlich ab [48].

Eine Vermenschlichung des Strafvollzugs wird namentlich von zwei Berichten angestrebt, die sich auf Erhebungen in den Anstalten stützen. So untersuchte die Eidg. Justizabteilung, durch eine parlamentarische Anfrage veranlasst, die Zahl der Selbstmorde und den Gebrauch von Psychopharmaka. Es ergab sich eine weit grössere Suizidhäufigkeit als in der übrigen Bevölkerung und auch eine grössere als in den Anstalten der Nachbarländer; besonders gefährdet sind Insassen in Einzelhaft. Konsequenzen aus diesen Ergebnissen zu ziehen, blieb freilich den Kantonen überlassen. Mit dem Strafvollzug an Frauen befasste sich die Eidg. Kommission für Frauenfragen, wobei sie eine Petition weiblicher Häftlinge von 1977 zum Ausgangspunkt nahm. Sie verband ihre Bestandesaufnahme mit Verbesserungsvorschlägen, die hauptsächlich auf vermehrte Kontakt- und Ausbildungsmöglichkeiten hinzielen. Das von Bund und Kantonen im Vorjahr gestiftete Ausbildungszentrum für das Strafvollzugspersonal konnte nun den Betrieb aufnehmen [49].