Alors qu'elles auraient dû contribuer à donner un souffle nouveau au fédéralisme helvétique, les votations sur les cinq révisions constitutionnelles rendues nécessaires par le premier paquet de la nouvelle répartition des tâches entre Confédération et cantons ont montré au contraire le scepticisme habitant le peuple suisse à l'égard d'un fort pouvoir financier des cantons. Du message publié par le Conseil fédéral à fin 1981 et dans lequel était proposée une première série de mesures visant à débroussailler l'enchevêtrement des attributions entre les deux niveaux administratifs, ont en effet succombé successivement deux des objets les plus importants: après le refus des Chambres l'année précédente de supprimer l'aide fédérale à la construction de logements, c'était au tour du projet de suppression des subventions fédérales aux bourses d'études de ne pas trouver grâce devant le peuple et les cantons au cours du week-end du 10 mars. Avec une majorité de «non» élevée à 52,4% (et 14 1/2 cantons contre 8 1/2), le souverain a ainsi signifié sa méfiance quant à une délégation excessive de compétences trop importantes à des cantons susceptibles de ne pas pouvoir les supporter financièrement. Ce qui pourrait être considéré comme une victoire de l'Etat central n'en est cependant pas une. Au contraire, celui-ci devra ainsi continuer à verser annuellement quelque 70 millions de francs aux cantons, une somme dont il espérait bien être dispensé dans l'optique de son plan d'assainissement des finances fédérales directement lié à ce processus de nouvelle répartition. Des cinq objets soumis au verdict populaire, celui devant décider de la suppression ou non des subsides à la formation a été de loin le plus discuté, les quatres autres n'engendrant pas de véritable polémique, parce que de nature trop floue pour le citoyen. C'est ainsi que le 10 mars, la suppression de l'aide fédérale aux écoles primaires et à la santé publique passait la rampe sans passion par respectivement 58,5% et 53,0% de suffrages favorables. Trois mois plus tard, le 9 juin, le souverain décidait par 66,5% et 78,7% de «oui», après l'avoir déjà approuvé provisoirement cinq ans plus tôt, que les cantons ne toucheraient définitivement plus à l'avenir de pourcentage au produit du droit de timbre et, que leur part au bénéfice de la Régie des alcools descendrait de 50% à 10% (5% de 1981 à 1985). La faible participation (34,4% et 35,1%) enregistrée à l'occasion de ces scrutins illustre bien dans quel climat s'est déroulée la campagne. Mis à part les subsides de formation, les citoyens ne se sont guère sentis concernés par les objets qui leur étaient soumis ainsi que l'a confirmé par la suite un sondage effectué après la première votation [1]. Ceux-ci avaient en outre recueilli les faveurs des grands partis, à l'exception des socialistes qui avaient recommandé le maintien de l'aide fédérale aux bourses d'études [2].

A la demande des directeurs cantonaux des finances, le Conseil fédéral a décidé d'échelonner l'entrée en vigueur de ce premier train de mesures. C'est ainsi que les nouvelles normes édictées sur la protection civile, l'école obligatoire, la santé publique, les prestations complémentaires à l'ANS/AI, les contributions à l'AVS et la péréquation financière ont pris effet au lei janvier 1986, de même que la réglementation définitive des parts cantonales au droit de timbre et au bénéfice de la Régie des alcools. Celles touchant l'exécution des peines, l'enseignement ménager, la gymnastique et le sport, ainsi que l'aide aux réfugiés ont été reportées à une année plus tard. Comme la révision partielle de l'assurance-maladie a pris un retard considérable et n'entrera vraisemblablement pas en vigueur avant 1988, les Chambres ont toutefois approuvé, sur proposition du Conseil fédéral, un arrêté qui suspend temporairement la suppression de la charge des cantons au titre de l'ANS. Il est en effet prévu de compenser cet allégement par une participation de ceux-ci à la moitié des subventions fédérales en faveur des caisses-maladies [3].

L'échec enregistré par le projet de la suppression des subsides accordés aux apprentis et aux étudiants risque d'entraîner de fâcheuses conséquences pour la suite des opérations, et ceci tout spécialement dans l'optique du second paquet. Le verdict rendu par les urnes traduit en effet un manque de confiance certain au sein de la population dans les possibilités des cantons lorsque l'objet prend une importance trop grande. Dès lors, il est probable que la deuxième donne de compétences entre Confédération et cantons rencontre, elle aussi, des obstacles non négligeables sur son chemin. Les premières prises de position affichées en fin d'année par les cantons, partis et associations consultés par le DFJP à ce sujet l'ont d'ailleurs confirmé. Une grande partie des cantons s'est élevée contre la nouvelle charge financière que ce second train de mesures lui apportera s'il est accepté. Celle-ci se monte selon les prévisions à 70 millions de francs. L'un des seize domaines touchés par cette deuxième répartition, la redistribution des charges de l'assurance-invalidité, n'est pas combattu par les cantons, puisque celle-ci leur rapporterait finalement 25 millions de francs, mais elle l'est par contre par les quatres partis gouvernementaux et les organisations concernées. Les socialistes sont même allés plus loin en refusant d'entrer en matière sur ce second paquet. Ceux-ci estiment en effet que ce dernier, comme son prédécesseur, ne vise qu'à assainir les finances fédérales, alors qu'il risque de porter préjudice aux habitants des cantons économiquement faibles [4]. Dans un autre domaine, le souverain a marqué sa préférence pour l'intérêt collectif au détriment de celui des principes du fédéralisme en acceptant au début de l'automne d'harmoniser la période de la rentrée scolaire entre les cantons. De même, le Conseil des Etats a refusé, lui, d'accorder la garantie fédérale à un passage de la nouvelle Constitution du demi-canton de Bâle-Campagne portant sur la construction d'installations nucléaires. Là également, l'intérêt général a été jugé supérieur aux principes fédéralistes [5].

A l'heure de cette nouvelle répartition des tâches, la collaboration intercantonale offre des perspectives intéressantes. Le principe de base est simple: un canton ou une région prend à sa charge un service public et en fait profiter les autres membres de l'accord qui, en retour, offrent chacun un autre type de service. Les deux Bâles ont entrepris des démarches dans ce sens à la fin du mois de novembre. Plus concrètement, un avant-projet d'une convention régionale sur l'infrastructure hospitalière a été soumis à la procédure de consultation dans les cinq cantons alémaniques du Nord-Ouest de la Suisse (AG, BL, BS, BE, SO) [6].

Dans le canton de Zurich, après que le Tribunal fédéral eut rejeté le recours déposé contre les deux premières acceptées par le peuple l'année précédente, la troisième partie du paquet de la péréquation des charges entre canton et communes a recueilli l'approbation du législatif. Celle-ci, qui doit encore passer devant le souverain, a pour but d'apporter une simplification sensible des relations entre les deux niveaux administratifs. Le canton de Zurich s'est en outre agrandi d'un district supplémentaire, celui de Dietikon, à la suite de la scission du district du chef-lieu, devenu trop populeux pour pouvoir être géré convenablement. Le Conseil d'Etat tessinois a pour sa part déposé deux projets de révision de la loi sur les communes et de la loi sur la péréquation financière intercommunale. Le premier prévoit notamment l'obligation pour les communes de se soumettre à un nouveau modèle comptable identique pour toutes [7].

Dix ans après que les trois districts méridionaux se soient prononcés pour leur maintien au sein du canton de Berne, l'observateur aura pu constater, aujourd'hui encore, que la question jurassienne n'a toujours pas trouvé de véritable solution. Après en avoir décidé la création en novembre 1984, le Parlement jurassien a désigné en début d'année les membres de la «Commission de la coopération et de la réunification». Dans l'esprit des députés jurassiens, cette commission doit tout faire pour favoriser le dialogue entre les différents partenaires de la réunification. Côté bernois, les réactions ne se sont pas fait attendre. Le Conseil-exécutif s'est plaint auprès du Conseil fédéral de cette nouvelle ingérence des autorités jurassiennes dans ses affaires intérieures. Le gouvernement fédéral, également interpellé au Conseil national par G. Aubry-Moine (prd, BE) et M.- A. Houmard (prd, BE), s'est cependant voulu rassurant en affirmant que toute réunification est impensable sans le consentement du canton de Berne; il s'est par conséquent refusé à intervenir [8]. Parallèlement, alors que le conseiller d'Etat P. Schmid avait pris deux mois auparavant la tête de sa délégation aux affaires jurassiennes, le gouvernement bernois refusait la proposition d'un député autonomiste au Grand Conseil visant la création d'une commission spéciale de coopération avec le canton du Jura [9].

Mais c'est surtout l'affaire des caisses noires du gouvernement bernois qui a véritablement relancé le débat vers la fin de l'année. Le rapport rédigé par la commission du Grand Conseil bernois chargée d'examiner les reproches formulés l'année précédente par l'ancien réviseur du contrôle cantonal des finances R. Hafner a miss en lumière non seulement les procédés douteux de certains membres du Conseil-exécutif bernois, mais également plusieurs versements effectués par ceux-ci au cours des années précédentes à diverses organisations du Jura bernois et plus particulièrement à Force démocratique (FD), chiffrés pour cette dernière à 170 000 francs de 1980 à 1982, dont 50 000 à la veille des élections communales de Moutier en 1982 [10]. Sans base légale, ce soutien financier est apparu d'autant plus inadmissible aux yeux des séparatistes jurassiens qu'il s'est fait unilatéralement au profit d'un seul camp. Mais surtout, le fait que des sommes de ce type aient déjà été versées à l'époque des plébiscites est subitement devenu évident, le Conseil-exécutif reconnaissant du reste par la suite avoir versé près de 400 000 francs aux pro-bernois lors des scrutins de 1974 et 1975. L'exercice du droit d'autodétermination reconnu aux habitants du Jura dans les années septante a donc été influencé. Le Rassemblement jurassien (RJ) a été le premier à réagir. Lors de la traditionnelle Fête du peuple du mouvement séparatiste, son secrétaire général, R. Béguelin, a remis en question le résultat des sous-plébiscites de 1975 qui avaient conduit à l'éclatement du Júra, allant même jusqu'à exiger que l'enquête sur les comptes secrets soit étendue jusqu'eu 1947 et que tous les départements y soient soumis. Les militants se sont également prononcés dans une résolution populaire pour que le partage des biens entre les deux cantons soit revu [11].

A son tour, le Gouvernement jurassien est intervenu avec fermeté en décidant de porter l'affaire devant le Conseil fédéral. Dénonçant la «fraude et la corruption électorales» qui auraient marqué la procédure plébiscitaire, celui-ci a réclamé l'intervention du gouvernement fédéral qui était chargé de veiller à la régularité des scrutins. Dans leur requête, les ministres jurassiens demandaient non seulement que l'enquête soit étendue aux quatorze directions bernoises, mais aussi que les scrutins entachés d'irrégularités soient déclarés viciés et que les populations concernées puissent se prononcer librement, à l'avenir, sur leur intention de quitter à leur tour le canton de Berne pour rejoindre celui du Jura. Sur le plan du partage des biens, l'exécutif jurassien a également adressé une lettre à son homologue bernois afin de reprendre les négociations et de corriger la répartition, comme le protocole final de l'accord signé par les deux cantons lui en donne le droit si des faits nouveaux viennent à modifier les données du problème [12]. Par une déclaration publique, le gouvernement de l'ancien canton a fait savoir qu'il ne saurait être question de remettre en cause ce partage des biens, celui-ci ayant été établi sur la base de la situation de fortune au 31 décembre 1978. Il a par ailleurs tenu à préciser que ce ne sont pas les versements en eux-mêmes qu'avait contestés la commission d'enquête, mais la compétence du gouvernement à en décider. Le ministre F. Lachat a fait savoir que le dernier acte pourrait se jouer au Tribunal fédéral. Pour sa part, le Conseil de ville de Moutier a également interpellé le Conseil fédéral pour exiger réparation [13]. En face, Force démocratique s'est bornée à rappeler son attachement au canton de Berne, ceci devant légitimer les sommes reçues. Le Grand Conseil bernois, en incitant le gouvernement à jeter des bases légales pour le versement de tels fonds, a rejoint l'organisation antiséparatiste dans son attitude [14].

Parallèlement à cette affaire des caisses noires, d'autres événements sont venus émailler l'année dans les trois districts du Jura bernois. Trois mois après que le groupe «Bélier» eût effectué une restructuration interne, optant pour un travail à long terme et en profondeur et délaissant ainsi, momentanément du moins, les coups d'éclat, le Tribunal de district de Moutier était la cible d'un attentat à l'explosif, revendiqué par une mystérieuse «Deuxième fraction révolutionnaire du groupe Bélier». De son côté, la Fédération des communes du Jura bernois (FJB) a elle aussi entrepris sa propre restructuration avec deux projets en concurrence directe: l'un instituant un véritable parlement régional, l'autre un syndicat de communes. Certaines de ces dernières ont toutefois contesté l'existence même de la FJB, qu'elles jugent sans véritable pouvoir. La ville de Moutier a ainsi décidé de ne plus verser l'intégralité de ses cotisations. Enfin, la société Radio Jura bernois (RJB) a suspendu provisoirement ses programmes au début du printemps, le temps de trouver des successeurs aux professionnels en place, jugés pas assez proches des habitants de la région et de leur «mentalité». Sur le plan fédéral, le Conseil des Etats a repoussé nettement l'initiative du canton du Jura qui proposait l'amnistie de toutes les personnes condamnées pour des délits en rapport avec la question jurassienne [15].

Le sort des communes de Vellerat (BE) et d'Ederswiler (JU) n'est toujours pas réglé. La première aimerait rejoindre le canton du Jura, la seconde le canton de Berne. Si les gouvernements cantonaux sont tous deux favorables à de tels transferts dé territoires, leurs positions respectives sur les moyens d'y parvenir sont radicalement opposées. La Berne cantonale propose de résoudre le problème par un simple échange des deux communes, ce qui mettrait ainsi un terme à la procédure plébiscitaire engagée en 1974. Le canton du Jura, par contre, adopte une toute autre théorie: afin de laisser la porte ouverte à d'autres communes du Jura bernois qui pourraient éventuellement à l'avenir manifester le désir de rejoindre le nouveau canton, le Gouvernement jurassien entend obtenir de la Confédération des bases juridiques fédérales qui n'existent pas encore [16]. En fin d'ännée cependant, le Conseil national a fait un pas vers la solution bernoise en acceptant à une écrasante majorité (123 voix contre 9) une motion proposée par sa commission des pétitions et de l'examen des constitutions cantonales suite à la pétition déposée par la commune d'Ederswiler l'année précédente. La motion prie le Conseil fédéral de créer les conditions propices pour que les deux communes puissent s'autodéterminer grâce à l'établissement de dispositions procédurales dans les constitutions jurassienne et bernoise [17].

Dans le Laufonnais également, les réactions, souvent vives, n'ont pas manqué. Selon le rapport de la commission d'enquête du Grand Conseil bernois, ce sont en effet 333 281 francs qui ont été versés durant les années 1980 et 1983 au mouvement «Aktion Bernisches Laufental», fidèle au canton de Berne [18]. Le «Laufentaler Bewegung», favorable à un rattachement au demi-canton de Bâle-Campagne et qui avait déjà dénoncé le soutien gouvernemental de ses adversaires à l'époque du plébiscite de 1983, en a profité pour donner encore plus de voix, dans le même temps qu'il opérait un rapprochement vers le Rassemblement jurassien et Unité jurassienne. En envoyant à la Chancellerie cantonale un recours signé par cinq citoyens, le mouvement probâlois a exigé l'annulation du scrutin de 1983 par lequel le Laufonnais avait choisi de rester dans le canton de Berne, ainsi que la répétition de ce vote. Pour sa part, le Conseil de district du Laufonnais, à l'occasion d'une séance extraordinaire convoquée à la demande du groupe démocrate-chrétien, a formulé une requête à l'endroit du Conseil-exécutif non pas pour que celui-ci répète le scrutin, mais pour qu'une enquête plus approfondie soit entreprise et que les fonds versés sans base légale soient remboursés. Le conseil, au sein duquel les démocrates-chrétiens et les députés socialistes ont pu faire prévaloir leurs revendications face aux radicaux, a également pris position en faveur de l'ouverture d'une procédure disciplinaire à l'encontre des membres du Conseil-exécutif ayant pris part à cette affaire des caisses noires. De leur côté, les citoyens probernois du district n'ont pas cherché à nier le soutien financier obtenu du gouvernement, mais ont estimé que celui-ci était nécessaire pour rétabli un indispensable équilibre entre les deux camps [19]. En fin d'année, le Grand Conseil bernois, ainsi que le lui avait recommandé le Conseil-exécutif, a décidé de ne pas entrer en matière sur le recours déposé par les cinq citoyens laufonnais, ni de donner suite à la pétition du Conseil de district. Ce dernier n'en a pas pour autant abandonné ses démarches et a adressé au Conseil fédéral un nouveau recours afin que celui-ci forme une commission d'enquête indépendante et organise un nouveau plébisciter [20].

Les deux demi-cantons de Bâle-Ville et de Bâle-Campagne ont tous deux poursuivi leurs démarches pour revendiquer le statut de canton à part entière au sein de la Confédération. L'association «Pro Vollkanton Baselland» a déposé dans ce sens une initiative populaire, accompagnée d'une seconde soutenue par une cinquantaine de communes, dans le but d'inscrire dans la constitution cantonale un article obligeant les autorités à tout entreprendre pour obtenir un conseiller aux Etats supplémentaire et une voix pleine lors des référendums fédéraux exigeant la double majorité. L'idéal de la réunification prenant de plus en plus l'allure d'un lointain souvenir, 99 députés au Grand Conseil de Bâle-Ville ont formulé une proposition allant elle aussi dans le même sens [21].