In einer Antwort auf eine Kleine Anfrage bestätigte der Bundesrat, dass Kunststoffpackungen bei der Verbrennung schädliche Gase hinterlassen. Er nahm deshalb eine Motion von Nationalrat Martin (fdp, VD), der die Verwendung von Plastikflaschen (PVC) verbieten wollte, als Postulat entgegen. Eine Motion Nationalrat Hofers (fdp, SG) forderte über ein Verbot umweltschädlicher Verpackungen hinaus eine Erhebung von Abgaben auf Verpackungsmaterialien im Verhältnis zu den von der Verpackung verursachten Beseitigungskosten sowie eine steuerliche Begünstigung jener Betriebe, die für die Verpackung selbständig verrottende Stoffe verwenden. Diese Motion wurde vom Bundesrat positiv beantwortet. Auch das Konsumentinnenforum und der Naturschutzbund erklärten den Einwegpackungen den Kampf, während die «Aktion saubere Schweiz» ein Verbot oder eine Besteuerung solcher Verpackungen weder für realisierbar noch für wirksam hielt.

Die zum Zweck des Studiums der Bewirtschaftung der Abfälle eingesetzte eidgenössische Kommission empfahl vor allem die Verwendung von Mehrwegflaschen als besonders rohstoff- und energiesparende Verpackungsart. Um die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch die ungeordnete Deponie von Autowracks zu verhindern, erliessen die Kantone Graubünden und Aargau sog. Autobeseitigungsgesetze. Über die Probleme bei der Lagerung radioaktiver Abfälle haben wir bereits im entsprechenden Sachzusammenhang orientiert.

Als eines der naheliegendsten Verfahren zur Eindämmung der Abfälle erweist sich die Mehrfachverwendung von Flaschen und anderen Gebinden. Um die Anwendung dieser Präventivmassnahme zu verallgemeinern, verlangt Nationalrat F. Meier (na, ZH) mit einer parlamentarischen Initiative die Einführung einer Sondersteuer auf Einweggebinden.

Der 1977 eingereichten parlamentarischen Initiative von F. Meier (na. ZH), welche mit einer Besteuerung der Einwegpackungen eine Reduktion der Abfälle bewirken, wollte, war kein Erfolg beschieden. Der Nationalrat ging bei seinem negativen Entscheid von der Annahme aus, dass das neue Umweltschutzgesetz Massnahmen zur Förderung der Mehrfachverwendung von Flaschen und Verpackungen bringen werde.

Bezüglich der Beseitigung von Abfällen setzte die Luftreinhalteverordnung strengere Vorschriften für die Rauchgasreinigung von Kehrichtverbrennungsanlagen (KVA) fest. Damit sollen insbesondere auch umweltgefährdende Stoffe wie Cadmium, Blei oder Chlor, die angesichts der wachsenden Müllberge eine zunehmende Belastung für Luft und Boden darstellen, besser ausgefiltert werden. Da die erforderlichen Sanierungen Investitionskosten in Millionenhöhe nach sich ziehen, brachten diese Bestimmungen gerade für kleinere KVA erhebliche Probleme. Nicht nur Umweltschutzkreise forderten daher anstatt der Verbrennung von kompostierbaren oder sonst wiederverwertbaren Abfällen eine ökologisch orientierte Abfallbewirtschaftung, welche neben dem Recycling in erster Linie die Vermeidung von Müll anstrebt. Pilotversuche in mehreren Gemeinden zeigten, dass bei getrennter Einsammlung und Verwertung des Kehrichts auch ein Umdenken eingeleitet und die pro Kopf produzierte Müllmenge erheblich reduziert werden kann. Mit einer Eingabe an den Bundesrat forderten fünf Umwelt- und Konsumentenorganisationen die Einführung eines Pfandes auf allen Einweg-Getränkeverpackungen aus Metall, Kunststoff und Glas. Bei der Beantwortung zweier Interpellationen erklärte sich die Landesregierung bereit, Möglichkeiten zur Eindämmung der Verpackungsflut zu prüfen sowie ein Konzept für die zukünftige Abfallwirtschaft zu erarbeiten.

Grundsätze für einen künftig ökologisch ausgerichteten Umgang mit Abfällen präsentierte die Eidgenössische Kommission für Abfallwirtschaft in einem Leitbild. Danach sollen Abfälle so behandelt werden, dass sie langfristig nur noch eine unwesentliche, für Mensch und Umwelt tolerierbare Belastung darstellen. Vorgeschlagen werden Vorschriften betreffend besserer Kanalisierung, Sortierung, Beseitigung und Kontrolle des anfallenden Mülls. Wiederverwertbare, aber auch besonders problematische Anteile sollen – etwa durch getrenntes Einsammeln – aus dem Siedlungsabfall ausgeschieden und den geeigneten Behandlungsverfahren zugeführt werden. Weiter seien Mindestanforderungen an Bau und Betrieb von Entsorgungsanlagen und Deponien aufzustellen sowie deren Einhaltung zu kontrollieren. Die Gebühren für die Abfallbehandlung bis zum Endlager müssen gemäss dem Leitbild kosten- und risikogerecht nach dem Verursacherprinzip angesetzt werden. Vor allem aber ist die Entstehung von Abfällen einzudämmen. In diesem Zusammenhang regte die Kommission die Prüfung von Lenkungsabgaben an, mit denen im Konsumbereich notwendige Verhaltensänderungen herbeigeführt werden sollen. Als Ergänzung oder Vorstufe zu Lenkungsabgaben sprach sie sich ferner für Pfandsysteme oder vorgezogene, bereits im Kaufpreis eingebaute Entsorgungsgebühren aus. Den ersten kantonalen Abfallbericht sowie ein Massnahmenpaket für eine ökologische Abfallwirtschaft präsentierte die Aargauer Regierung. Bereits über 40 Gemeinden der Schweiz verrechnen die Kosten für die Kehrichtbeseitigung nach dem Verursacherprinzip (Sackgebühr); dadurch konnten die Resultate der Separatsammlungen für wiederverwertbare Stoffe verbessert und gleichzeitig die Menge des Haushaltmülls um bis zu 50 Prozent gesenkt werden.

Da durch die immer grösser werdende Abfallflut die Kehrichtverbrennungsanlagen und Deponien bis an die Grenzen ihrer Kapazität ausgelastet sind, kommt einer umweltgerechten Abfallentsorgung – wie sie 1986 im Leitbild der Eidgenössischen Kommission für Abfallwirtschaft entworfen worden war – grosse Bedeutung zu. Vorschläge zur Verwirklichung dieses Leitbildes werden derzeit im Rahmen der geplanten Abfallverordnung ausgearbeitet. In einer Eingabe verlangte die SGU, dass dabei nicht nur Entsorgungsfragen geregelt, sondern auch Massnahmen vorgesehen werden, um die Erzeugung von Abfällen einzudämmen.

Neben der Luftreinhaltung war das Abfallproblem der zweite umweltpolitische Schwerpunkt des Jahres 1988, wobei das Leitbild für die schweizerische Abfallwirtschaft von 1986 wegweisend war. Das EDI schickte den Entwurf der technischen Verordnung über Abfälle (TVA), welche die Zielsetzungen dieses Leitbildes konkretisiert, in die Vernehmlassung. Die neuen Vorschriften sollen es den Vollzugsbehörden ermöglichen, in verstärktem Mass auf die Abfallentsorgung und die Erstellung von Abfallanlagen Einfluss zu nehmen und eine wirtschaftliche und umweltgerechte Abfallbewirtschaftung zu gewährleisten. Neben der Separatsammlung von wiederverwertbaren und kompostierbaren Stoffen sieht die TVA vor, dass insbesondere auch die Sonderabfälle durch geeignete Behandlungsverfahren so aufbereitet werden, dass sie entweder dem Recycling zugeführt oder in Deponien ohne Gefährdung der Umwelt endgelagert werden können. Die technischen Anforderungen an Kehrichtverbrennungsanlagen, Sondermüllverbrennungsöfen und an die verschiedenen Deponietypen sowie die nötigen Vorschriften betreffend Bewilligung, Bau, Betrieb und Kontrolle der Anlagen nehmen in der TVA breiten Raum ein. Ferner sollen die Kantone verpflichtet werden, innert fünf Jahren eine Planung über das Verwerten, Behandeln und Deponieren der Abfälle zu erstellen.

Zur Eindämmung der ständig wachsenden Zahl von Einwegverpackungen, insbesondere von Getränken in Dosen, wurden entsprechende Massnahmen verlangt. Der Bundesrat beauftragte das BUS, Verhandlungen mit Vertretern von Handel, Industrie und Umweltschutzorganisationen zu führen und dabei auch die Frage einer Pfandlösung oder eines Verbots abzuklären. Die von Industrie, Konsumenten und Entsorgern getragene, neugegründete Schweiz. Interessengemeinschaft für Abfallverminderung (SIGA) konnte mit Absprachen bezüglich des Ersatzes von PVC-haltigen Verpackungen einen ersten Erfolg verzeichnen.

Das BUS führte Verhandlungen mit Vertretern von Handel, Industrie und Umweltorganisationen über Strategien zur Senkung des Verbrauchs von Einweg-Getränkeverpackungen und zur Förderung der Retourflaschen. Da keine befriedigende Lösung durch freiwillige Vereinbarungen zustande kam, kündigte der Bundesrat an, die notwendigen Massnahmen auf dem Verordnungsweg durchzusetzen und notfalls auch ein Verbot für bestimmte Verpackungen zu erlassen. Er beauftragte das BUS mit der Ausarbeitung einer verbindlichen Regelung, welche durch eine Pfandlösung den Rücklauf der Einweggebinde von kohlensäurehaltigen Getränken sichern soll. Um die zum Sammeln und Verwerten notwendige Organisation sowie die nötige Informationstätigkeit zu finanzieren, ist gleichzeitig die Erhebung einer im Verkaufspreis enthaltenen Entsorgungsgebühr vorgesehen.

Ein wichtiges Ziel des Abfall-Leitbildes ist die Begrenzung des Abfallaufkommens an der Quelle. Angesichts der ständig wachsenden Müllberge waren seit den 80er Jahren immer wieder entsprechende Massnahmen gefordert worden. Nachdem im Bereich der Getränkeverpackungen Verhandlungen mit der betroffenen Branche über eine freiwillige Senkung des Verbrauchs von Wegwerfgebinden und zur Förderung der Retourflaschen gescheitert waren, bereitete das EDI eine diesbezügliche Verordnung vor. Sie soll sicherstellen, dass in Zukunft der überwiegende Anteil der kohlensäurehaltigen Getränke (Süssgetränke, Mineralwasser und Bier) in Mehrweggebinden abgepackt wird. Zudem ist ein Verbot von Getränkedosen aus Aluminium und Weissblech sowie von PVC-Verpackungen vorgesehen. Nicht zuletzt aufgrund der vehementen Kritik seitens der Getränkeabfüllindustrie wurden dagegen die im Verkaufspreis enthaltene Entsorgungsgebühr und die Erhebung eines Pfandes auf Einwegverpackungen unter 0.4 Liter Inhalt fallengelassen.

En vue d'atteindre ces buts, le DFI a soumis à consultation un projet d'ordonnance sur les emballages pour boissons. Celui-ci prévoit l'interdiction des emballages en aluminium (dont le taux de recyclage n'est que de 20% en Suisse), en fer blanc et en PVC (qui contiennent plus de 50% de chlore). Il prescrit également l'obligation d'user de bouteilles réutilisables pour les eaux minérales, les boissons pétillantes et la bière; il n'y aurait plus désormais que 75% de la production de ces boissons pouvant être fournis avec des emballages perdus en verre ou en plastique. Ces emballages seront consignés pour les contenants de plus de 4 décilitres. Une consigne obligatoire pour les emballages réutilisables sera instaurée. Ces mesures devraient permettre de diminuer annuellement de 22'000 tonnes la masse des déchets.

Lors de la procédure de consultation, les associations de consommateurs, les organisations de protection de l'environnement et les cantons ont pleinement approuvé l'ordonnance. La Coop et la Migros, la devançant, ont déjà éliminé de leurs rayons les emballages en métal. Il en alla tout autrement des entreprises intéressées par la production, l'utilisation ou le recyclage des emballages de boissons en aluminium ou en verre perdu. Les producteurs de boissons et les recycleurs protestèrent véhémentement contre les prescriptions de l'ordonnance qui, selon eux, seraient non seulement discriminatoires et dirigistes mais contre-productives et non-conformes aux règles de la CE. Dans le même sens, la Suède, par l'intermédiaire de l'AELE, a protesté contre le projet suisse d'interdire les emballages en Aluminium car cela serait contraire aux règles du libre-échange et de se poser en exemple en tant qu'elle parvient à retraiter près de 80% de l'aluminium qu'elle utilise.

La décision finale du Conseil fédéral représente une édulcoration du texte initial de l'ordonnance, où la majorité des interdictions prévues ont cédé la place à une solution impliquant une collaboration étroite avec les distributeurs, les producteurs et les importateurs. Seul le PVC ne sera plus autorisé et ce, dès novembre 1991. Pour le reste, les boissons devront être conditionnées en emballages réutilisables ou recyclables. Des quantités maximales de déchets d'emballages perdus (non-reremplissables) non recyclés sont fixées pour l'année. Si, dans une matière ou une autre, une de ces limites est dépassée, le DFI a le pouvoir d'introduire une consigne — sur le modèle des emballages reremplissables — ainsi qu'une obligation de reprise et de recyclage. Il est, de plus, obligatoire d'indiquer sur les emballages si ceux-ci sont réutilisables ou perdus. Ces mesures devraient permettre de diminuer la masse de déchets de 20'000 tonnes. L'ordonnance est entrée en vigueur le 1er novembre 1990. La version définitive de ce texte provoqua de violentes réactions de la part des organisations de consommateurs et de protection de l'environnement ainsi que des socialistes et des écologistes, mécontents que le gouvernement ait abandonné l'interdiction de l'aluminium. Pour leur part, les partis bourgeois, les producteurs, les importateurs et les commerçants en furent satisfaits. Le Vorort, quant à lui, regretta la suppression du PVC. Cette mesure souleva également les protestations des producteurs français d'eaux minérales qui se voient pénalisés durement, cette matière étant largement utilisée pour emballer leurs boissons.

Devant le problème de plus en plus brûlant de la masse croissante de déchets, le gouvernement a entrepris de réduire leur quantité par des mesures touchant aussi bien le recyclage que la production. A cet effet, il avait mis en consultation, en 1989, un projet d'ordonnance sur les emballages pour boissons. Durant la procédure de consultation, longue d'une vingtaine de mois, un clivage très net apparut. D'un côté, les organisations de consommateurs et de protection de l'environnement ainsi que la plupart des cantons qui approuvèrent pleinement le projet du Conseil fédéral et, de l'autre, les milieux économiques, à la tête desquels les producteurs et les recycleurs, qui se battirent avec force pour éviter, avant tout, une interdiction des emballages en aluminium. Ceux-ci mirent même au point quelques manoeuvres de séduction telle la majoration de cinq centimes du prix des boissons emballées dans ce métal afin de créer un fonds permettant de financer des mesures d'incitation au recyclage.

La Commission de la santé publique et de l'environnement du Conseil national a rejeté l'initiative parlementaire Borel (ps, NE) demandant, par le biais d'une modification de la LPE, l'interdiction des emballages en aluminium et en fer-blanc pour les boissons. Elle a estimé que le système introduit par l'ordonnance sur les emballages pour boissons, mise en vigueur en 1990, était plus à même d'opérer une réduction générale de la quantité de déchets.

Par ailleurs, les évaluations quant aux conséquences de cette ordonnance sur le volume des déchets ont fait apparaître des résultats positifs et une importante diminution globale des déchets des emballages pour boissons. Ainsi, les buts fixés par le texte légal ont été largement respectés en ce qui concerne le verre et, dans une moindre mesure, l'aluminium. Par contre, les objectifs posés pour le PET n'ont pu être atteints. La raison principale fut le retard pris par le processus de recyclage en ce domaine. La marge de progression pour ce type de déchets reste cependant importante.

Le Conseil fédéral a mis en consultation un projet de modification de l'ordonnance sur les emballages pour boissons (OEB) en vue de l'adapter à l'évolution rencontrée dans ce domaine depuis 1990. Le point principal de la révision porte sur les quantités maximales d'emballages en verre, en aluminium et en PET admissibles dans les déchets urbains: Au vu des forts taux de récupération des bouteilles en verre et des cannettes en aluminium enregistrés à ce jour, le gouvernement a décidé d'abaisser leurs quantités maximales de 26'257 à 16'000 tonnes, respectivement de 868 à 500 tonnes. A l'inverse, les autorités fédérales ont opté pour une augmentation de la limite admissible pour les bouteilles en PET de 2'496 à 5'500 tonnes afin de tenir compte de l'explosion qu'ont connue ces emballages au cours des dernières années. La décision de ne pas soumettre pour l'heure les bouteilles en PET à consignation a par ailleurs été prise en vertu de la volonté du gouvernement de ne plus rendre obligatoire - mais facultatif - le prélèvement d'une consigne sur les emballages perdus lorsque les quantités maximales non recyclées de ces derniers sont dépassées.

Le Conseil fédéral a modifié l'ordonnance sur les emballages pour boissons (OEB). Elle oblige désormais les commerçants, les fabricants et les importateurs d'eaux minérales, de boissons sucrées et de bières, soit de participer financièrement au système de récolte et d'exploitation des emballages usés, organisé par les organisations économiques de recyclage, soit de mettre en place à leurs frais un système équivalent. L'exécutif souhaite ainsi impliquer les «resquilleurs» qui profitaient jusqu'ici du système de recyclage sans y participer financièrement. En outre, l'exécutif a fixé les quantités annuelles maximales de déchets d'emballages non recyclés: 16'000 tonnes pour le verre, 6'000 tonnes pour le PET et 500 tonnes pour l'aluminium, pour un volume total de 1.6 milliard de litres de boissons importées ou produites en Suisse. Si l'ensemble de ces mesures n'était pas suffisant, le Conseil fédéral pourrait ultérieurement introduire une taxe d'élimination concernant les emballages pour boissons.