In der allgemeinen Rechtsentwicklung verstärkte sich die Tendenz zur Erweiterung und Sicherung der Individualrechte. Verschiedenartige Impulse wirkten in ähnlicher Richtung: so auf der einen Seite die namentlich aussenpolitisch begründete Absicht des Bundesrates, die Europäische Menschenrechtskonvention zu unterzeichnen, auf der andern das Drängen oppositioneller Kräfte nach Anerkennung handfesterer Methoden des politischen Kampfes. Dieses zweite Anliegen stimulierte freilich eine Gegentendenz, die darauf ausging, das staatliche Instrumentarium zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung wirksamer zu gestalten. Neue Probleme wurden durch die Fortschritte der Wissenschaft aufgeworfen: nach der ersten Vornahme einer Herztransplantation in der Schweiz entspann sich eine Diskussion über die Frage, wann ein Mensch tot und unter welchen Voraussetzungen sein Körper für medizinische Zwecke verfügbar sei. Zur Vermeidung einer biologischen Manipulierung des Menschen durch die Wissenschafter wurde die Errichtung einer entsprechenden demokratischen Kontrolle gefordert [1].

Die Umfrage der Arbeitsgruppe für die Vorbereitung einer Totalrevision der Bundesverfassung hatte auf die Ausgestaltung und Formulierung der Menschenrechte besonderes Gewicht gelegt. In zahlreichen Antworten wurde die Zusammenstellung dieser Rechte in einem Katalog befürwortet. Verschiedentlich wurde — mindestens für einzelne unter den Freiheitsrechten — die sog. Drittwirkung, d. h. die Geltung nicht nur gegenüber dem Staat, sondern auch gegenüber Privaten, postuliert. Analog zu internationalen Menschenrechtserklärungen verlangten mehrere Stellungnahmen ausser der Anerkennung von Freiheitsrechten noch eine solche von Sozialrechten (Recht auf Bildung, Wohnung, soziale Sicherheit, Arbeit, Ferien usw.); zum Teil räumten sie allerdings ein, dass es sich dabei eher um Zielsetzungen für die Gesetzgebung als um eigentlich klagbare Rechte handle [2].

Der Bericht des Bundesrates von Ende 1968, der einen Beitritt der Schweiz zur Menschenrechtskonvention des Europarates empfahl, in verschiedenen Punkten aber die bestehende schweizerische Rechtsordnung vorbehielt (insbesondere in den Fragen des Frauenstimmrechts, der konfessionellen Ausnahmeartikel und der administrativen Einweisung in Anstalten) [3], stiess auf eine doppelte Opposition. Auf der einen Seite wandten sich namentlich Frauenorganisationen gegen einen Beitritt unter Vorbehalten. Sie machten geltend, dass der Ausschluss der weiblichen Bevölkerung vom Stimmrecht eine so schwerwiegende Beschränkung darstelle, dass er nicht einfach durch einen Vorbehalt ausgeklammert werden könne; es wurde auch darauf hingewiesen, dass eine Unterzeichnung den moralischen Druck, den die Konvention ausübe, wegfallen liesse [4]. Auf der andern Seite wurde der Einwand erhoben, mit einem Beitritt zur Konvention werde in verschiedenen Punkten, zu denen der Bundesrat keine Vorbehalte anzubringen gedenke, internationales Recht, ja sogar eine internationale Gerichtsinstanz anerkannt, was einer Revision der Bundesverfassung sowie eidgenössischer und kantonaler Gesetze gleichkomme; in diesem Zusammenhang wurde gewünscht, dass man die Beitrittsfrage dem Referendum unterstelle [5].

Die Opposition der Frauenkreise gegen einen Beitritt mit Vorbehalten kam nicht nur auf Tagungen und in Eingaben zum Ausdruck, sondern auch in einer Demonstration, die am 1. März auf dem Berner Bundesplatz stattfand. Um tumultuarischen Entwicklungen, wie sie nach Vorfällen an zwei Frauenstimmrechtskundgebungen in Zürich erwartet werden konnten, aus dem Wege zu gehen, verzichteten freilich massgebende Frauenorganisationen auf ihre Beteiligung und begnügten sich mit einer Kundgebung im Berner Kursaal. Die Demonstration vor dem Bundeshaus, an der immerhin einige tausend Personen teilnahmen, verlief ohne ernsthafte Zwischenfälle [6]. Der Bundesrat ermächtigte Bundespräsident von Moos, bei der Beantwortung der schon im Sommer 1968 eingereichten Motion Tanner (LdU, ZH), die am 5. März im Nationalrat erfolgte, noch für das laufende Jahr eine neue eidgenössische Frauenstimmrechtsvorlage anzukündigen [7]. Zu einem solchen Schritt wardie Landesregierung bereits auch durch sozialdemokratische Stimmen, die eine Volksinitiative für die politische Gleichberechtigung der Frau erwogen, herausgefordert worden [8].

Es gelang dem Bundesrat nicht, beide eidgenössischen Räte dazu zu bewegen, von sinem Bericht über die Menschenrechtskonvention zustimmend Kenntnis zu nehmen. Der Nationalrat tat dies zwar, wenn auch mit knappem Mehr, nicht aber der Ständerat, der im gleichen Stimmenverhältnis blosse Kenntnisnahme beschloss [9]. Von den Fraktionen entschieden sich nur die sozialdemokratische und die konservativ-christlichsoziale für Zustimmung. In der Opposition vereinigten sich « Avantgardisten der Menschenrechte» Mit «Kunktatoren », wie sie der Sprecher der Radikaldemokraten bezeichnete [10]. Beide Räte überwiesen aber eine Motion, die dem Bundesrat den Auftrag zur Unterbreitung von Vorlagen erteilte, die eine Anpassung der schweizerischen Rechtsordnung an die Grundsätze der Konvention ermöglichen würden, insbesondere über die Einführung des Frauenstimmrechts und die Aufhebung der konfessionellen Ausnahmeartikel [11]. Dadurch wurde der Regierung in der Frage der Menschenrechte der Weg über innenpolitische Massnahmen gewiesen; ein Vertreter des EPD gab gegen Jahresende zu verstehen, dass der aussenpolitische Schritt erst nach einem neuen parlamentarischen Vorstoss weiterverfolgt werden solle [12].

Die innenpolitische Bereinigung der Situation wurde denn auch vom Bundesrat an die Hand genommen, und zwar in beiden von der Motion hervorgehobenen Punkten. Was das Frauenstimmrecht betrifft, so folgte der Ankündigung vom 5. März gleich nach der Debatte des Nationalrates über den Bericht zur Menschenrechtskonvention im Juni ein Vernehmlassungsverfahren, in welchem sich die Kantone und die Parteien insbesondere dazu äussern sollten, ob die neue Vorlage den Frauen nur in eidgenössischen oder zugleich in kantonalen Angelegenheiten die Gleichberechtigung zusprechen solle [13]. Keine Partei und nur zwei Kantone [14] empfahlen die gleichzeitige Einführung des kantonalen und kommunalen Frauenstimmrechts; die Beschränkung auf die eidgenössische Ebene wurde einerseits mit föderalistischen Rücksichten, anderseits mit den geringen Erfolgschancen eines weiterreichenden Revisionsversuches begründet. Selbst der Schweizerische Verband für Frauenstimmrecht schloss sich solchen taktischen Überlegungen an, allerdings nicht ohne zugleich einen weniger beschwerlichen Weg vorzuschlagen: die Gewährung der politischen Gleichberechtigung der Frau durch Neuinterpretation der Bundesverfassung [15]. Zwei überwiegend von Sozialdemokraten unterstützte parlamentarische Vorstösse im Nationalrat zielten in derselben Richtung [16]. Auf der andern Seite warnten Kreise, denen eine normale Verfassungsrevision als unausweichlich galt, vor einer zu frühen Wiederholung des Volksentscheids [17]. Der Bundesrat bestritt im Anschluss an ältere Entscheide die Zulässigkeit der vorgeschlagenen Neuinterpretationen der Verfassung. Er liess sich aber nicht davon abhalten, zehn Jahre nach dem Scheitern des ersten Anlaufs erneut an die schweizerischen Stimmbürger zu gelangen; seine im Dezember verabschiedete Vorlage entsprach dem Ergebnis des Vemehmlassungsverfahrens und bezog sich wie die 1959 verworfene bloss auf eidgenössische Angelegenheiten.

Die Entwicklung der Frauenstimmrechtsfrage in den Kantonen [18] berechtigte nicht ohne weiteres zur Hoffnung, dass der Schritt auf Bundesebene diesmal gelingen werde. Zwar ergaben Volksabstimmungen in den Kantonen Tessin und Freiburg überraschend starke Mehrheiten für die Einführung in Kantons- und Gemeindeangelegenheiten [19]. Die Zürcher Stimmbürger, die 1966 die volle Einführung verworfen hatten, folgten nun dem Beispiel Berns und ermächtigten die Gemeinden zur Gleichstellung der Frauen im lokalen Bereich; das positive Resultat kam jedoch im wesentlichen nicht durch eine Zunahme der Befürworter, sondern durch eine Abnahme der Gegner zustande [20]. Die Thurgauer gewährten mit einem blossen Zufallsmehr die Gleichberechtigung in den Schulgemeinden [21]. Eine auf dem Iaitiativweg veranlasste Wiederholung der Abstimmung im Kanton Schaffhausen zeitigte einen Rückgang sowohl der Ja- wie der Neinstimmen gegenüber 1967, wobei sich immerhin die negative Mehrheit verringerte [22].

Nicht nur von den Frauen, sondern auch von Jugendlichen wurde die Zulassung zum Kreis der Stimmberechtigten gefordert. Ein im Herbst konstituierter Verband schweizerischer Mittelschüler kündigte die Lancierung einer Verfassungsinitiative für die Herabsetzung des Stimmfähigkeitsalters auf 18 Jahre an [23]. Der Verband der schweizerischen Studentenschaften führte mit Mittelschülern ein Seminar durch, das darüber hinaus weitere Grundrechte für Jugendliche, insbesondere freie Meinungsäusserung mit allen Mitteln, Versammlungs- und Vereinsfreiheitverlangte [24]. Eine Geste gegenüber der politisch aktiven Jugend lag darin, dass in den beiden letzten Kantonen, die für die Wählbarkeit in Behörden noch ein Mindestalter von 25 Jahren vorschrieben, diese Einschränkung abgeschafft oder ihre Abschaffung vorgesehen wurde [25].

Die Revision der konfessionellen Ausnahmeartikel, des zweiten Haupthindernisses für einen Beitritt der Schweiz zur Europäischen Menschenrechtskonvention, trat ihrerseits in eine neue Phase. Zwar gelang es Prof. W. Kägi noch immer nicht, das vom Bundesrat 1959 in Auftrag gegebene Gutachten zum Postulat von Moos von 1955 fertigzustellen; er entsprach aber dem Drängen des Auftraggebers insoweit, als er am 2. Juni den 3. Teil seines Berichts, der die staatsrechtlichen Schlussfolgerungen enthält, ablieferte [26]. Nach Beendigung des Vemehmlassungsverfahrens über das Frauenstimmrecht wurden die Empfehlungen Prof. Kägis im November bekanntgegeben; zugleich erging an die Kantone, die Parteien, die Kirchen und weitere Organisationen eine Reihe von Fragen über Aufhebung oder Neuformulierung der angefochtenen Artikel. Bundesrat Tschudi, der in Vertretung des einstigen Postulanten das Verfahren leitet, betonte, dass der ganze Bundesrat die Aufhebung der Ausnahmebestimmungen wünsche. Die Empfehlungen Prof. Kägis gehen dahin, die Art. 51 und 52 (Bestimmungen gegen Jesuiten, Orden und Klöster) zu streichen und den Inhalt von Art. 50 leicht modifiziert auf drei Artikel zu verteilen; dabei wird als Ersatz die Möglichkeit eines Verbots von Organisationen, die ganz allgemein die öffentliche Ordnung oder den religiösen Frieden dauernd stören, vorgesehen, ein Toleranzartikel dagegen abgelehnt [27].

Der Schritt des Bundesrates fand im allgemeinen eine gute Aufnahme, doch wurde verschiedentlich betont, dass die Gewinnung einer Volksmehrheit für die Revision grosser Anstrengungen bedürfe [28]. Der Vorstand des Schweizerischen Evangelischen Kirchenbundes warnte vor einer Abstimmung, deren Vorbereitung den konfessionellen Frieden belasten und deren möglicher negativer Ausgang die Abschaffung des Ausnahmerechts auf lange Zeit hinaus blockieren würde [29]. Andere protestantische Stimmen zeugten von einem fortbestehenden Misstrauen gegen den Jesuitenorden [30]. Umgekehrt wurde von sozialdemokratischer und von christlichsozialer Seite bedauert, dass nicht gleich auch die Aufhebung des Schächtverbots (Art. 25bis) in die Wege geleitet worden sei [31].

Im Zusammenhang mit den Zürcher Krawallen war im Sommer 1968 eine Diskussion um das Demonstrationsrecht in Gang gekommen [32]. Sie lebte neu auf, als der Zürcher Stadtrat im Juni nach zwei unbewilligten Strassendemonstrationen der Fortschrittlichen Arbeiter, Schüler und Studenten (FASS), die dem gerichtlichen Verfahren gegen Krawallteilnehmer galten, die Bewilligungspflicht für Kundgebungen auf öffentlichem Grund in Erinnerung rief [33] und kurz darauf das Zürcher Obergericht diese Pflicht durch Kassation eines Freispruchs bestätigte [34]. Gegen den Entscheid wurde beim Bundesgericht Beschwerde erhoben [35], und der Rechtsanwalt M. Kuhn reichte beim Kantonsrat eine Einzelinitiative ein, die eine ausdrückliche Aufhebung der Bewilligungspflicht in der Kantonsverfassung verlangte [36]. Diese wurde aus Kreisen der Sozialdemokratie und des Landesrings unterstützt, erreichte aber das zur Überweisung an die Regierung erforderliche Quorum nicht [37].

Dem Ruf nach grösserer Demonstrationsfreiheit trat die Auffassung entgegen, dass es angesichts der zunehmenden Verstösse gegen die Öffentliche Ordnung gelte, deren Schutz zu verstärken. Schien doch das Jahr 1969 zunächst eine weitere Steigerung der ordnungsfeindlichen Aktivitäten bringen zu wollen. In der Nacht vom 4./5. Januar griffen in Luzern Jugendliche, die zum Teil von auswärts gekommen waren, die Polizeihauptwache an und legten den Verkehr lahm. Als Anlass wirkte der Tod eines jungen Mannes, der sich mit Pillen vergiftet hatte, in Polizeigewahrsam; in der Presse war darauf die Polizei zu Unrecht verdächtigt worden [38]. Am 31. Januar folgte dann in Zürich dem weihnächtlichen Sprengstoffanschlag auf die Polizeihauptwache ein solcher auf das Stadthaus; wie beim früheren Vorfall wies ein aufgefundener Zettel auf anarchistische Täterschaft hin [39]. Sowohl in Luzern wie auch bei den bereits erwähnten Strassenkundgebungen in Zürich — und entsprechend bei zwei Demonstrationen in Bern [40] — war die Polizei mit Erfolg bestrebt, es nicht zum Handgemenge kommen zu lassen; der Blockierung des Verkehrs begegnete sie durch Umleitungen, das Eindringen der Demonstranten in öffentliche und andere des Schutzes bedürftige Gebäude verhinderte sie durch Einsatz von Wasser und Tränengas, und photographische Aufnahmen sicherten Unterlagen für nachträgliche Verhaftungen [41]. In Basel, wo im Juli fortgesetzt Sitzdemonstrationen gegen eine Tariferhöhung der Verkehrsbetriebe stattfanden, führte die elastische Taktik nicht zum Ziel; die Polizei griff deshalb schliesslich durch, wobei der Zusammenstoss jedoch glimpflich ablief [42]. Das defensive Verhalten der Polizei fand freilich nicht überall Vérständnis; da und dort drohten eifrige Freunde der Ordnung mit Aktionen der Selbsthilfe. Gerade auch zur Vermeidung bürgerwehrähnlicher Unternehmungen wurde ein entschiedeneres Vorgehen gegen Sachbeschädigungen und Verkehrsstörungen gewünscht [43]. Welche konkreten Massnahmen aber jeweils zu treffen seien, blieb stark umstritten; dies zeigte sich etwa in Luzern, als der Stadtrat die strafrechtlich erfassten Krawallteilnehmer kollektiv für den gesamten Sachschaden haftbar machte, in Bern, nachdem der aus Zürich hergereiste PdA-Kantonsrat F. Rueb vor einer Demonstration vorsorglich festgenommen worden war, oder in Zürich, als der Polizeibeamtenverband — freilich erfolglos — die Abschaffung des Gummiknüppels verlangte, über dessen Gebrauch Unsicherheit entstanden war [44]. Die angefochtene Stellung der Polizei wirkte sich auch in Rekrutierungsschwierigkeiten aus [45]. Zur Kritik an der Polizei gesellte sich in Zürich Kritik an der gerichtlichen Behandlung der Strassenkrawalle. In den Prozessverhandlungen über die Unruhen des Sommers 1968 wurde bis zum Ende des Jahres 1969 nur ein Teil der hängigen Fälle erledigt; dabei fiel auf, dass sich wohl eine grössere Anzahl von Jugendlichen, aber bloss ein einziger Polizeimann zu verantworten hatte [46].

In die Diskussion über die Polizei wurde das Projekt einbezogen, auf dem Konkordatswege eine Interkantonale Mobile Polizei (IMP) zu schaffen, die dem Bundesrat zum Schutz ausländischer Diplomaten und internationaler Konferenzen, zur Aufrechterhaltung der inneren Ordnung und in Katastrophenfällen zur Verfügung stehen sollte [47]. Die Opposition gegen die Aufstellung eines solchen Ordnungsinstruments entsprang einerseits der Sorge um die kantonale Polizeihoheit, anderseits Bedenken, dass die neue Polizeitruppe eher provokativ als beruhigend wirken könnte. Unentwegte Kritiker bezeichneten sie als Werkzeug der Repression [48]. In Zürich, wo man sich wie in Baselstadt vom Konkordat fernhielt, wurde die Befürchtung geäussert, die eigenen Bestände würden von der interkantonalen Institution zu stark beansprucht [49]. Der schon Ende 1968 vom Bundesrat den eidgenössischen Räten unterbreitete Antrag, die auf 600 Mann veranschlagte IMP durch Subventionen — insbesondere für Ausrüstung und Ausbildung — zu unterstützen und damit das auf Initiative des Bundes entstandene Konkordat wirksam werden zu lassen, wurde im Ständerat nur vom Vertreter des Landesrings bekämpft. Im Nationalrat jedoch meldete sich eine stärkere Gegnerschaft, die aus der Mehrheit der Sozialdemokraten, dem Landesring und der PdA bestand; ihr Sprecher bezeichnete die IMP als verkappte Bundespolizei und als verfassungswidrig. Bundespräsident von Moos versicherte demgegenüber, dass der Bundesrat von der ihm durch das Konkordat eingeräumten Einsatzkompetenz nicht ohne Einvernehmen mit den betroffenen Kantonen Gebrauch machen werde [50]. Nach der Verabschiedung durch beide Räte wählte die Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren den Walliser Kantonspolizeichef E. Schmid provisorisch zum Kommandanten der vorgesehenen Truppe [51]. Auf kantonaler Ebene wurde vom Solothumer Landesring eine Volksinitiative gegen den vom Kantonsrat beschlossenen Beitritt lanciert [52].

Die vom Ständerat im Frühjahr 1967 behandelte Revision des Strafgesetzbuches, die bedeutsamste seit dessen Einführung, gelangte im März 1969 vor den Nationalrat; die lange Zwischenzeit wurde von den Vertretern der Ratskommission mit organisatorischen Mängeln der Eidg. Justizabteilung begründet [53]. Den Anträgen des Bundesrates, die vom Ständerat ohne wesentliche Änderungen genehmigt worden waren, lag die Tendenz zugrunde, im Strafvollzug die auf Erziehung und Wiedereingliederung ausgerichteten Elemente zu verstärken; der Nationalrat führte nun die Revision in der eingeschlagenen Richtung weiter: Freiheitsstrafen von weniger als drei Monaten sollten nur noch als Haft, nicht als Gefängnis ausgefällt werden; für die Zeit nach Verbüssung der halben Strafdauer wurde die Möglichkeit einer Beschäftigung ausserhalb der Anstalt (Halbfreiheit) vorgesehen; die maximale Gefängnisstrafdauer, für die ein bedingter Vollzug möglich wäre, sollte von einem auf zwei Jahre erhöht werden; auf die Nebenstrafe der Einstellung in der bürgerlichen Ehrenfähigkeit wurde verzichtet; endlich wurde die bereits von der Ständeratskommission vorgeschlagene, aber nicht durchgedrungene Einrichtung von Therapieheimen und Trainingsanstalten für Jugendliche befürwortet. Die Beteiligung an den Beschlussfassungen war freilich gering, und das Ergebnis, dessen innere Folgerichtigkeit durch einzelne Zufallsentscheide beeinträchtigt erschien, liess sowohl die Verteidiger wie die konsequenten Gegner des Vergeltungs- oder Sühneprinzips im Strafrecht unbefriedigt [54]. Die Jahreskonferenz der Staatsanwälte forderte den Ständerat zur Rückweisung der Vorlage an das EJPD auf, da ihr verschiedene Reformpunkte zu weit gingen [55]. Für Reformen im Strafrecht und namentlich im Strafvollzug setzte sich im übrigen eine Ende 1968 gegründete « Schweizerische Gefangenengewerkschaft » ein [56]. In der Frage der administrativen Versorgung, deren Voraussetzungen in der Strafgesetzvorlage etwas präziser formuliert werden, regte ein parlamentarischer Vorstoss die Einführung der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung an, die noch nicht in allen Kantonen möglich ist [57].

Auf dem Gebiet des Zivilrechts kam es in Juristenkreisen zu einer neuen Diskussion über die Wünschbarkeit einer Vereinheitlichung des Zivilprozesses; dem EJPD wurde das noch umstrittene Postulat zur Behandlung überwiesen [58]. Ein Teilaspekt, die Ordnung des Schiedsverfahrens, fand seine Regelung in einem Konkordatsentwurf der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren, der vom Bundesrat genehmigt wurde [59]. Das Verlangen nach einem einheitlichen Zivil- und Strafprozessrecht bildete einen Programmpunkt verschiedener Stellungnahmen zur Totalrevision der Bundesverfassung [60].