In der Geschichte der schweizerischen Raumplanung lassen sich drei Entwicklungsstufen erkennen. In einer ersten Phase, die bis 1971 dauerte, hatten zahlreiche Gemeinden und Regionen ihre Planungen selbständig und aufgrund des Wohnbauförderungsgesetzes von 1965 vorangetrieben. Eine zweite Etappe war gekennzeichnet durch den 1972 erlassenen Bundesbeschluss über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung (BMR). In verschiedenen Bestandesaufnahmen wurde betont, dass dieser Beschluss, der bis Ende 1975 in Kraft bleibt, im Hinblick auf das neue Raumplanungsgesetz wichtige Vorarbeit geleistet habe, und zwar in sachlicher, politischer und psychologischer Hinsicht [1].

Die insgesamt 35 900 Einsprachen, die erhoben worden waren, lagen laut Aussagen von Bundesstellen im Rahmen der Erwartungen, zumal allein 14 000 auf den Kanton Wallis entfielen [2]. Verschiedene Testfälle zeigten die Schwierigkeiten raumplanerischer Massnahmen auf. Die Schweizerische Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege bedauerte in einer Bilanz, dass die meisten Gemeinden am Bodensee ungehemmt unersetzliche Uferlandschaften zu Bauland erklärt hätten [3]. Während in Menzingen (ZG) ein widerrechtlich errichtetes Lagergebäude zwangsweise abgebrochen wurde, konnte sich die Tessiner Regierung gegenüber zahlreichen Verstössen im Bauwesen bisher nicht in dem Masse durchsetzen, wie es Beobachter aufgrund der gesetzlichen Vorschriften forderten. Besonders umstritten war ein 24stöckiger Wohnturmbau des Happy-Rancho-Sporthotels in Locarno [4]. Staatsrechtliche Fragen wurden aufgeworfen, als sich das Bündner Verwaltungsgericht weigerte, einen Bundesratsbeschluss anzuerkennen. Der Bundesrat hatte sich auf das Aufsichtsrecht des Bundes berufen und ein Urteil aufgehoben, das auf Einsprache eines Grundeigentümers hin einige Parzellen aus der Schutzzone im Fextal entlassen hatte [5]. An den Bundesrat gelangten auch die Gemeindebürger von Wohlen (BE), als sie eine zuvor bewilligte Grossüberbauung in Vorderdettigen verhindern wollten, der Kanton dies aber nicht zuliess. Das Projekt gefährdete das Naherholungsgebiet der Stadt Bern am Wohlensee [6].

Für eine dritte und vorläufig letzte Entwicklungsstufe soll das Raumplanungsgesetz (RPG), das 1974 von den eidgenössischen Räten weiter behandelt und schliesslich verabschiedet werden konnte, die Grundlage bilden [7]. Da gegen dieses « Gesetz des Jahrhunderts » das Referendum ergriffen wurde, scheint freilich die Verwirklichung vorderhand in Frage gestellt.

Der Nationalrat behandelte das RPG in einer Sondersession im Januar. Er wies föderalistische Vorstösse teils nur mit knappen Mehrheiten zurück und bejahte klar die « heissen Eisen » der Mehrwertabschöpfung und der Enteignung (in unmittelbarem öffentlichen Interesse und gegen volle Entschädigung). Einige Abänderungen, welche. die Grosse Kammer vornahm, wurden als Verwässerungen und Zugeständnisse an die Interessenvertreter der Grundbesitzer kritisiert [8]. Sie milderte die Gesetzesbestimmungen über Bauten ausserhalb der eigentlichen Bauzone. « Zonenfremde » Bauten können somit ausserhalb der Bauzone bewilligt werden, sofern der Gesuchsteller ein sachlich begründetes Bedürfnis nachweist und keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen. Wie schon der Ständerat, so beschloss auch der Nationalrat, gesamtschweizerische Organisationen, die sich überwiegend mit Raumplanung befassen, vom Beschwerderecht auszuschliessen. Dieses steht nur den interessemässig Betroffenen zu. In einem komplizierten Differenzbereinigungsverfahren schloss sich der Nationalrat in der Frage des Zeitpunktes der Mehrwertabschöpfung der ständerätlichen Fassung an, welche die Abschöpfung erst im Moment der Realisierung des Mehrwertes (d.h. bei Verkauf oder Überbauung) vorsieht. Nach Ansicht der Gegner wurde damit das wichtigste Instrument gegen die Baulandhortung fallengelassen. Finanziell gut abgesicherte Grundbesitzer könnten fortan nicht zur tatsächlichen Überbauung gezwungen worden. Die Regelung, dass nur « erhebliche » Mehrwerte lediglich « angemessen » abgeschöpft werden können, liess daneben Zweifel an der Ergiebigkeit dieser für die Finanzierung der Raumplanung zentralen Einnahmequelle aufkommen [9]. Vorwiegend bäuerlichen Kreisen kam die Verankerung des « volkswirtschaftlichen Ausgleichs » entgegen. Dieser ist vom Bund auf dem Wege der Spezialgesetzgebung zu regeln und hat den Sinn einer Abgeltung für die Auflagen und Leistungen, welche die Land- und Forstwirtschaft im' Interesse der Raumplanung erbringen. Eine Bestimmung, die den Übergang vom dringlichen Bundesbeschluss zum Gesetz sichern soll, sieht vor, dass die Kantone die gemäss BMR ausgeschiedenen Schutzgebiete in die neue Nutzungsordnung übernehmen können ; ein Antrag, der eine zwingende Formulierung enthielt, wurde deutlich abgelehnt [10].

Planungsexperten des Bundes beurteilten das abgeschlossene Gesetzeswerk positiv ; es habe — neben einigen Lücken — « gute Zähne » und könne, sofern es von den Politikern und Bürgern richtig angewendet werde, durchaus wirksam sein [11]. Nachdem verschiedene Organisationen, von denen vielleicht eine Gegenbewegung zu erwarten gewesen wäre, auf einen Referendumskampf verzichtet hatten, entschloss sich die « Ligue vaudoise » zu diesem Schritt. Die extrem föderalistische und rechtsbürgerliche Liga bezeichnete das RPG zusammen mit dem Konjunkturartikel als den schwerwiegendsten Angriff auf das, was von der kantonalen Autonomie noch übrig bleibe [12].

In der noch offenen Frage der Leitbilder, nach welchen gemäss RPG die schweizerische Raumordnung auszurichten ist, führte die Studie « CK-73 » der Chefbeamtenkonferenz des Bundes einen Schritt weiter. Der Vorschlag, der vom Büro des Delegierten für Raumplanung erarbeitet worden war und sich unter anderem auf die Vorarbeiten des ORL-Institutes (ETH Zürich) stützte, wurde vom Bundesrat als Grundlage für das Gespräch mit den Kantonen und für eine breite Meinungsbildung anerkannt. Das gesuchte Leitbild soll die Entwicklungsvorstellungen der Kantone und des Bundes vereinigen und Basis der Gesamtrichtpläne sein, welche die Kantone gemäss RPG innert fünf Jahren zu erstellen haben. Hauptziel des Entwurfs, der sich als Arbeitshypothese und Diskussionsgrundlage versteht, ist eine massvolle Dezentralisation der Besiedlung mit regionalen und überregionalen Schwerpunkten und damit eine ausgewogene Entwicklung aller Landesteile. Anstelle der fünf Ballungszentren Zürich, Bern, Basel, Lausanne und Genf plant man 13 Grossstädte sowie ein Netz von Mittel- und Kleinstädten. Zu neuen Hauptzentren sollen Luzern, St. Gallen, Aarau/Olten, Biel/Neuenburg, Freiburg, Sitten/Siders, Bellinzona und Chur heranwachsen. Die Steuerungsmöglichkeiten bleiben allerdings insofern beschränkt, als von den geschaffenen Tatbeständen ausgegangen werden muss und für die nächsten 25 bis 30 Jahre lediglich mit einem Bevölkerungsanstieg auf 7,5 Mio gerechnet wird [13].

Die Regierungen beider Basel bereiteten Massnahmen vor, um den anhaltenden Entmischungsprozess von Einwohnern und Arbeitsplätzen in der Region Basel zu dämpfen. Während die Zahl der Einwohner in Basel-Stadt seit 1970 gesunken ist, hat sie in Basel-Land seit 1950 stark zugenommen. Planer rechneten damit, dass Basel-Land in Kürze mehr Einwohner zählen würde als Basel-Stadt [14]. Die Probleme eines Ballungszentrums stellten sich in besonders akuter Form der Stadt und dem Kanton Zürich, die schon seit Jahren versucht hatten, Entwicklungskonzepte festzulegen und durchzusetzen. Die Zürcher Regierung bemerkte in einem Bericht, der im Kantonsrat zur Debatte stand, dass das vor zehn Jahren entworfene Siedlungsleitbild des Kantons (« Echte Regionen und Regionalzentren ») weitgehend ohne Folgen geblieben sei. Als Haupthindernisse für eine staatliche Siedlungslenkung wurden die Niederlassungsfreiheit, die Handels- und Gewerbefreiheit und die Gemeindeautonomie bezeichnet [15]. Die Stadt Zürich ihrerseits versuchte, mit einem vierbändigen Gutachten von Prof. H. Jürgensen ihre künftige Entwicklung in den Griff zu bekommen [16]. Die Diskussion liess stark divergierende Standpunkte erkennen. Breiten wachstumsfeindlichen Strömungen innerhalb der Bevölkerung, die auf eine Förderung der Lebensqualität drängten, standen Wirtschaftskreise gegenüber, die von « unabdingbaren Konzentrationsbedürfnissen » sprachen [17]. Der Zürcher Finanzvorstand M. Koller äusserte sich aus finanzieller Sicht skeptisch zu den Vorschlägen des Jürgensen-Berichts [18]. Der Stadtrat versuchte in einer Standortbestimmung, einen mittleren Kurs zu steuern. Er wies darauf hin, dass das Wunschbild einer idyllischen Stadt in eklatantem Widerspruch zu den Forderungen nach perfekt organisierter Umwelt stehe. Er befürwortete eine « Atempause », die der Zürcher Bevölkerung Gelegenheit geben soll, sich « aus den Widersprüchen der Zeit herauszufinden », und wollte insbesondere davon absehen, « durch angeblich vielleicht populäre Massnahmen das heute noch blühende Zürcher Wirtschaftsleben zu gefährden » [19].

An der Front des Bodenrechts trat keine Beruhigung ein. Neuere Gesetze (Raumplanung, Wohnbauförderung, Gewässerschutz, kantonale Baugesetze) ziehen wohl die Grenzen der Verfügungsfreiheit der Grundeigentümer enger und bestimmen die Art und Intensität der Nutzung, können aber in der Eigentumsfrage nicht über die Verfassungsgrundlagen hinausgehen (Art. 22 ter BV) [20]. 1974 standen im wesentlichen drei Reformvorschläge zur Diskussion [21]. Der freisinnige Entwurf von 1973, der erhebliche staatliche Eingriffe in den Baulandmarkt vorsah, stiess in den. eigenen Reihen auf teilweise heftige Kritik [22]. Wesentlich weiter gingen die Fassungen einer sozialdemokratischen Kommission [23] und eines vor allem von Liberalsozialisten und Mitgliedern der Europäischen Föderalistischen Partei getragenen Komitees [24]. Diese Vorschläge hoben das private Grundeigentum in seiner heutigen Form auf. Sie spalteten es auf in ein dem Staate zustehendes Verfügungseigentum und ein auf Zeit an Private oder juristische Personen abtretbares Nutzungseigentum. Der Parteitag der SPS stimmte entsprechenden politischen Grundsätzen unter Vorbehalt einer weiteren Prüfung zu. Bis 1975 sollte auf dieser Basis eine Initiative formuliert werden. Im Herbst konstituierte sich eine parteipolitisch unabhängige « Schweizerische Gesellschaft für ein neues Bodenrecht ». Sie bezifferte die Bodenrente, d.h. den arbeitslosen Ertrag, der jährlich von den Nichtgrundeigentümern an die Grundeigentümer bezahlt werden muss, auf rund 1,3 Mia Fr. und setzte sich für deren Überführung an die Allgemeinheit ein [25].

Gegen diese Bestrebungen wandte sich eine von den Spitzenverbänden der Wirtschaft getragene « Aktion freiheitliche Bodenordnung ». Diese bereitete eine umfassende Grundlagenstudie vor und trat zur umstrittenen Frage der Streuung des Grundeigentums mit neuen, aufgrund einer Umfrage ermittelten Daten an die Öffentlichkeit. Laut Volkszählung 1970 waren im schweizerischen Durchschnitt 28,1 % aller Wohnungen von den Eigentümern bewohnt ; 1960 waren es 34 %, 1950 noch 37 % gewesen. Klar unter dem Durchschnitt lagen die Kantone Genf (9 %) und Basel-Stadt (11,4 %), stark über dem Mittelwert die Kantone Appenzell-Innerrhoden (60,3 %) und Wallis (55,4 %). Aufgrund der erwähnten Umfrage wurde jedoch geltend gemacht, dass diese Zahlen über die Verteilung des Grundeigentums nur ungenügend Auskunft gäben. Sofern man jeglichen Grundbesitz mitzähle, könne man aus den Ergebnissen ableiten, dass 45 bis 46 % der über 30jährigen Haushaltvorstände mit Schweizerbürgerrecht Grundeigentümer seien [26]. Auf der Gegenseite wurde aufgrund der Grundstückgewinnsteuern errechnet, dass die realisierten Gewinne der Grundeigentümer allein in der Stadt Zürich im Jahre 1971 gegen 400 Mio Fr. betrugen [27].

Im Februar trat der 1973 erlassene neue Bundesbeschluss über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland in Kraft [28]. Erste Erfahrungen zeigten, dass die « Lex Furgler » die Verkäufe gegenüber den früheren Regelungen klar einschränken konnte ; Missbräuche und Umgehungen — vor allem durch Immobilienaktiengesellschaften — konnten freilich nicht völlig verhindert werden [29].

Im Wohnungsbau zeichneten sich in vielen Bereichen Sättigungserscheinungen ab. Die Rekordproduktion der vergangenen Jahre [30], die sich vom Bedarf her kaum rechtfertigen liess und eher als eine Folge der inflationsbedingten Flucht in die Sachwerte aufgefasst wurde, hatte schon Ende 1973 zu einem verhältnismässig grossen Leerwohnungsbestand geführt. Der Bestand an leerstehenden Wohnungen verdoppelte sich jedoch innert Jahresfrist und betrug laut BIGA Ende 1974 30 900. Beobachter, schätzten die Zahl freilich noch höher [31]. Die Tatsache, dass rund 75 % der leeren Wohnungen in den Jahren 1973 und 1974 erstellt worden waren, liess darauf schliessen, dass in erster Linie teure Neubauten unbesetzt blieben. Zahlreiche Presseberichte befassten sich ausführlich mit dem Überangebot, das vor allem in neuerstellten Überbauungen im Einzugsgebiet von Grossstädten bestand und sowohl Miet- wie Eigentumswohnungen umfasste [32]. Um diese « Wohnungshalden » abzutragen, versuchte man verschiedentlich, neue Wege einzuschlagen (« Miete mit Kaufrecht ») [33].

Der hohe Leerwohnungsbestand stellte die Wohnbauwirtschaft vor beträchtliche Redimensionierungsprobleme [34] ; sie wies auf die Gefahr hin, dass « mutwillig » zerstörte Baukapazitäten in einem späteren Zeitpunkt fehlen und die Teuerung unnötigerweise anheizen könnten. Aufgrund der grossen Zahl von ausführungsreifen Projekten, die man — angesichts stagnierender oder gar fallender Baukosten — nicht zurückstellen wollte, entstanden jedoch auch 1974 schätzungsweise 65 000-75 000 neue Wohnungen. Das 1973 vom Bundesrat vorgelegte Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz [35] passierte mühelos beide Kammern und erfuhr keine wesentlichen Veränderungen. Dass es dringlich war, wurde trotz des hohen Leerwohnungsbestandes kaum je bestritten. Beim Delegierten für Wohnungsbau, T. Guggenheim, gingen Anmeldungen für 600 Projekte mit etwa 20 000 Wohnungen ein. Am Jahresende bestanden jedoch Anzeichen dafür, dass der Bund angesichts seiner Finanzlage die Möglichkeiten des Gesetzes noch nicht voll wird ausschöpfen können. In einem ersten Schritt waren laut Bundesamt für Wohnungsbau Zusicherungen für 10 000 Wohnungen vorgesehen ; der Bund wird aber nicht selber Darlehen gewähren, sondern sich ausschliesslich auf die Verbürgung von Fremdfinanzierungen beschränken [36]. Der Zweitwohnungsbau, der 1960 bis 1970 jährliche Zuwachsraten von 6,5 % aufgewiesen hatte, wurde als « nationales Problem » diskutiert [37]. Junge Jurassier wehrten sich gegen den Verkauf und die Zweckentfremdung von Jura-Häusern [38].

Im Mietwesen wirkte sich die Überproduktion an Wohnungen kaum auf die nach wie vor angespannte Lage aus. Die Hypothekarzinserhöhung um 0;5 % bis 0,75 %, welche die Preisüberwachungsstelle den Banken per 1. Oktober bewilligte, führte zu einem starken Anstieg der Mieten. Die im November errechnete Steigerungsrate von 5,7 gegenüber dem Mai 1974 war die höchste, die man seit Beginn der halbjährlichen Mietpreiserhebungen im Jahre 1966 verzeichnet hatte [39]. Im Zusammenhang mit der Erhöhung der Hypothekarzinse ergaben sich zahlreiche Kontroversen um die Mietzinsgestaltung [40]. Die Zahl der an die Schlichtungsstellen gelangenden Mieter nahm stark zu [41]. Weiterhin forderten zahlreiche Vorstösse eine Verbesserung der Stellung des Mieters [42]. Im Kanton Zürich nahmen die Stimmbürger eine Volksinitiative der PdA an, die eine Standesinitiative zur Wiedereinführung eines wirksameren Mieterschutzes verlangte. Der überraschende Entscheid, bei welchem eine grosse Mehrheit ihre parteipolitischen Präferenzen in den Hintergrund gestellt hatte, wurde als Alarmsignal und Ausdruck einer anhaltenden, schwerwiegenden Mietzinsnot gewertet [43]. Im Frühjahr konstituierte sich eine Schweizerische Mietervereinigung als Dachverband der bestehenden kantonalen Mieterverbände [44]. Der Bund legte die in Vorbereitung befindlichen Verbesserungen des Mietrechts (u.a. stand die Allgemeinverbindlichkeit von Rahmenmietverträgen zur Diskussion) noch nicht vor [45].

Während die Stadt Bern Nutzungsbestimmungen zum Schutze der Wohnquartiere erst vorbereitete [46], trat im Kanton Zürich ein Gesetz über die Erhaltung von Wohnungen für Familien in Kraft [47], das in der Volksabstimmung einer sozialdemokratischen Wohnschutz-Initiative vorgezogen worden war. Ausdruck der wohnpolitischen Spannungen in der grössten Schweizerstadt war eine elf Monate dauernde Besetzung ehemaliger Altersheime am Hegibachplatz, durch die der vom neuen Eigentümer vorgesehene Abbruch verhindert werden sollte ; sie wurde im Juli durch einen grossen Polizeieinsatz beendet [48].