L'année 1982 aura été féconde pour notre système de sécurité sociale. Des travaux préparatoires aux débats parlementaires, en passant par les activités des commissions, presque toutes les branches de l'assurance sociale se sont trouvées en mouvement. Les Chambres fédérales ont adopté deux lois dont la portée sera considérable: la loi sur la prévoyance professionnelle vieillesse, invalidité et survivants (LPP) et la loi sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI) [1].

Peu avant la fin de l'année, l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) a publié un rapport sur les problèmes actuels de nos assurances. Les experts y rappellent notamment à quel point font défaut les données statistiques qui permettraient d'anticiper les répercussions des déséquilibres économiques sur les assises financières de la sécurité sociale. Leurs conclusions sont empreintes de prudence: si l'on veut préserver les revenus réels, le maintien de l'acquis est plus important que l'amélioration de l'effet de redistribution obtenu par les assurances. La politique sociale devrait se concentrer sur l'aide en faveur des personnes économiquement défavorisées; elle pourrait s'appuyer davantage sur les prestations des organisations d'entraide, des services sociaux et des organes d'assistance [2].

Le Conseil fédéral a bien précisé que le rapport de l'OFAS ne représentait pas un programme gouvernemental. Interrogé sur la situation atteinte dans le domaine des assurances sociales au moment où il s'apprêtait à quitter ses fonctions, le conseiller fédéral H. Hürlimann a concédé que l'accroissement des charges de la sécurité sociale avait atteint certaines limites [3]. Cette situation a donné lieu à des interprétations diverses. Les représentants des groupements d'employeurs ont répété leur souci de faire subordonner toute prestation de l'assurance sociale à l'existence d'un besoin réel, afin de circonscrire l'évolution de l'«Etat social» [4]. Le professeur W. Wittmann a témoigné de sa foi en la supériorité de l'assurance privée, même dans le cadre de la sécurité obligatoire [5]. Pour les milieux syndicalistes, les diverses branches des assurances sociales forment une oeuvre inachevée. En matière de prévoyance vieillesse ils se sont déclarés prêts, suite aux délibérations parlementaires sur la LPP, à redonner une entière priorité au développement des prestations de l'assurance-vieillesse et survivants (AVS). Les socialistes ont averti que la redistribution des tâches entre la Confédération et les cantons et le plafonnement des subventions pourraient avoir des effets inacceptables sur la politique sociale [6].

La discussion sur la situation économique des rentiers n'a pas, cette année, abordé le coeur du débat. La commission fédérale pour l'AVS avait été chargée de donner son avis sur les résultats de l'enquête controversée de W. Schweizer. En attendant la publication des conclusions du professeur P. Gilliand, les experts se sont limités à juger que, dans l'ensemble, la condition financière des personnes âgées était satisfaisante. Ils ont, en outre, relevé l'opportunité de recourir davantage aux prestations complémentaires, là où un correctif s'imposerait [7]. Dans un postulat, le conseiller national P. Günter (adi, BE) a réclamé une enquête du même type sur le sort des rentiers de l'assurance-invalidité (AI). Le gouvernement a reçu cette demande favorablement; il compte faire entreprendre, en temps utile, une investigation relative aux bénéficiaires des deux assurances fédérales [8].

Au-delà des considérations pécuniaires, le débat sur les questions du troisième âge s'est étoffé. Fin juillet, une délégation helvétique a participé à la conférence mondiale de l'ONU sur le vieillissement, à Vienne; en plus du document présenté à cette occasion, que d'aucuns ont estimé lénifiant, un recueil publié à Lausanne a présenté un large tour d'horizon des problèmes de la gérontologie [9].

Les travaux relatifs à la dixième révision de l'AVS se sont poursuivis. Les deux commissions d'experts chargées de présenter un avant-projet sur l'introduction de la limite d'âge flexible de la retraite et sur la réforme du statut de la femme n'ont pas encore été en mesure de formuler un texte de loi, si bien que le message correspondant ne sera vraisemblablement pas publié avant la fin de la législature en cours. Les experts ont cependant déjà précisé les contours de la future retraite «à la carte»: elle entraînerait une réduction approximative des rentes de l'ordre de 7% par année d'anticipation. L'Union syndicale suisse (USS) admettrait jusqu'à 9% de diminution, mais ses représentants tiennent à une atténuation des conséquences pour les revenus modestes et à une possibilité d'accorder la rente entière aux salariés prématurément usés par le travail. Pour leur part, les milieux patronaux craignent que l'application généralisée de la retraite flexible n'entraîne, dans un deuxième temps, la revendication d'un niveau de prestations plus élevé [10]. Les aménagements en vue d'une meilleure égalité entre les sexes dans le régime de l'AVS ne mobilisent plus un front uni au sein des milieux politiques féminins. Contrairement à ce qu'elle avait affirmé dans une motion déposée en 1979, la conseillère nationale C. Füeg (prd, SO) ne pense plus que le droit de la femme à une rente indépendante puisse être institué dans l'immédiat. Au contraire, pour les organisations féministes, des réformes minimales en faveur de la femme divorcée et de la symétrie entre veufs et veuves signifieraient qu'une occasion sans doute unique aurait été manquée. Au demeurant, ces organisations n'admettraient pas non plus que la révision en cours vise à relever l'âge de la retraite pour la femme [11]. Le conseiller national P. Günter a déposé une motion invitant le Conseil fédéral à présenter un projet propre à établir l'égalité de droit entre les deux sexes pour l'âge de la retraite [12].

Parallèlement à ces travaux, les Organisations progressistes (POCH) ont fait campagne pour leur initiative en vue de l'abaissement, cette fois «à 62 ans pour les hommes et à 60 ans pour les femmes», de l'âge donnant droit à la rente AVS. Après que les Parti du Travail (PdT), Parti socialiste autonome (PSA) et Parti socialiste ouvrier (PSO) eurent apporté leur soutien, le succès de la récolte de signatures semblait acquis en fin d'année [13]. Par ailleurs, une étude prospective a avancé l'hypothèse que si les conditions de croissance actuelles se maintenaient, une augmentation du taux de cotisation de l'AVS ne serait pas nécessaire pendant les soixante prochaines années. Tandis que le PdT se félicitait à ce propos de l'«extrême solidité du premier pilier», l'USS faisait observer que le chiffre de 2% de croissance annuelle des salaires réels lui semblait trop optimiste [14].

Pour la deuxième et la troisième année consécutive, le compte AVS a enregistré des excédents en 1981 et 1982 (respectivement 745 et 563 millions de francs). Après être redevenu positif en 1981, le solde de l'AI a de nouveau révélé un déficit en 1982, soit 23 millions de francs. Le surplus de recettes du régime des allocations pour perte de gain est passé de 171 millions en 1981 à 198 en 1982. Vu l'adaptation des rentes et des allocations intervenue en janvier 1982, personne ne s'est trop réjoui des bons résultats obtenus en 1981. Le volume des rentes versées par l'AVS a fait un bond de 1503 millions de francs en 1982, soit une augmentation de 14% par rapport à 1981 [15].

L'adaptation des prestations au renchérissement n'a pas été suffisante aux yeux de la gauche. Dans son initiative, discutée à la session d'automne, la conseillère nationale R. Mascarin (poch, BS) proposait de charger le Conseil fédéral d'indexer les rentes au moins chaque année. Le groupe socialiste l'a suivie, estimant le moment venu de dépasser le compromis auquel le parti s'était arrêté lors de la neuvième révision. Les autres partis gouvernementaux ont préféré observer d'abord les effets du mode d'adaptation introduit lors de cette révision, si bien que le rejet de l'initiative n'a pas tardé. Tout au plus démocrates-chrétiens et démocrates du centre ont-ils indiqué leur volonté de voir faciliter l'accès aux prestations complémentaires pour les cas où le système existant entraînerait des privations insupportables [16].

Plusieurs parlementaires se sont inquiétés du sort de quelque quatre mille Suissesses de l'étranger. En effet, le Tribunal fédéral des Assurances a statué que, contrairement à l'opinion répandue, l'affiliation à l'AVS des épouses de ressortissants helvétiques employés à l'étranger par la Confédération ou par des firmes suisses est facultative. Le préjudice important qui pourrait s'ensuivre pour les femmes ayant dépassé l'âge limite de cinquante ans ne sera pas réparé par la simple extension de l'assurance du mari, du moment que, a fait valoir le Conseil fédéral, un grand nombre d'étrangères dont l'époux travaille en Suisse seraient alors en droit de mettre l'AVS à contribution [17]. Par ailleurs, l'exécutif a assuré que toute l'attention nécessaire serait accordée, à l'occasion de la dixième révision, au problème du rattrapage de lacunes dans la continuité des cotisations [18].

Les propositions relatives à l'assurance-invalidité présentées en 1981 par le comité d'action pour l'année des handicapés ont été reprises sur un large front. En juillet, parmi une série de modifications des règlements et ordonnances AVS/AI, le Conseil fédéral a décidé que l'AI contribuerait au paiement des moyens d'intégration des invalides sans activité lucrative [19]. En réponse aux motions déposées par le conseiller aux Etats U. Gadient (udc, GR) et par le conseiller national F. Hösli (udc, GL),l'exécutif a estimé qu'un échelonnement plus aflïné des degrés d'invalidité déterminant la rente AI était une innovation réalisable, mais il n'en a pas caché le coût; l'objet des deux requêtes, adoptées sous forme de postulat, a été mis à l'étude en liaison avec la dixième révision de l'AVS. Le canton de Bâle-Campagne s'est joint aux tentatives de faire améliorer l'AI en déposant une initiative [20]. L'Association suisse des invalides a, de plus, réclamé une réglementation exhaustive des prestations médicales auxquelles a droit le bénéficiaire de l'AI, afin de mettre un terme aux conflits avec les caisses-maladie [21].

Après son deuxième passage devant le Conseil national, en 1981, la loi sur la prévoyance professionnelle devait retourner devant le Conseil des Etats. L'élimination des divergences a finalement nécessité deux navettes supplémentaires entre les Chambres, si bien que la loi mise au point n'a pu être votée que le 25 juin. La version finale, acquise au terme de six ans de délibérations, est fort éloignée du projet du Conseil fédéral, et plus encore de l'esprit qui prévalait en 1972, lorsque le principe constitutionnel des «trois piliers» a été ratifié par le peuple [22].

L'essentiel des désaccords subsistant au début de l'année résidait dans la question des avantages attribués à la génération d'entrée. De plus, l'étendue de la compensation obligatoire du renchérissement, abandonnée pour les rentes de vieillesse, n'était pas encore fixée pour celles d'invalide et de survivant. La commission du Conseil des Etats, présidée par M. Kündig (pdc, ZG), a veillé à restreindre au maximum les conséquences de la LPP pour les institutions de prévoyance existantes [23]. Les représentants des cantons ont ainsi résisté jusqu'à la session de juin avant d'admettre le bien-fondé de prestations minimales garanties dans les cas d'assurance qui surviendraient au cours des neuf années suivant l'entrée en vigueur de la loi. Dans un même ordre d'idées, le Conseil des Etats a obtenu une diminution des bonifications de vieillesse — dont l'addition détermine la rente — pendant les deux premières années du régime obligatoire [24]. Les représentants du peuple, de leur côté, avaient déjà parcouru beaucoup de chemin en se ralliant, en 1981, à la solution du «primat des cotisations» et de la réalisation par étapes, lancée par le Conseil des Etats. En se remettant à l'ouvrage, cette année, les membres du National tenaient à ce que le projet conservât l'empreinte de leur contribution. Ils n'ont cependant pas suivi en tous points leur commission, présidée par A. Muheim (ps, LU). Abstraction faite des prestations minimales, le Conseil national a obtenu gain de cause en ce qui concerne le calcul (les bonifications de vieillesse (fourchette plus étroite) et le maintien d'un rythme trisannuel pour l'adaptation au renchérissement des rentes d'invalide et de survivant. Pour le reste les groupes parlementaires de gauche n'ont pas réussi à convaincre la majorité des députés de se montrer plus fermes. L'article premier de la LPP, qui en établit le but, a, en particulier, été édulcoré de telle sorte que le délai dans lequel sera entreprise la révision ouvrant la deuxième étape n'est plus fixé de façon certaine [25].

Au vote final, le compromis a été largement accepté: unanimité des 33 voix aux Etats, 159 oui au National, contre lesquels se sont dressés 6 membres du groupe PdT/PSA/POCH, ulcérés par le terrain perdu. Dans les partis bourgeois, l'aboutissement du «deuxième pilier» a été considéré comme une victoire de la raison. Chez les socialistes, la tournure finale de la LPP n'a pas surpris. Sans cacher son amertume face au sort réservé à la plupart des amendements, lesquels ne faisaient souvent que reprendre des positions précédemment acceptées par la majorité du Conseil national, la députation socialiste a voulu faire en sorte que la loi développe malgré tout le plus rapidement possible ses effets bénéfiques [26].

Théoriquement, la LPP comptait beaucoup d'adversaires à l'extérieur du parlement. Les syndicats s'étaient plaints de la solution minimale qui allait leur être livrée. Les responsables des caisses de pension avaient fait pression contre le surcroît de bureaucratie et les frais supplémentaires dont ils estimaient que le projet les menaçait. Le moment venu, ces milieux ont renoncé à mettre en branle la procédure référendaire. Pour l'USS, la LPP, même amoindrie, est un acquis nécessaire et perfectible [27]. Quant aux institutions de prévoyance, elles ont avoué leur satisfaction. La future loi leur permet de garder leur place dans le processus de capitalisation: la crainte de devoir partager les caisses, quant au financement, en un secteur obligatoire et un secteur libre, serait notamment devenue injustifiée. Les petites institutions, qui, en janvier, avaient créé leur propre groupement, l'Association pour une prévoyance professionnelle libre, ont également pu se rassurer [28].

La date d'entrée en vigueur de la LPP est demeurée un enjeu disputé. Le temps mis par le parlement à aplanir les divergences a interdit de la situer avant 1984. L'Union centrale des Associations patronales (UCAP) et les assureurs privés, non contents d'être associés à l'élaboration des ordonnances d'application, ont demandé qu'elles suivent le chemin de la consultation. L'entrée en vigueur rapide souhaitée par la gauche et par l'USS était loin d'être obtenue, malgré l'engagement pris par le conseiller fédéral Hürlimann [29].

La révision partielle de l'assurance-maladie a mis en marche de puissants intérêts. Après une entrée en matière difficile, la commission du Conseil national, présidée par A. Eggli (ps, ZH), a prié le gouvernement de préciser son intention sur plusieurs points du projet publié en août 1981. Les mesures destinées à contrôler le développement des coûts dans le secteur de la santé ont été jugées peu convaincantes et le rôle dévolu aux cantons a paru appeler certaines garanties [30].

La commission a accueilli favorablement l'obligation qui serait faite à tous les salariés de se couvrir contre la perte de gain consécutive à une maladie. L'UCAP, pour sa part, a çontesté les modalités de cette assurance; les employeurs se sont alarmés des dépenses qu'entraînerait l'allocation de l'indemnité pendant le congé de maternité, en passe d'être porté à seize semaines [31]. En ce qui concerne l'assurance des soins médicaux et pharmaceutiques, la suppression de la limite de durée pour la prise en charge des frais d'hôpital par les caisses-maladie n'a pas été contestée. Par contre, le volume, la provenance et l'affectation des contributions publiques sont devenus des objets de confrontation. Pour commencer, les subsides fédéraux aux caisses-maladie plafonneraient à un niveau à peine supérieur à celui auquel ils ont été limités entre 1976 et 1980; la moitié serait mise à la charge des cantons; en contrepartie ceux-ci garderaient la compétence exclusive en matière de tarifs hospitaliers. Les caisses ont déclaré qu'un tel projet était inacceptable. Elles craignent, en particulier, une augmentation massive des taxes d'hôpital. Elles ne veulent pas rembourser de nouvelles sortes de prestations, du moment que la Confédération n'assure pas des moyens financiers en proportion [32]. Les milieux de l'économie n'ont guère été plus satisfaits. Pour eux, le projet devrait faire disparaître le «principe de l'arrosoir», gaspilleur des deniers publics, et réintroduire dans la politique sociale la notion fondamentale de besoin. Les assureurs privés ont, de leur côté, relancé l'idée de déduire des impôts la part des cotisations qui dépasserait un certain pourcentage du revenu de l'assuré. Malgré le résultat négatif de la votation populaire de 1974, les socialistes considèrent que le meilleur moyen de garantir la solidarité au profit des familles à revenu modeste et des personnes représentant des «hypothèques sociales» serait de prélever une prime proportionnelle au salaire. De manière inattendue, le gouvernement a fait figurer un tel système, qui servirait dans ce cas à alimenter la subvention fédérale, dans son plan financier pour les années 1984 à 1986 [33].

Dans l'immédiat, les caisses-maladie devront continuer à faire face à l'accroissement des charges par leurs propres moyens: A. Eggli, parlant au nom du groupe socialiste, n'est pas parvenu à convaincre le Conseil national de soustraire les subsides qui leur sont destinés à la réduction linéaire de 5%, opérée au titre des mesures d'économie [34].

Tandis que les employeurs répétaient que les éléments d'assurance-maternité contenus dans le projet de révision de l'assurance-maladie allaient trop loin, le gouvernement a publié un message dans lequel il propose au parlement de rejeter l'initiative «pour une protection efficace de la maternité». Le congé parental, en particulier, lui semble être une nouveauté coûteuse et inadéquate. L'USS et le PS ont réaffirmé que la révision en cours ne peut guère se substituer à l'initiative [35].

Au début de l'année, syndicats et partis de gauche comptaient que la loi sur l'assurance-accidents (LAA), adoptée par le Parlement en 1981, serait mise en vigueur en 1983. Ils ont demandé que la limite supérieure du salaire assuré fût relevée par la même occasion, car elle était restée à la traîne depuis 1974. Les raisons techniques invoquées par les sociétés d'assurances, auxquelles le nouveau régime donne la possibilité d'exercer 'un rôle analogue à celui de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accident (CNA), ont incité le gouvernement fédéral à fixer l'entrée en vigueur à janvier 1984. Sans attendre, l'exécutif a cependant proposé aux Chambres de modifier la loi actuelle de façon à lui confier la compétence de procéder lui-même aux adaptations périodiques du revenu soumis à cotisation. En octobre, il a donc décidé que le maximum passerait de 46 800 à 69 600 francss en 1983. Par ailleurs, la mise en application de certaines dispositions relatives à l'organisation du nouveau système a été avancée [36]. Le Conseil national, satisfait de la couverture offerte par la LAA, a transformé en postulat une motion de W. Carobbio (psa, TI) relative à la prise en charge des maladies psychiques professionnelles par la CNA [37].

Comme la LPP, le régime définitif de la loi sur l'assurance-chômage (LACI) porte la date du 25 juin 1982. La loi tend à indemniser le chômage, la réduction des horaires de travail, la perte de travail due aux intempéries et l'insolvabilité de l'employeur en cas de faillite; elle doit également servir à prévenir et à combattre le chômage, en favorisant notamment la mobilité géographique et professionnelle [38].

Après quelques tiraillements, le parlement est pratiquement retourné à son point de départ, à savoir le projet présenté par le Conseil fédéral en 1980. Il revenait aux Etats de se prononcer, à leur tour, sur cette matière. La commission de la Chambre haute a adopté un texte plus fidèle au projet du gouvernement que ne l'était la version livrée par le National; les représentants des cantons ont suivi leur commission, non sans que, lors de l'examen de détail, les socialistes, voulant suivre la décision du Conseil National, aient tenté de faire supprimer la dégressivité de l'allocation journalière. Le patronat, en revanche, a lutté pour la suppression du jour de carence que doit supporter l'employeur en cas de chômage partiel [39]. A la Chambre du peuple, la question des mesures destinées à combattre les abus éventuels des prestations de l'assurance a fait l'objet d'un compromis: la dégressivité a été admise, mais diminuée de moitié, selon une formule que le conseiller aux Etats O. Guntern (pdc, VS) avait d'abord proposée sans succès à ses collègues. Comme le National avait voulu soumettre l'allocation à l'AVS, et que, en définitive, cette disposition n'a pas été biffée, le montant moyen des prestations — pour une durée maximale de 250 jours — s'élève à 72,2% du salaire, soit l'équivalent de ce que fournissait la solution du Conseil fédéral. Par ailleurs, le délai d'attente pour les chômeurs malades est resté fixé à une semaine, mais avec des exceptions pour causes d'accident et de maternité. Ainsi retouché, le projet a finalement été approuvé à l'unanimité à la Chambre haute, tandis que, au National, on notait quelques abstentions [40].

La LACI, qualifiée de nécessaire et d'équilibrée par les partis gouvernementaux, n'a pas rencontré d'opposition solide à l'extérieur du parlement. L'USS n'a pas voulu menacer les véritables progrès promis par la nouvelle loi, et elle a maîtrisé le ressentiment que lui avait inspiré l'esprit des dispositions destinées à combattre les abus. Privée également de la caution du PdT, la Sinap, communauté suisse de travail pour une nouvelle politique à l'égard des chômeurs, a renoncé à s'engager seule dans une campagne référendaire [41]. Les représentants des employeurs ont exprimé la crainte que le taux de dégressivité fixé par esprit de compromis ne se révèle insuffisant pour dissuader tout abus, mais ils ont jugé que, dans l'ensemble, la LACI constituait un bon exemple de l'efficacité de la politique sociale de la Confédération [42].

Preuve, s'il en était besoin, de la souplesse de cette politique en cas d'urgence, le Conseil fédéral a décidé de mettre en vigueur dès 1983 le chapitre de la LACI sur l'indemnité en cas d'insolvabilité [43]. Par ailleurs, le parlement a transmis à l'exécutif la compétence requise pour l'adaptation du plafond du gain annuel soumis à cotisation pour l'assurance-chômage; ce dernier a opéré un ajustement identique à celui qui a touché l'assurance-accidents [44].