Die beiden im Vorjahr lancierten Volksinitiativen für eine bessere Vertretung der Frauen in den Behörden sind nicht zustandegekommen. Die Unterschriftensammlung für die von Frauenverbänden lancierte Initiative "Nationalrat 2000" musste im November eingestellt werden, nachdem lediglich rund 25 000 Personen unterzeichnet hatten. Dieser Misserfolg war eingestandenermassen zu einem guten Teil auf die ungenügende Organisation und den mangelnden Einsatz der Initiantinnen zurückzuführen. Obwohl die Unterschriftensammlung für die PdA-Initiative für eine 40%-Quote in allen Behörden ähnlich harzig vonstatten ging, wurde ihr Scheitern erst vor Ablauf der Sammelfrist bekanntgegeben [1].

Im Dezember erliess der Bundesrat eine "Weisung über die Verbesserung der Vertretung und der Stellung des weiblichen Personals in der allgemeinen Bundesverwaltung". Darin wird insbesondere festgehalten, dass bei gleichwertigen Bewerbungen Frauen solange Männern vorzuziehen sind, bis innerhalb einer grösseren Verwaltungseinheit (Bundesamt oder Abteilung) ein paritätisches Verhältnis der Geschlechter erreicht ist [2].

Die ausschliessliche Verwendung männlicher Sprachformen in Verwaltungs- und Gesetzestexten hatte in letzter Zeit verschiedentlich den Missmut von Frauen hervorgerufen. Eine verwaltungsinterne Arbeitsgruppe hatte sich des Problems angenommen und stellte nun ihren Bericht mit Verbesserungsvorschlägen vor. Sie empfahl dabei, auf eine einheitliche Lösung zu verzichten und je nach Kontext die verschiedenen sprachlichen Möglichkeiten wie neutrale Formen (Studierende), Paarformen (Professoren und Professorinnen) sowie Kurzformen (Lehrer/innen bzw. Lehrerinnen) zu nutzen [3].

Die 1990 vom Bundesrat vorgelegten Entlastungsvorschläge fanden im Parlament ohne Begeisterung Zustimmung. Im Ständerat wurde von mehreren Rednern betont, dass dies keine echte Reform sei; im Nationalrat wurde auf Wortmeldungen verzichtet. Damit akzeptierte das Parlament die Kompetenzerweiterung für die Generalsekretäre der Departemente. Es erteilte dem Bundesrat ferner die Erlaubnis, Leitern von Gruppen und Ämtern den Titel Staatssekretär zu verleihen, und zwar nicht nur wie von der Regierung vorgeschlagen, für den Verkehr mit dem Ausland, sondern auch im Inland. Anderen Direktoren und Generalsekretären soll dieser Titel für die Dauer der Beteiligung an internationalen Verhandlungen temporär zugesprochen werden können [4].

Der Nationalrat überwies die im Vorjahr von Petitpierre (fdp, GE) und Ständerat Rhinow (fdp, BL) formulierte und von der freisinnigen Fraktion eingereichte Motion für eine Regierungsreform. Gleichzeitig stimmte er einer Motion Kühne (cvp, SG) zu, welche eine Erhöhung der Anzahl der Bundesratsmitglieder und eine Verstärkung der Führungs- und Koordinationskompetenzen des Bundespräsidenten verlangt. Der Bundesrat empfahl die Umwandlung in Postulate und sprach sich namentlich gegen eine Heraufsetzung der Zahl der Bundesräte aus. Er zeigte sich weiterhin davon überzeugt, dass im heutigen Zeitpunkt auf eine grundlegende Regierungsreform oder auch nur auf die Vergrösserung des Bundesrates verzichtet werden kann. Insbesondere mit der von ihm vorgeschlagenen Aufwertung der Generalsekretariate der Departemente und dem Einsatz von Titularstaatssekretären für internationale Verhandlungen würden die Voraussetzungen für eine effiziente Regierungstätigkeit wesentlich verbessert. Mit diesen Argumenten vermochte er freilich nicht zu überzeugen. Gegen die Überweisung in Motionsform sprach sich lediglich die SVP-Fraktion aus, welche für eine Konzentration auf die Reform der departementalen Führungs- und Organisationsstrukturen plädierte [5].

Der Ständerat, welcher bereits im Vorjahr eine zur Motion Petitpierre analoge parlamentarische Initiative Rhinow gutgeheissen hatte, überwies die beiden vom Nationalrat verabschiedeten Motionen ebenfalls, wobei er die Einschränkung formulierte, dass er die Motion Kühne für eine Heraufsetzung der Zahl der Bundesratsmitglieder nicht als imperatives Mandat ansehe [6].

Der Bundesrat hatte freilich bereits vor der Debatte im Nationalrat reagiert, indem er Ende 1990 eine Expertenkommission mit der Überprüfung des Regierungssystems und der Ausarbeitung von Szenarien und Modellen beauftragt hatte. Dies bewog die Ständeratskommission, welche die Weiterbehandlung der parlamentarischen Initiative Rhinow zur Regierungsreform übernommen hatte — die Kommission des Nationalrates konzentrierte sich auf die Parlamentsreform — die Federführung an den Bundesrat abzutreten. Die Experten präsentierten dem Bundesrat im Herbst ihren Zwischenbericht. Im wesentlichen beschreiben sie darin fünf Varianten: 1) Entlastung des Bundesrates durch die Einsetzung von Departementsdirektoren; 2) Erhöhung der Zahl der Bundesräte auf 9 oder 11 mit gleichzeitiger Stärkung der Position des Bundespräsidenten; 3) zweigliedrige Exekutive mit einem kleinen Regierungskollegium und zusätzlichen Fachministern; 4) parlamentarisches Regierungssystem; 5) präsidiales Regierungssystem [7]. In einer ersten Stellungnahme beschloss der Bundesrat, dass die Experten prioritär eine Kombination der Varianten eins und drei sowie die Variante zwei weiterverfolgen sollen. Ein grundlegender Systemwechsel, wie sie der Wechsel zu einem parlamentarischen oder einem präsidialen System darstellen würde, scheint ihm hingegen angesichts der gesellschaftlichen und politischen Traditionen der Schweiz nicht sinnvoll zu sein [8].

In schöner Regelmässigkeit wird in der Schweiz, vorzugsweise vor Bundesratswahlen, die Zweckmässigkeit der Fortführung der sogenannten Zauberformel, d.h. der seit 1959 unveränderten parteipolitischen Zusammensetzung des Bundesrates zur Diskussion gestellt. Dieses Jahr wurde die Debatte vom Tessiner Nationalrat Cotti (cvp) lanciert. Er regte an, dass die neugewählte Bundesversammlung sich vor der Bundesratswahl im Dezember zu einer ausserordentlichen Session treffen sollte, um über ein verbindliches Regierungsprogramm zu beraten. Die Regierungsbeteiligung der Parteien sollte von der Zustimmung zu diesem Programm abhängig gemacht werden. Die SP setzte sich sofort vehement gegen diesen Vorschlag zur Wehr. Sie kritisierte ihn als Manöver, um die SP entweder auf bürgerliche Positionen zu verpflichten oder aus der Regierung zu drängen. Aber auch die Parteipräsidenten Steinegger (fdp) und Segmüller (cvp) zeigten keine Begeisterung für diese Idee. Die vier Regierungsparteien beschlossen immerhin, nach den Parlamentswahlen im November die Weiterführung der Zauberformel und die zukünftige Regierungspolitik gemeinsam zu diskutieren [9].

Als nächster belebte SVP-Generalsekretär Friedli die Debatte mit dem Aufruf, nicht die Zauberformel, sondern die personelle Besetzung des Bundesrates zu überprüfen. Er machte die Unentschlossenheit der Regierung zumindest mitverantwortlich für das mässige bis schlechte Abschneiden der Regierungsparteien bei den Parlamentswahlen [10].

In ihrem ersten gemeinsamen Gespräch im November kamen die Spitzen der Regierungsparteien überein, die parteipolitische Zusammensetzung des Bundesrates nicht anzutasten. Sie beschlossen, die Differenzen und Gemeinsamkeiten zu verschiedenen wichtigen Themen zu diskutieren, ohne aber den Versuch zu unternehmen, sich auf ein gemeinsames Regierungsprogramm zu verpflichten. In weiteren Sitzungen einigte man sich darauf, auch die personelle Zusammensetzung des Bundesrates nicht zu verändern [11].

Die neukonstituierte Bundesversammlung trat am 4. Dezember zur Wahl der Mitglieder des Bundesrates für die Amtsdauer 1991-1995 zusammen. Die grüne Fraktion hielt als einzige an der Forderung nach einem gemeinsamen Regierungsprogramm fest und verlangte die Verschiebung der Wahl bis zum Vorliegen eines solchen Programmes, was jedoch mit 203:29 Stimmen abgelehnt wurde. Kaum grossen Einfluss auf das Wahlergebnis hatte die Empfehlung der Auto-Partei, die SP aus der Regierung zu werfen und Koller und Cotti durch andere CVP-Vertreter zu ersetzen. Der Sozialdemokrat Stich, welcher als Amtsältester zuerst antreten musste, schnitt mit 145 Stimmen zwar um 40 Stimmen schlechter ab als vor vier Jahren, schaffte aber das absolute Mehr von 114 Stimmen problemlos. Auch der zweite Sozialdemokrat, Felber, erzielte mit 144 Stimmen ein achtbares Resultat und blieb nur knapp hinter Ogi (151 Stimmen) zurück. Mehr Mühe bekundeten die Vertreter der CVP: Cotti erhielt 135, Koller sogar nur 132 Stimmen. Der am Schluss an die Reihe kommende Freisinnige Villiger musste für diese offensichtlich mangelnde Solidarität im Lager der bürgerlichen Regierungsparteien büssen: lediglich 127 der anwesenden 238 Abgeordneten gaben ihm ihre Stimme. Sein Parteikollege Delamuraz, der noch vor der Wahl der beiden CVP-Vertreter antreten durfte, hatte mit 172 Stimmen das beste Resulat aller Kandidaten erzielt. Mitverantwortlich für dieses Spitzenergebnis war sicher auch die Solidaritätswelle, welcher sich Delamuraz erfreuen durfte, nachdem die Zeitung "Blick" das Gerücht kolportiert hatte, dass seine — und Felbers — Trinkgewohnheiten anlässlich der Gespräche der Regierungsparteien kritisiert worden seien [12].

Damit hatten zwar alle bisherigen Bundesräte die Wiederwahl geschafft, ihre Stimmenzahlen waren aber deutlich unter denjenigen früherer Bestätigungswahlen zurückgeblieben. Diese Einbussen von 20 (Delamuraz) bis 70 (Cotti) Stimmen gegenüber 1987 sind zu gross, als dass sie sich allein mit dem Erstarken der Nichtregierungsparteien erklären liessen. Mitgespielt haben mag auch eine gewisse Verärgerung innerhalb der Regierungsparteien über das Auftreten des Bundesrates im Wahljahr. So wurde ihm vorgeworfen, durch sein unentschlossenes und führungsschwaches Handeln den Wahlerfolg der populistischen Rechtsparteien begünstigt zu haben. Immerhin waren die Verluste relativ gleichmässig verteilt: die Differenz von 45 Stimmen zwischen dem besten und dem schlechtesten Ergebnis war zwar etwas grösser als 1987 (39), blieb aber deutlich unter den Spitzenwerten von 1971 (106) und 1979 (90) [13].

Zum Bundespräsidenten für 1992 wurde turnusgemäss René Felber und zum Vizepräsidenten Adolf Ogi mit 158 resp. 163 Stimmen gewählt [14].

Von der ursprünglich breit angelegten Übung zur Dezentralisierung der Bundesverwaltung war schliesslich noch die Verlegung von drei Bundesämtern übrig geblieben. Der Bundesrat beantragte im Mai in einer entsprechenden Baubotschaft, 1994 die Bundesämter für Wohnwirtschaft resp. für Wasserwirtschaft nach Grenchen (SO) resp. Biel und 1998 das Bundesamt für Statistik nach Neuenburg zu verlegen. Als Hauptgründe für diese von den Personalverbänden nach wie vor bekämpfte Dislozierung gab er das knappe Angebot an Büroräumen in der Region Bern und regionalpolitische Erwägungen an. Zudem erhofft er sich von Standorten, die näher an der Sprachgrenze liegen, Vorteile für die Rekrutierung französischsprachigen Personals [15].

Im Rahmen der Beratungen des Fernmeldegesetzes hatte der Ständerat 1990 und der Nationalrat 1991 der Bildung eines neuen Bundesamtes für Kommunikation zugestimmt. Im Berichtsjahr genehmigten die Räte den Antrag des Bundesrates, dieses Amt dem EVED zuzuordnen. Das neue Bundesamt hat seinen Sitz in Biel und wird am 1. April 1992 seine Tätigkeit aufnehmen [16].

Das Parlament genehmigte oppositionslos den vom Bundesrat beantragten Kredit von 61,4 Mio Fr. zum Ausbau der elektronischen Kommunikationsnetze in der Bundesverwaltung [17].

Die Revision des Beamtengesetzes, welche insbesondere eine Reallohnerhöhung beinhaltet, konnte im Frühjahr abgeschlossen und auf den 1. Mai in Kraft gesetzt werden. Auch der Ständerat stimmte der im Vorjahr vom Bundesrat vorgeschlagenen und vom Nationalrat gutgeheissenen Reallohnerhöhung um 3% auf den 1. Juli zu. Hingegen wies er die Kompetenz zur Gewährung einer allfälligen weiteren 5%igen Reallohnerhöhung nicht dem Bundesrat, sondern der Bundesversammlung zu. In der Differenzbereinigung schloss sich der Nationalrat, gegen den Widerstand von Bundesrat Stich, SP und GP, in dieser Frage der kleinen Kammer an [18].

Die im Vorjahr vom Nationalrat verabschiedete Motion für eine Totalrevision des Beamtengesetzes im Sinne einer grösseren Flexibilität bei der Gestaltung der Anstellungs- und Entlöhnungsverhältnisse fand auch im Ständerat Zustimmung [19].

Obwohl der Bundesrat bereits eine entsprechende Teilrevision des Beamtengesetzes in Auftrag gegeben hatte, beschloss der Nationalrat mit der Überweisung einer parlamentarischen Initiative Allenspach (fdp, ZH), die gewünschte Flexibilisierung auch noch durch eine eigene Kommission zu konkretisieren. Die Initiative regt an, dass Spitzenfunktionäre auch auf obligationenrechtlicher Basis eingestellt werden und bei beamtenrechtlicher Anstellung mit einem qualifizierten Mehrheitsentscheid des Bundesrates wieder entlassen werden können [20].

Nach Ansicht des Nationalrats vermag die Ausgestaltung der 1983 eingeführten Stellenplafonierung, welche den seit 1974 geltenden Stellenstop in der Bundesverwaltung ersetzt hatte, nicht mehr zu befriedigen. Eine vom Nationalrat überwiesene Motion der GPK und der Finanzkommission verlangt deshalb insbesondere ein verbessertes System des Personalmanagements, welches für das Parlament präzisere Informationen zur Beurteilung von Personalbegehren liefert [21].

Nach zehnjähriger Amtszeit trat auf Ende Juni Bundeskanzler Walter Buser (sp) in den Ruhestand. Alle vier Bundesratsparteien stellten einen eigenen Kandidaten für die Nachfolge: die beiden Vizekanzler Couchepin (VS) und Casanova (TI) waren von der FDP resp. der CVP vorgeschlagen worden, der Berner Staatsschreiber Kurt Nuspliger von der SP; die SVP schickte ihren Parteisekretär Max Friedli ins Rennen. Als von keiner Fraktion vorgeschlagener Kandidat tauchte zudem der ebenfalls der SVP angehörende Generalsekretär des EVED, Fritz Mühlemann auf, der im ersten Wahlgang dreizehn Stimmen auf sich vereinigte. In einer spannenden Ausmarchung, zu der nicht weniger als sechs Durchgänge erforderlich waren, wählte die Bundesversammlung am 12. Juni Vizekanzler François Couchepin (cvp, VS) zu Busers Nachfolger. Bei einem absoluten Mehr von 117 Stimmen erhielt er im letzten Durchgang 122 Stimmen, auf seinen härtesten Konkurrenten Mühlemann entfielen deren 110. Der Sieg des als tüchtig, aber eher öffentlichkeitsscheu geltenden Wallisers wurde vor allem auf parteipolitisches Kalkül zurückgeführt: bei der Wahl eines SVP-Mitglieds wären die Sozialdemokraten aus der Spitze der Bundeskanzlei verdrängt worden [22]. Zur Nachfolgerin Couchepins als Vizebundeskanzler wählte der Bundesrat Hanna Muralt (sp). Die bisherige Leiterin des Direktionssekretariats der Bundeskanzlei ist die erste Frau in diesem Amt [23].

Rund ein Jahr vor der eingangs erwähnten Weisung zur Verbesserung der Stellung der Frauen in der allgemeinen Bundesverwaltung hatte Bundesrat Cotti für sein Departement geschlechtsspezifische und sprachliche Quotenregelungen eingeführt. Mit diesen als Sofortmassnahmen bezeichneten Weisungen soll im EDI bis Ende 1992 der Anteil der Frauen von 25% auf 30%, derjenige des französischsprachigen Personals von 17% auf 20% und derjenige der Italienischsprachigen von 7,5% auf 10% gesteigert werden [24].

Mit einiger Verspätung – die Vernehmlassung hatte bereits 1984 stattgefunden – stellte der Bundesrat Ende Oktober den Entwurf für ein Bundesstatistikgesetz vor. Formal soll dieses das aus dem Jahre 1870 stammende Bundesgesetz über statistische Aufnahmen ablösen und zudem die seither in elf verschiedenen Gesetzen verankerten Bestimmungen über statistische Erhebungen in einem einzigen Erlass konzentrieren. Inhaltlich soll das im alten Gesetz festgehaltene restriktive Konzept, welches die Statistik als Hilfsmittel bei der Kontrolle des Vollzugs von staatlichen Massnahmen definiert, überwunden werden. Das neue Gesetz will eine – in der Praxis zum Teil bereits realisierte – Konzeption der amtlichen Statistik verankern, welche dieser die Funktion einer öffentlich zugänglichen Informationsinfrastruktur über Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt zuweist. Das neue Gesetz soll einerseits einheitliche Grundlagen für die Anordnung einer Auskunftspflicht festlegen und andererseits die Bestimmungen über den bei statistischen Erhebungen zu beachtenden Datenschutz verankern. Mit den neuen Bestimmungen sollen zudem die Regeln der Zusammenarbeit mit den Kantonen und mit internationalen Gremien geregelt werden [25].

Nach der im Herbst 1990 erfolgten Überweisung der parlamentarischen Initiativen Petitpierre (fdp, GE) und Rhinow (fdp, BL) für eine weitere Reform des Parlaments, machten sich Kommissionen beider Räte unverzüglich an die Arbeit. Im Sinne einer Arbeitsteilung befasste sich die Nationalratskommission mit der Parlamentsreform und diejenige des Ständerates mit den ebenfalls im Vorjahr überwiesenen Vorstössen Petitpierres und Rhinows für eine Regierungsreform [26].

Bereits im Mai konnte die Nationalratskommission ein erstes Paket von Reformvorschlägen präsentieren. Dieses hat den Vorzug, rasch – d.h. ohne Verfassungsänderungen – realisierbar zu sein und steht primär im Zeichen einer Professionalisierung der Parlamentsarbeit. Die angestrebten Neuerungen betreffen folgende fünf Bereiche: Permanenz und Kontinuität der parlamentarischen Tätigkeit, Mitwirkung an der Aussenpolitik, Koordination beider Räte, Führung und Planung sowie Arbeitsbedingungen der Parlamentarier. In einer zweiten, späteren Phase will sich die Kommission namentlich mit der Delegation von Entscheidungskompetenzen in Kommissionen, den Beziehungen des Parlaments zur Offentlichkeit sowie Fragen, welche sich möglicherweise aus einer grundlegenden Regierungsreform oder aus dem europäischen Integrationsprozess ergeben, befassen.

Formal beantragte die Kommission eine Teilrevision des Geschäftsverkehrsgesetzes und des Geschäftsreglements des Nationalrats, eine Teilrevision des Entschädigungsgesetzes, die Schaffung eines neuen Bundesgesetzes über die Infrastrukturkosten der Fraktionen und der Mitglieder der eidgenössischen Räte sowie Bundesbeschlüsse zu den beiden letzterwähnten Gesetzen.

Damit das Parlament kontinuierlich arbeiten und die Sachkenntnisse seiner Mitglieder besser nutzen kann, sollen ständige, regelmässig tagende Kommissionen geschaffen werden, welche sämtliche Gebiete der Bundespolitik abdecken. Die nichtständigen Kommissionen, welche bisher bei rund der Hälfte aller wichtigen Gesetzgebungsarbeiten zum Zuge kamen, sollen nur noch ausnahmsweise gebildet werden. Zur Unterstützung seiner Arbeit sollte das Parlament zudem auch ausserparlamentarische Expertenkommissionen einsetzen können. Da sich mit der wachsenden Bedeutung supranationaler Organisationen wie GATT oder EG die Grenzen zwischen Innen- und Aussenpolitik immer mehr verwischen, soll der Einfluss des Parlaments auf die Aussenpolitik vergrössert werden. Dabei möchte die Kommission die verfassungsmässige Kompetenzordnung nicht antasten, sondern einen intensiven Konsultationsprozess zwischen Parlament, Bundesrat und Verwaltung etablieren. Die Planung und Koordination der Tätigkeiten der beiden Kammern soll vor allem durch eine Aufwertung der 1984 geschaffenen Koordinationskonferenz verbessert werden; zudem soll der Nationalrat seine beiden Führungsorgane, das Büro und die Fraktionspräsidentenkonferenz zusammenlegen. Das Differenzbereinigungsverfahren zwischen den beiden Ratskammern soll verkürzt werden, indem bereits nach zwei statt nach drei Verhandlungsrunden eine Einigungskonferenz in Funktion tritt.

Da die Zeitnot der Ratsmitglieder ein wesentliches Hemmnis für die effiziente Bewältigung der immer anspruchsvoller werdenden parlamentarischen Arbeit darstellt, beantragte die Kommission eine massive Erhöhung der Entschädigungen. Die vorgeschlagene Erhöhung des Grundbeitrags von 12 000 auf 80 000 Fr. und der Sitzungsgelder von 300 auf 400 Fr. pro Tag (zusammen ca. 120 000 Fr./Jahr), Beiträge an die Altersvorsorge und die Bezahlung einer Überbrückungshilfe beim Ausscheiden aus dem Parlament würden es den Abgeordneten erlauben, sich voll auf ihr politisches Mandat zu konzentrieren. Damit würden in der Schweiz ähnliche Verhältnisse geschaffen wie in anderen Staaten, indem für die Parlamentarier die Ausübung einer zusätzlichen Erwerbsarbeit nicht mehr notwendig, aber auch nicht verboten ist.

Die Kommission möchte ebenfalls die zur Verfügung gestellte Infrastruktur den Verhältnissen, wie sie in anderen europäischen Ländern herrschen, anpassen. Neben einem Ausbau der allgemeinen Parlamentsdienste – insbesondere die Einrichtung eines eigenen Übersetzungsdienstes – schlug sie vor, jedem Ratsmitglied einen eigenen Arbeitsplatz sowie einen Kredit von jährlich 60 000 Fr. zur Einstellung von persönlichen Mitarbeitern zur Verfügung zu stellen und den bereits bisher gewährten Infrastrukturbeitrag von 18 000 auf 24 000 zu steigern. Bei einer Realisierung all dieser Vorschläge würden die Kosten für das Parlament (inkl. Parlamentsdienste) von gegenwärtig rund 30 auf 74 Mio Fr. pro Jahr steigen [27].

Der Bundesrat begrüsste in seiner Stellungnahme die allgemeine Stossrichtung der Reformvorlage. Im Einzelnen äusserte er sich hingegen skeptisch zur Einsetzung von parlamentarischen Expertenkommissionen. Am deutlichsten fiel seine Kritik bezüglich der vorgeschlagenen Ausgestaltung der Mitwirkung des Parlaments bei der Aussenpolitik aus. Er lehnte insbesondere die Vorschrift, dass der Bundesrat bei der Formulierung von Verhandlungsmandaten die Meinung von Parlamentskommissionen berücksichtigen müsse, als unzulässige Kompetenzverschiebung ab. Er sprach sich auch dagegen aus, dass Parlamentarier als Beobachter an internationalen Verhandlungen auf Regierungsebene teilnehmen [28].

Der Nationalrat befasste sich in der Sommersession mit dem Reformpaket. Kornmissionssprecher Hubacher (sp, BS) betonte, dass es nicht darum gehe, ein Berufsparlament zu schaffen, sondern die Arbeitsbedingungen eines Milizparlaments zu optimieren. Trotzdem begründeten Stucky (fdp, ZG) und Nebiker (svp, BL) ihre von der Mehrheit der SVP-Fraktion unterstützten Rückweisungsanträge unter anderem mit dem Argument, dass die Vorschläge zumindest tendenziell eine Abkehr vom Milizparlament darstellten. Sowohl in bezug auf die erwartete Verfügbarkeit der Parlamentarier für die Mitarbeit in den ständigen Kommissionen, als auch in bezug auf die Entschädigung werde die Ausübung des politischen Mandats eindeutig vor die Berufstätigkeit gestellt. Der Rat lehnte die Rückweisungsanträge mit 118 zu 31 Stimmen ab.

In der Detailberatung wurde auf die Möglichkeit der Einsetzung von Expertenkommissionen durch das Parlament verzichtet. Der Übergang zu einem System mit ausschliesslich ständigen Kommissionen hiess der Rat gegen den Widerstand der SVP gut. Ein Antrag auf eine Amtszeitbeschränkung für Kommissionsmitglieder wurde mit dem Argument abgelehnt, dass es bei diesem neuen System ja gerade darum gehe, vom akkumulierten Wissen der Parlamentarier zu profitieren. Erst in zweiter Lesung des Geschäftsreglementes wurde dann auch der Kommissionsvorschlag gutgeheissen, dass eine Kommission die Anhörung von Interessenvertretern und Experten (sog. Hearings) öffentlich durchführen kann. Beim Ausbau des parlamentarischen Einflusses auf die Aussenpolitik trug der Nationalrat den Einwänden der Exekutive weitgehend Rechnung. Er beschloss, die vom Bundesrat vorzunehmende Konsultation von Parlamentskommissionen auf die generellen Richtlinien von Verhandlungsmandaten zu beschränken und auf die Entsendung von begleitenden parlamentarischen Beobachtern an Regierungskonferenzen zu verzichten [29].

Umstrittener waren die Vorschläge zur materiellen Besserstellung der Nationalräte und zu den Entschädigungen für persönliche Mitarbeiter. Neben den bereits in der Eintretensdebatte formulierten Einwänden gegen eine Entwicklung in Richtung Berufsparlament gaben die Gegner vor allem zu bedenken, dass eine derart massive Erhöhung beim Volk auf Unverständnis stossen und ein Referendum provozieren würde. Auf Antrag Fischer (svp, AG) wurde die Grundentschädigung von 80 000 auf 50 000 Fr. reduziert; zugestimmt wurde der Erhöhung des Taggeldsatzes auf 400 Fr. sowie dem Beitrag an die Altersvorsorge und der Auszahlung einer Überbrückungshilfe.

Hari (svp, BE) und Schmidhalter (cvp, VS) bekämpften auch die Einstellung von persönlichen Mitarbeitern. Ihre Anträge, einen reduzierten Beitrag zur Einstellung wissenschaftlicher Mitarbeiter durch die Fraktionen zu bewilligen, fand aber keine Mehrheit. Der für diese persönlichen Mitarbeiter – welche gemäss einem gutgeheissenen Antrag Haller (sp, BE) nicht nur für die parlamentarische Arbeit, sondern auch für die berufliche Entlastung eingesetzt werden können – zur Verfügung stehende Beitrag wurde allerdings von 60 000 auf 40 000 Fr. reduziert [30].

Im Ständerat, der sich in der Herbstsession mit dem Reformpaket befasste, waren Befürchtungen nicht zu überhören, dass damit das Milizsystem mit seinen nebenamtlichen Politikern begraben werde. Zwar wurde kein Nichteintretensantrag gestellt, aber bei den bewilligten Mitteln kam es zu weiteren Kürzungen. Die Bezahlung einer Übergangsentschädigung an zurücktretende oder nicht wiedergewählte Parlamentarier wurde sogar ganz gestrichen. Besonders umstritten war der Grundsatz einer Entschädigung für persönliche Mitarbeiter. Nachdem ein Streichungsantrag Reichmuth (cvp, SZ) mit 19 zu 10 unterlegen war, halbierte der Rat den vom Nationalrat bewilligten Betrag auf 20 000 Fr. In der Frage der Vereinfachung der Parlamentsarbeit beschloss der Ständerat die Beibehaltung des dreistufigen Differenzbereinigungsverfahrens. Bei der Revision ihres eigenen Geschäftsreglements beschloss die kleine Kammer, für Ständeräte eine Amtszeitbeschränkung von sechs Jahren für den Einsitz in die ständigen Kommissionen festzulegen [31].

Der Nationalrat schloss sich weitgehend der kleinen Kammer an. Vorerst beharrte er zwar auf der Verkürzung des Differenzbereinigungsverfahrens von drei auf zwei Phasen und auf dem Beitrag für persönliche Mitarbeiter von 40 000 Fr. Er gab dann aber in der Frage der Differenzbereinigung nach und stimmte dem Kompromissvorschlag des Ständerats für einen Beitrag für persönliche Mitarbeiter von 30 000 Fr. zu. Aber auch in der Volkskammer blieb diese neue Entschädigung bis zuletzt grundsätzlich umstritten. Ein Streichungsantrag Stucky (fdp, ZG) unterlag zwar, vermochte aber immerhin 39 Stimmen auf sich zu vereinigen [32].

Während der Debatte im Parlament hatte kein Gegner offen mit dem Referendum gedroht. Verschiedentlich waren freilich Anträge auf Kürzungen der vorgeschlagenen Entschädigungen mit dem Argument begründet worden, dass damit ein Referendum verhindert werden könne. Die vorgenommenen Reduktionen genügten aber offenbar nicht: Ende Oktober kündigten vier Studenten der Handelshochschule St. Gallen an, dass sie mit der Unterschriftensammlung für Volksabstimmungen über alle drei Teile der Vorlage (Geschäftsverkehrs-, Entschädigungs- und Infrastrukturgesetz) beginnen würden. Einige bürgerliche Parlamentarier – unter ihnen die Nationalräte Blocher (svp, ZH) und Stucky (fdp, ZG) – sowie der Schweizerische Gewerbeverband sicherten sofort ihre Unterstützung zu. Trotz der politischen Unerfahrenheit des Referendumskomitees wurde die Kampagne gegen das als Schritt in Richtung Berufsparlament charakterisierte Reformpaket äusserst professionell organisiert: mit der Öffentlichkeitsarbeit und der UnterschriftenSammlung wurde ein St. Galler Werbebüro betraut [33].

Die Realisierung des im Reformpaket enthaltenen Vorschlags, dass sämtliche Parlamentarier im Bundeshaus über einen eigenen Arbeitsplatz verfügen sollen, erfordert zusätzliche Raumkapazitäten. Die nationalrätliche Kommission für Parlamentsreform liess zuerst zwei Machbarkeitsstudien für die Unterbringung neuer Büroräume erstellen und beauftragte dann den Tessiner Stararchitekten Mario Botta, seinen Entwurf für einen Erweiterungsbau weiter zu entwickeln [34].

Mit relativ knappem Mehr lehnte der Nationalrat eine parlamentarische Initiative Jeanprêtre (sp, VD) für vermehrte Transparenz in bezug auf die Einkommensverhältnisse der Ratsmitglieder ab. Die Initiantin hatte verlangt, dass die Abgeordneten nicht nur ihre beruflichen Aktivitäten und Mandate deklarieren sollen, sondern auch die daraus erzielten Einkünfte [35].

Das Büro des Nationalrates unterbreitete dem Plenum seinen Vorschlag für die Realisierung der 1987 überwiesenen Motion der SP-Fraktion für die Installierung eines elektronischen Abstimmungssystems. Sie schlug darin eine auf 1,6 Mio Fr. budgetierte Anlage vor, welche grösstmögliche Flexibilität ermöglicht. Die von der Kommission formulierten Anwendungsregeln sehen vor, dass das individuelle Stimmverhalten nur dann gespeichert und transparent gemacht werden soll, wenn dies von 30 Ratsmitgliedern verlangt wird (analog zur heutigen Namensabstimmung). In allen anderen Fällen würde die Anlage vom Präsidenten zwar eingesetzt werden können, aber nur als reine Zählmaschine funktionieren. Der Vorlage erwuchs sowohl wegen der budgetierten Kosten als auch wegen der restriktiven Vorschriften über den vorgesehenen Einsatz Opposition. Zwei Rückweisungsanträge von Blocher (svp, ZH) wegen der Kosten und von Leuenberger (sp, SO) wegen der Einsatzmöglichkeiten fanden knappe Zustimmung [36].

Bei der Behandlung des Vorgehens bei der politischen Planung stellte sich der Ständerat bezüglich der Beratung der Richtlinien des Bundesrates zur Legislaturplanung gegen die Entscheide des Nationalrats. Er lehnte es ab, die Legislaturplanung durch die Fraktionen anstelle einer Kommission vorberaten zu lassen und die Richtlinienmotionen durch Planungserklärungen der Fraktionen zu ersetzen. Die Volkskammer fügte sich in der Differenzbereinigung diesem Verdikt. Da sie sich von der Vorberatung durch die Fraktionen aber eine Straffung der Plenumsdebatte verspricht, verankerte sie in ihrem eigenen Ratsreglement die Bestimmung, dass die Fraktionen die Richtlinien vorberaten und ihre Stellungnahmen der Kommission mitteilen [37].

Der Nationalrat überwies eine parlamentarische Initiative Ruf (sd, BE), welche fordert, dass für die Behandlung von parlamentarischen Initiativen — ähnlich wie bei den Volksinitiativen — eine zeitliche Gesamtfrist und ein verbindlicher Zeitplan für die einzelnen Phasen der Bearbeitung festzulegen sind [38].

Der Bundesrat blieb bei seiner ablehnenden Haltung zum Vorschlag der GPK für die Bildung einer annähernd mit den Kompetenzen einer parlamentarischen Untersuchungskommission ausgestatteten Delegation. Das Recht dieser Delegation, die Offenlegung aller Akten auch gegen den Willen des Bundesrates durchzusetzen, würde seiner Meinung nach den Meinungsbildungsprozess der Regierung und ihre Stellung dem Parlament gegenüber zu sehr beeinträchtigen. Dem ursprünglichen Anliegen der Puk EJPD, die Oberaufsicht über die Bundesanwaltschaft zu verbessern, widersetzte sich der Bundesrat nicht. Er möchte aber, dass diese Aufgabe, wie von einer parlamentarischen Initiative der Puk EMD vorgeschlagen, durch eine spezielle Kommission der beiden Räte wahrgenommen wird. Bezüglich dieser als Sicherheitsdelegation bezeichneten Spezialkommission brachte er gegenüber dem Puk-Vorschlag zwei Einwände an: erstens müsse im Bereich der Nachrichtendienste die Anonymität der Quellen gewährleistet bleiben und zweitens sollte die Delegation nicht mehr als sechs Mitglieder umfassen [39].

Das Parlament trug den Einwänden des Bundesrats nur in bezug auf die Delegationsgrösse und einen Teil der Kompetenzen, nicht aber in bezug auf den Aufgabenbereich Rechnung. Der Ständerat beschloss die Bildung einer ständigen aus je drei Mitgliedern der Geschäftsprüfungskommissionen der beiden Räte gebildeten Geschäftsprüfungsdelegation. Diese hat erstens den Dauerauftrag, die Tätigkeit im Bereich des Staatsschutzes und der Nachrichtendienste zu überwachen. Zweitens können ihr mit qualifiziertem Mehr (2/3) beider Geschäftsprüfungskommissionen Aufträge zur näheren Untersuchung konkreter Fragen in anderen Verwaltungsbereichen erteilt werden. Im Rahmen dieser Aufgaben sollen Beamte nicht nur als Auskunftspersonen, sondern auch als Zeugen befragt und zur Herausgabe von Akten verpflichtet werden können. Den Bedenken des Bundesrats im Hinblick auf sein Funktionieren als Kollegialbehörde und seine freie Meinungsbildung wurde insofern Rechnung getragen, als auf Einsicht in Akten hängiger Geschäfte, die seiner unmittelbaren Meinungsbildung dienen, verzichtet wurde [40].

Der Nationalrat wollte noch einen Schritt weiter gehen. Er beschloss gegen den Widerstand von Bundesrat Koller, auch die Kompetenzen der GPK auszuweiten und das Recht des Bundesrates, die Akteneinsicht zu verweigern, auf bestimmte Fälle (als geheim klassierte Akten, Bundesratsprotokolle und im Bundesrat umstrittene Anträge zu hängigen Geschäften) zu limitieren. Die Vertreter der kleinen Fraktionen und der SP kämpften vergeblich für eine Vergrösserung der Delegation von sechs auf acht oder neun Mitglieder, damit in ihr alle Fraktionen vertreten sein können [41].

In der Differenzbereinigung beschloss der Ständerat, die vom Nationalrat verabschiedete Kompètenzerweiterung der GKP von der Frage der Schaffung einer Geschäftsprüfungsdelegation abzutrennen, damit letztere zügig zu Ende beraten werden kann. Der Nationalrat schloss sich diesem Vorgehen an. Bei den Kompetenzen der Delegation setzte sich die vom Nationalrat vorgenommene Erweiterung durch, dass nicht nur Beamte des Bundes, sondern auch Privatpersonen als Zeugen einvernommen werden können [42].

Auch 1991 musste sich das Parlament mit einer Reihe von Ersuchen von Strafverfolgungsbehörden um Aufhebung der Immunität einzelner seiner Mitglieder beschäftigen. Gleich gegen sechs Nationalräte und Nationalrätinnen hatte das EMD Strafanzeige wegen Hausfriedensbruchs anlässlich einer Protestaktion gegen den in Neuchlen-Anschwilen (SG) geplanten Waffenplatz eingereicht. Auf Antrag der vorberatenden Kommissionen lehnten beide Kammern eine Aufhebung der Immunität ab, da ein eindeutiger Zusammenhang zwischen der Aktion (Durchführung einer Pressekonferenz auf dem umzäunten Areal) und der politischen Tätigkeit der Beschuldigten bestehe [43].

Auch bei der Verleumdungsklage eines – in der Zwischenzeit vom Bundesrat ausgewiesenen – afrikanischen Diplomaten gegen Nationalrat Spielmann (pda, GE) hob das Parlament die Immunität nicht auf. Da Spielmann seine Anschuldigungen nicht nur in der Parteizeitung "Voix Ouvrière" publiziert, sondern in diesem Zusammenhang auch eine Motion eingereicht hatte, war für die Mehrheit beider Räte ein direkter Zusammenhang mit seinem politischen Mandat gegeben. In beiden Fällen hatte eine starke Minderheit der Kommission des Nationalrats für eine Abschaffung der Praxis der sogenannt relativen Immunität votiert. Diese schützt Parlamentarier vor Strafverfolgung, wenn ihre inkriminierten Aktivitäten zwar ausserhalb des Ratsbetriebs stattfinden, aber in einem Zusammenhang mit dem politischen Mandat stehen [44].

Nicht einig waren sich National- und Ständerat in der Beurteilung des Gesuchs um die Aufhebung der Immunität von Nationalrätin Jeanprêtre (sp, VD) zwecks Eröffnung eines Verfahrens wegen Amtsgeheimnisverletzung. Die Angeschuldigte hatte in einem Zeitungsartikel zur Fichen-Affäre nicht nur über die Registriertätigkeiten der Bundesanwaltschaft geschrieben, sondern auch ähnliche Vorkommnisse auf Kommunalebene zitiert, welche ihr in ihrer früheren Funktion als Exekutivmitglied der Gemeinde Morges (VD) zu Ohren gekommen waren. Gegen den Antrag der Kommissionsmehrheit verneinte eine knappe Mehrheit des Nationalrats einen engen Zusammenhang zwischen dem Nationalratsmandat und dem Zeitungsartikel. Da in diesem Fall kein Anspruch auf Immunität besteht, ist auch keine Aufhebung erforderlich. Der Nationalrat beschloss deshalb, auf das Gesuch nicht einzutreten, d.h. den Gerichtsbehörden freie Hand zur Eröffnung eines Ermittlungsverfahrens zu erteilen. Der Ständerat korrigierte jedoch diesen Entscheid. Da Jeanprêtre ihre Aussagen zu einem nationalen Thema, das auch im Nationalrat behandelt worden sei, gemacht habe, erkannte er auf einen Zusammenhang mit der Ausübung des Nationalratsmandats. Er trat deshalb auf das Gesuch ein und beschloss, ihm nicht stattzugeben [45].

Nicht gegeben war diese relative Immunität nach Ansicht beider Parlamentskammern hingegen im Fall Ziegler (sp, GE) gegen den Genfer Geschäftsmann Gaon, welchen Ziegler in einem seiner Bücher als Spekulanten und Schieber bezeichnet hatte. Die vorberatenden Kommissionen waren zwar zum Schluss gekommen, dass die inkriminierten Äusserungen in einem engen Zusammenhang mit der politischen Tätigkeit Zieglers stehen und deshalb die Immunität nicht aufgehoben werden soll. Der Nationalrat folgte in der Frühjahrssession aber mit 97 zu 72 Stimmen der Kommissionsminderheit, welche argumentiert hatte, dass Ziegler seine Äusserungen in seiner Funktion als Professor und Publizist gemacht habe und sie daher nicht in Zusammenhang mit seinem politischen Mandat stehen. Da in solchen Fällen kein Anspruch auf Immunität besteht, sei, auch wenn das Parlament in der bisherigen Praxis diese Bestimmung nicht konsequent angewendet habe, auf das Gesuch nicht einzutreten und damit der Genfer Justiz freie Hand zur Beurteilung der Verleumdungsklage gegen Ziegler zu erteilen. Der Ständerat schloss sich mit 16:15 Stimmen diesem Entscheid an [46].

In Kommentaren sprachen linke Kreise von einem Angriff auf die Meinungsfreiheit und Rache an einem missliebigen Politiker. Die Befürworter des Beschlusses betonten den Aspekt der Rechtsgleichheit. Es sei stossend, so argumentierten sie, dass ein Parlamentarier das Privileg besitzen soll, über andere Personen Behauptungen in die Welt zu setzen, ohne dafür gegebenenfalls vor Gericht den Wahrheitsbeweis antreten zu müssen. Ziegler wurde in der Folge vom Genfer Generalprokurator zu einer Busse von 1000 Fr. wegen übler Nachrede verurteilt, legte gegen diesen Entscheid jedoch Berufung ein [47].

Mehr Verständnis fand Ziegler bei seinen Ratskollegen im Fall der Ehrverletzungsklage des Bieler Geschäftsmannes Simonian. Hier konnte der Angeschuldigte nachweisen, dass er die in einem Buch publizierte Anschuldigung, bei der Firma des Simonian handle es sich um ein Geldwäschereiunternehmen, bereits zuvor im Nationalratssaal vorgebracht hatte. Nach bisheriger Rechtsauslegung besteht in derartigen Fällen, d.h. bei der Wiederholung von Ratsvoten, ein absoluter Immunitätsschutz. Sowohl der National- als auch der Ständerat traten deshalb in diesem Fall auf das Gesuch ein und lehnten die Aufhebung der Immunität des streitbaren Genfer Nationalrats ab [48].

Am 7. und B. Februar trafen sich im Nationalratssaal auf Einladung der weiblichen Parlamentsmitglieder rund 250 Frauen zu einer "Frauensession", an welcher über die Stellung der Frau in Politik und Gesellschaft diskutiert wurde. Am 2. und 3. Mai fanden die offiziellen parlamentarischen Feierlichkeiten zum 700-Jahr-Jubiläum der Eidgenossenschaft statt. Ebenfalls im Rahmen der 700-Jahr-Feier wurde am 25. September eine "Jugendsession" durchgeführt [49].

Eine parlamentarische Initiative Ziegler (sp, GE), den föderalistischen Gedanken dadurch zu stärken, dass die Parlamentssessionen nicht mehr ausschliesslich in Bern, sondern nach einem Rotationssystem auch in anderen Schweizer Städten abgehalten werden, lehnte der Nationalrat mit 97 zu 6 Stimmen ab [50].

Ein Jahr nach der Niederlage in der Volksabstimmung präsentierte der Bundesrat einen neuen Vorschlag für die Entlastung des Bundesgerichts. Er hielt sich dabei an die Vorschläge des Parlaments und der Bundesrichter und verzichtete auf die beiden besonders umstrittenen Bestimmungen, welche den Zugang zum Bundesgericht hatten erschweren bzw. einschränken wollen (Erhöhung der Streitwertgrenze und Vorprüfungsverfahren). Die Schwerpunkte der neue Vorlage für eine Teilrevision des Gesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege liegen bei organisatorischen Massnahmen, wie etwa der Verallgemeinerung der Dreier- anstelle der Fünferbesetzung oder der Vereinfachung von Verfahren. Zudem soll das Bundesgericht im Bereich der Verwaltungsrechtspflege durch einen Ausbau der richterlichen Vorinstanzen auf Bundes- und Kantonsebene entlastet werden. Auf eine Erhöhung der Richterzahl will der Bundesrat weiterhin verzichten; hingegen beantragte er, die 1984 als Überbrückungsmassnahme bewilligten 15 ausserordentlichen Ersatzrichterstellen in ordentliche, unbefristete Stellen umzuwandeln [51].

Beide Parlamentskammern hiessen diese Vorschläge ohne jegliche Opposition und praktisch unverändert gut [52].

Die im Vorjahr vom Ständerat überwiesene Motion Zimmerli (svp, BE), welche verlangte, dass das Bundesgericht nicht nur formal, sondern auch materiell auf staatsrechtliche Beschwerden gegen Kantone eintreten kann, um in allen Fällen den Anforderungen der EMRK zu genügen, fand im Nationalrat keine Unterstützung. Da die wenigen Kantone, welche noch nicht über ein Verwaltungsgericht verfügen (UR, AR und AI), mit dem revidierten Gesetz über die Organisation der Bundesrechtspflege zur Einrichtung entsprechender Instanzen innerhalb von fünf Jahren verpflichtet werden, wurde der Vorstoss als überflüssig abgelehnt [53].

Im Berichtsjahr wurden drei neue Volksinitiativen eingereicht (Ausbau von AHV/IV der SP und des SGB; Abschaffung der politischen Polizei; für eine naturnahe Landwirtschaft). Eine Initiative wurde in der Volksabstimmung abgelehnt (Förderung des öffentlichen Verkehrs) und zwei wurden zugunsten von parlamentarischen Gegenvorschlägen zurückgezogen (Fortpflanzungs- und Gentechnologie; Zinsüberwachung). Damit blieb die Anzahl der Ende 1991 hängigen Volksinitiativen unverändert bei 15.

Die Zahl der neu lancierten Volksinitiativen hat sich gegenüber dem Vorjahr von 11 auf 8 verringert, bei einer (Geschlechterquoten für den Nationalrat) wurde allerdings die Unterschriftensammlung noch vor Jahresende abgebrochen. Dasselbe Schicksal erlitten auch die beiden im Vorjahr von der PdA lancierten Initiativen für die Verbesserung der Stellung der Frauen in der Sozialversicherung resp. in den Behörden sowie die "Euro-Initiative". Ferner ist im Berichtsjahr für 5 Volksbegehren, darunter die Initiative der Auto-Partei für die Abschaffung der direkten Bundessteuer, die Sammelfrist ungenutzt abgelaufen [54].

Der am 5. Juli begangene hundertste Jahrestag der Einführung der Volksinitiative auf Bundesebene bot Anlass zu Würdigungen dieses politischen Instruments. Seit 1891 waren 187 Volksinitiativen eingereicht worden; von den 104, die zur Volksabstimmung gelangten, wurden 10 von Volk und Ständen gutgeheissen. Die Auswirkung auf die Rechtssetzung war allerdings wesentlich bedeutender, sei es, dass in Gegenvorschlägen des Parlaments wichtige Anliegen aufgenommen wurden, sei es, dass die in Initiativen propagierten Ideen Eingang in die politische Diskussion und auch in die Gesetzgebungsarbeit fanden [55].

Das um siebzehn Jahre ältere Referendumsrecht erlebte im Berichtsjahr eine neue Blüte. Nach der Herbstsession wurde gegen nicht weniger als neun Vorlagen das Referendum ergriffen (NEAT; IWF-Beitritt (2 Vorlagen); bäuerliches Bodenrecht; Stempelabgaben; Parlamentsreform (3 Vorlagen); ETH-Gesetz). Nur gerade das letzterwähnte kam nicht zustande, alle anderen vermochten die nötigen 50 000 Unterschriften innerhalb von drei Monaten beizubringen, wenn auch im Fall der NEAT nur mit äusserster Mühe. Da zuvor bereits zwei Referenden eingereicht worden waren (Gewässerschutzgesetz und Sexualstrafrecht), betrug die Gesamtzahl der mit dem Referendum bekämpften Vorlagen insgesamt zehn. Damit wurden im Berichtsjahr 18% aller dem fakultativen Referendum unterstellten Parlamentsbeschlüsse vor das Volk gezogen. Diese Quote war deutlich höher als in der Periode 1981-90 (5,4%) und sie übertraf auch den Spitzenwert des Jahrzehnts 1881-90 (10,6%), welches durch die vehemente Opposition der Katholisch-Konservativen gegen die freisinnige Einparteienregierung gekennzeichnet war. Es bestätigte sich die Erfahrung der letzten Jahre, dass das Referendumsrecht nicht mehr vorwiegend das Instrument konservativer, politisch rechter Kreise ist: dasjenige gegen die Stempelsteuergesetzrevision stammte von einer Bundesratspartei (SP), bei drei weiteren wurden die Unterschriften von politisch an sich gegensätzlichen Kreisen gesammelt (NEAT und IWF- resp. Weltbank-Beitritt) [56].

Das Recht, mit Initiativen und Referenden direkten Einfluss auf die Politik nehmen zu können, wird nicht nur von Parteien, Verbänden und Einzelpersonen rege genutzt, sondern ist bei den Bürgerinnen und Bürgern auch sehr beliebt. In einer repräsentativen Befragung drückten 78% (zu Initiative) resp. 72% (zu Referendum) ihre positive Haltung zu den beiden Instrumenten aus; nur gerade 14% könnten sich mit einem Verzicht auf das Referendumsrecht abfinden [57].

Volksinitiativen, welche sich gegen konkrete Bauvorhaben richten, waren in den letzten Jahren oft mit einer Rückwirkungsklausel versehen gewesen. So hätte die Annahme der 1990 verworfenen Initiative "Stopp dem Beton" alle seit 1986 bewilligten oder gebauten Strassen betroffen. Auch die Initiative "40 Waffenplätze sind genug", welche sich konkret gegen den in Neuchlen-Anschwilen (SG) geplanten Waffenplatz richtet, verfügt über eine Rückwirkungsklausel, um einen während der Behandlung der Initiative getroffenen Parlamentsentscheid wieder rückgängig zu machen. Nationalrat Zwingli (fdp, SG) reichte nun eine parlamentarische Initiative ein, welche verlangt, dass in Zukunft das Parlament über die Gültigkeit von Rückwirkungsklauseln entscheiden soll. Der Nationalrat beschloss gegen den Widerstand der Linken, diesen Vorstoss zumindest in seiner allgemeinen Stossrichtung zu unterstützen und eine Kommission mit näheren Abklärungen zu beauftragen [58].

Nach Ansicht der Kommissionsmehrheit sind diese Rückwirkungsklauseln vor allem vom Standpunkt der Rechtssicherheit her problematisch, weil mit ihnen nachträglich die verfassungsmässige Kompetenzordnung aufgehoben werden kann, indem ein faktisches Referendumsrecht für bereits zustandgekommene, nicht referendumspflichtige Parlamentsbeschlüsse eingeführt wird. Zudem sieht die Kommission in ihnen insofern einen Missbrauch der Volksrechte, als sie eingesetzt werden, um den Vollzug von Beschlüssen — zumindest bis zur Volksabstimmung über diese Initiativen — hinauszuschieben. Gegner des Vorstosses Zwingli hielten dem entgegen, dass ein Verbot von Rückwirkungsklauseln eine nicht akzeptable und bisher nicht übliche Einschränkung der Volksrechte bedeuten würde, und dass diese Klauseln ein wichtiges Druckmittel für eine rasche Behandlung von Initiativen durch Bundesrat und Parlament darstellten [59]. Im Parlament besteht Einigkeit, dass eine Verkürzung der Behandlungsfristen für Volksinitiativen nötig ist. Die Motion des Nationalrats für eine speditivere Behandlung von Volksinitiativen wurde im Berichtsjahr auch vom Ständerat gutgeheissen [60].

Wohl nicht zuletzt mit Blick auf die zu erwartende Auseinandersetzung über die Beschaffung eines neuen Kampfflugzeugs hatte Nationalrat Hubacher (sp, BS) im Vorjahr eine parlamentarische Initiative für die Einführung eines allgemeinen Rüstungsreferendums eingereicht. Nachdem die Stimmberechtigten bereits 1987 eine entsprechende Volksinitiative der SP mit einem Neinstimmenanteil von knapp 60% verworfen hatten, lehnte der Nationalrat auch den von der SP, den Grünen und der LdU/EVP-Fraktion unterstützen Vorstoss Hubacher mit 96 zu 54 Stimmen ab. Nach Ansicht der Fraktionen der FDP und der SVP dürfte eine derartige Erweiterung der Volksrechte nur im Rahmen der Einführung eines generellen Finanzreferendums, dem z.B. auch Beschlüsse über Rahmenkredite für Entwicklungshilfe oder Lohnerhöhungen für das Bundespersonal unterstellt wären, eingeführt werden [61].

Die zuständige Nationalratskommission veröffentlichte ihren ablehnenden Bericht zur Einheitsinitiative, bei der das Parlament entscheiden könnte, ob das Anliegen einer Volksinitiative auf der Verfassungsoder der Gesetzesstufe behandelt werden soll. Wie die Kommission bereits im Vorjahr bekannt gegeben hatte, beurteilt sie dieses neue Instrument in der Praxis als zu kompliziert. Im Plenum fand dieses Verdikt bei allen Fraktionen mit Ausnahme der SVP Zustimmung. Ebenso abgelehnt wie die Einheitsinitiative wurde auch ein Antrag der Kommissionsminderheit für die Ausarbeitung eines Vorschlags für die Einführung der Gesetzesinitiative. Gegen diese war bisher ins Feld geführt worden, dass mit ihr die im parlamentarischen Gesetzgebungsprozess gegebene Gleichberechtigung des Ständerates umgangen werden könnte. Vollmer (sp, BE) skizzierte nun ein neues Modell, welches mit den föderalistischen Prinzipien verträglich ist. Dieses sieht vor, dass für die Annahme von Gesetzesinitiativen, welche von einer der beiden Parlamentskammern abgelehnt werden, nicht nur das Volks- sondern auch das Ständemehr erforderlich ist [62].

Der Nationalrat überwies eine parlamentarische Initiative Iten (cvp, NW), welche verlangte, dass bei Nationalratswahlen in allen Kantonen, also auch in denjenigen, wo nur ein einziger Sitz zu vergeben ist, stille Wahlen durchgeführt werden können, als Motion. Da der Vorstoss auch im Ständerat Zustimmung fand, ist der Bundesrat beauftragt, diese Neuerung in die anstehende Revision des Gesetzes über die politischen Rechte aufzunehmen. Zu diesem Revisionsvorhaben gab der Bundesrat bekannt, dass die vor einem Jahr unterbrochenen Vorarbeiten wieder aufgenommen worden seien. Er hat die Bundeskanzlei beauftragt, auch die Konsequenzen aus einem allfälligen EWR-Beitritt in die Überlegungen einzubeziehen [63].

Ebenfalls in eine Motion umgewandelt wurde eine parlamentarische Initiative Ruf (sd, BE), welche forderte, dass vom Bundesrat gewählte Beamte nicht nur für den Nationalrat, sondern auch für den Ständerat nicht wählbar sind. Der Initiant und die ihn unterstützende Kommission hatten das Anliegen mit dem Gebot der strikten Einhaltung des Prinzips der Gewaltenteilung begründet. Der Ständerat hingegen lehnte diese Motion mit dem Argument ab, dass die Kantone auch weiterhin autonom über die Wählbarkeitsvorschriften für ihre Ständeräte entscheiden sollen [64].

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