Mit einer Änderung des Bundesgetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (Anag) will der Bundesrat die Eidgenössische Ausländerkommission (EKA) gesetzlich verankern. Damit soll die Grundlage dafür geschaffen werden, dass der Bund die gesellschaftliche Eingliederung von Ausländerinnen und Ausländern finanziell fördern kann, sofern sich auch die Kantone und Gemeinden an diesen Kosten angemessen beteiligen. Die Landesregierung gab einen entsprechenden Vorschlag in die Vernehmlassung.

Der Bundesrat leitete das Vernehmlassungsverfahren zur Totalrevision des Asylgesetzes (AsylG) und parallel dazu auch zu Änderungen des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (Anag) ein. Es geht dabei nicht um eine grundsätzliche Neuorientierung, sondern zu einem grossen Teil um formelle Retouchen. Angestrebt wird eine verbesserte Übersichtlichkeit des Gesetzestextes und die Überführung des aus dem Jahr 1990 datierenden und auf Ende 1995 auslaufenden dringlichen Bundesbeschlusses über das Asylverfahren in das ordentliche Recht. Der Vorentwurf übernimmt denn auch die asylrechtlichen Grundsätze sowie die Bestimmungen zum Asylverfahren und zur Rechtsstellung der Asylsuchenden weitgehend unverändert aus der bisherigen Praxis. Als zentrale Neuerung soll ein Sonderstatus für Gewaltflüchtlinge geschaffen werden. Dieser würde es erlauben, Schutzbedürftige vorübergehend in der Schweiz aufzunehmen, gleichzeitig aber sicherzustellen, dass sie nach einer Normalisierung der Lage in ihrem Heimatland wieder dorthin zurückkehren. Die Betreuung dieser Schutzsuchenden soll deshalb nicht auf Integration, sondern auf Rückkehrfähigkeit ausgerichtet werden.

In der Vernehmlassung wurde die Aufnahme von schutzbedürftigen Gewaltflüchtlingen kaum bestritten. Die FDP äusserte aber die Befürchtung, dass das vorgesehene Recht auf Familiennachzug die Fürsorgekosten weiter anwachsen lasse, was angesichts der Finanzlage von Bund und Kantonen nicht zu verkraften sei. Die CVP möchte den Begriff der Schutzbedürftigen klarer und umfassender umschrieben sehen und insbesondere eine Beistandsregel für Minderjährige einführen. Die SVP verlangte, dass die Forderungen ihrer Initiative «gegen die illegale Einwanderung» in die Revision eingebaut werden. Die Frage der Gewaltflüchtlinge sei hingegen separat zu regeln.

Da auf Wunsch der bürgerlichen Bundesratsparteien sowie einiger Kantone und Organisationen die Vernehmlassung um zwei Monate verlängert wurde, kann der von der Regierung für die Totalrevision vorgesehene Zeitplan nicht mehr eingehalten werden, weshalb der auf Ende 1995 befristete dringliche Bundesbeschluss von 1990 über das Asylverfahren verlängert werden muss. Der Bundesrat unterbreitete dem Parlament einen entsprechenden Antrag.

Im Rahmen der dringlichen Massnahmen zur Entlastung des Bundeshaushalts erhöhte der Bundesrat den Lohnabzug, den die Asylbewerber – und neu auch die vorläufig Aufgenommenen – zur Rückerstattung von Fürsorge- und Vollzugskosten zu entrichten haben, von sieben auf zehn Prozent. Die jährliche Höchstsumme, die dafür vom Erwerbseinkommen zurückbehalten wird, wurde von CHF 3'600 auf 4'800 angehoben. Zudem will der Bundesrat die Kosten für die Unterbringung der Flüchtlinge den Kantonen nur noch pauschal abgelten. Von diesen Massnahmen erhofft er sich Einsparungen von rund CHF 30 Mio. pro Jahr. Das Parlament stimmte diesen Vorschlägen praktisch diskussionslos zu. Damit er bereits auf den 1. Januar 1995 in Kraft treten kann, wurde der Beschluss für dringlich erklärt. Eine vermehrte Pauschalisierung der Bundesleistungen an die Kantone war auch von der GPK in ihrem Bericht zum Vollzug im Asylwesen postuliert worden.

Da die Totalrevision des Asylgesetzes nicht, wie ursprünglich vorgesehen, bis Ende 1995 bereinigt werden konnte, stimmten beide Kammern praktisch diskussionslos einer Verlängerung des dringlichen Bundesbeschlusses von 1990 über das Asylverfahren um weitere zwei Jahre zu. Eine Mehrheit der nationalrätlichen Kommission (SPK-NR) beantragte vergeblich eine Verlängerung bis Ende 1998, um Fragen rund um die Asylpolitik ohne Hektik angehen zu können.

Kurz vor Jahresende leitete die Landesregierung dem Parlament ihre Botschaft für eine Totalrevision der Asylgesetzgebung (AsylG) zu, welche parallel auch zu Änderungen im Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG) führt. Bei dieser Gelegenheit machte er sein Versprechen wahr und schlug einen eigentlichen Integrationsartikel vor. Damit soll dem Bund die Möglichkeit einer finanziellen Beteiligung an der Integrationsarbeit eingeräumt werden, die heute allein zu Lasten der Kantone und Gemeinden geht. Gleichzeitig soll die Stellung der Eidgenössischen Ausländerkommission (EKA) aufgewertet werden. Die EKA gibt seit dem Berichtsjahr ein eigenes vierteljährliches Magazin («rondo») heraus, um in vielfältiger Form auf die gesellschaftspolitische Bedeutung der Ausländerintegration aufmerksam zu machen.

Ende Jahr leitete der Bundesrat dem Parlament seine Botschaft zur Totalrevision des Asylgesetzes (AsylG) zu. Kernstück der Revision, die auch Änderungen beim Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG) bedingt, bildet die neue Regelung über die vorübergehende Schutzgewährung sowie die Rechtsstellung der schutzbedürftigen Ausländer (Status für Gewaltflüchtlinge). Als schutzbedürftig gelten Personen, die nicht individuell verfolgt werden und deshalb die Flüchtlingseigenschaft nicht erfüllen, die aber aufgrund von kriegerischen Ereignissen in ihrem Heimatstaat einen vorübergehenden Schutz benötigen. Für diesen Personenkreis soll inskünftig der Bundesrat entscheiden können, ob und wie vielen Personen vorübergehend ein Aufenthalt in der Schweiz zu gewähren ist. Schutzgewährungen sollen in der Regel erst erfolgen, wenn die Hilfe vor Ort nicht mehr ausreicht und nur eine Aufnahme ausserhalb der Konfliktregion den nötigen Schutz bieten kann. Die Betroffenen sollen in ihre Heimatstaaten zurückkehren, sobald dies die Situation erlaubt. Aus diesem Grund soll ihre Betreuung auch nicht im Zeichen der Integration, sondern in jenem der Rückkehrfähigkeit stehen.

Neu regeln will die Landesregierung auch die sogenannten Härtefälle im Asylbereich. In Zukunft sollen das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) oder die Asylrekurskommission (ARK) abschliessend entscheiden, ob bei der asylsuchenden Person eine schwerwiegende persönliche Notlage vorliegt und eine vorläufige Aufnahme angeordnet werden kann, wenn vier Jahre nach Einreichen des Asylgesuchs noch kein rechtskräftiger Entscheid vorliegt. Damit würde ein relativ kompliziertes Verfahren aufgegeben und das heute letztinstanzlich zuständige Bundesgericht (BGer) entlastet. Mit einem Systemwechsel strebt der Bundesrat auch im Fürsorgebereich kostengünstigere Lösungen an. Neu sollen die Abgeltungen des Bundes für die Fürsorgeleistungen an anerkannte Flüchtlinge in der Form einer Pauschale ausgerichtet werden. Zudem sollen in diesen Fällen nicht mehr die Hilfswerke für die Fürsorge zuständig sein, sondern die Kantone. In der Vernehmlassung war die Einführung eines Status für Gewaltflüchtlinge kaum bestritten gewesen, die Kantonalisierung der Fürsorgeleistungen hingegen schon.

Um die Ausgestaltung des Revision des Asylgesetzes (AsylG) kam es in der zuständigen Kommission des Nationalrates (SPK-NR) zu einem harten Ringen. Die Kommission entschied oftmals mit sehr knappem Stimmenverhältnis, und es wurden unzählige Minderheitsanträge deponiert. Vorderhand gutgeheissen wurde unter anderem die neue Kategorie der Schutzbedürftigen. Darunter sollen gemäss der Kommission nicht nur sogenannte Gewaltflüchtlinge fallen, sondern auch Personen aus Ländern, in denen die Menschenrechte systematisch verletzt werden. Am Flüchtlingsbegriff änderte die Kommission nichts; die Liste der ernsthaften Gefährdungen wurde aber um den Tatbestand der sexuellen Übergriffe ergänzt. Abgelehnt wurde der Antrag des Bundesrates, die Verantwortung für die Flüchtlinge von den Hilfswerken auf die Kantone zu übertragen. Einverstanden war die Kommission hingegen damit, die Fürsorgeleistungen künftig pauschal abzugelten.

Da sich angesichts der heftigen Kontroversen in der Kommission (SPK-NR) die Totalrevision weiter verzögerte, beantragte der Bundesrat dem Parlament, die Geltungsdauer der bis Ende 1997 befristeten dringlichen Bundesbeschlüsse über das Asylverfahren und über Sparmassnahmen im Asylbereich noch einmal um maximal zwei Jahre zu verlängern.

Gemäss den Vorgaben der Bundeskanzlei (BK) muss ein Gesetz revidiert werden, wenn die Hälfte der Artikel nicht mehr gültig ist. Das war beim Asylgesetz (AsylG) spätestens mit den dringlichen Bundesbeschlüssen aus dem Jahr 1990 der Fall, weshalb eine Expertenkommission einen Entwurf ausgearbeitet hatte, mit dem die seit 1981 eingefügten Bestimmungen in ordentliches Recht überführt werden sollten. Da überdies weitere Massnahmen vorgesehen waren (Schaffung eines Status für Gewaltflüchtlinge, Kantonalisierung der Fürsorgeleistungen im Asylbereich, Asylverfahrensverweigerung für Personen aus sogenannt sicheren Staaten, vorsorgliche Wegweisung von Asylbewerbern in den Flughäfen) nahm die Übung immer mehr die Form einer Totalrevision an. Dass diese nicht unumstritten sein würde, zeigte sich bereits in der vorberatenden Kommission des Nationalrates (SPK-NR), wo während eines Jahres hart gerungen worden war. Den einen waren die Neuerungen zu restriktiv, die anderen sprachen von einem zu grossen Freiraum, der Gefahren des Missbrauchs in sich berge. Die gespaltene Stimmung in der Kommission zeichnete sich auch an den meist sehr knapp gefällten Entscheiden ab und am Umstand, dass die Revision mit mehr als 60 Minderheitsanträgen ins Plenum kam. Aufgrund der hohen Zahl von Minderheitsanträgen wurde die Diskussion im Plenum von der Frühjahrs- auf die Sommersession verschoben, um den Fraktionen die Gelegenheit zur Erarbeitung von Kompromissen zu geben.

Zu Beginn der Beratungen im Nationalrat wurden Nichteintretensanträge von rechts und von links eingereicht. Hans Steffen (sd, ZH) beantragte Rückweisung an den Bundesrat mit der Auflage, das Asylverfahren mittels jener Forderungen der SD-Volksinitiative «für eine vernünftige Asylpolitik» zu verschärfen, welche nicht übergeordnetem Recht widersprechen. Die beiden SP-Abgeordneten Jean-Nils de Dardel (GE) und Peter Vollmer (BE) wollten die Revision auf die Übernahme der auslaufenden Bundesbeschlüsse, die Anpassungen der Datenschutzvorschriften und die Integrationspolitik beschränken bzw. die einzelnen Teilbereiche separat behandeln. Hintergrund dieser beiden Anträge war die Unzufriedenheit der SP und der Grünen über die Ausgestaltung des Status der Gewaltflüchtlinge. Alle drei Nichteintretensanträge wurden klar abgelehnt, am deutlichsten jener der SD-Fraktion, der nur gerade drei Stimmen auf sich vereinigen konnte.

Zum Auftakt der Detailberatung lehnte es der Nationalrat mit 83 gegen 52 Stimmen ab, frauenspezifische Fluchtgründe – zum Beispiel Vergewaltigungen, Zwangsabtreibungen oder drohende Beschneidungen – explizit ins Gesetz aufzunehmen. Gefordert hatten dies – gestützt auf ein Postulat der Weltfrauenkonferenz von Peking – unter anderem die fünf grössten Frauenverbände. Koller konterte mit der Erklärung, dass der international geltende Flüchtlingsbegriff auch geschlechtsspezifische Fluchtgründe abdecke. Würde er ausgedehnt, so wäre dies ein falsches Signal, das eine Zunahme der Asylgesuche nicht ausschliessen würde.

Einer der zentralen Punkte der Revision betraf den Status der Gewaltflüchlinge (im Gesetz «Schutzbedürftige» genannt). Gemäss dem bisherigen Asylgesetz (AsylG) gelten Personen, die vor dem Krieg in ihrer Heimat flüchten, nicht als Flüchtlinge, genauso wenig wie jene Menschen, die nicht von seiten der Regierung, sondern von einer mit Gewalt ihre Ziele verfolgenden Oppositionsbewegung individuell verfolgt werden, beispielsweise den fundamentalistischen Terrorgruppen in Algerien. Seit Jahren hatten die Hilfswerke und die Kirchen die Landesregierung dazu aufgerufen, diese Lücke im Gesetz zu schliessen und die gruppenweise Aufnahme von Kriegs- oder Gewaltflüchtlingen klar zu regeln. Die staatspolitische Kommission des Ständerates (SPK-SR) hatte 1992 ihrerseits den Bundesrat mit einer Motion beauftragt, einen entsprechenden Gesetzesvorschlag auszuarbeiten.

Der Vorschlag, den der Bundesrat in diesem Punkt vorlegte, wurde aber von den linken und grünen Parteien sowie von der Asylbewegung nicht als Fort-, sondern als Rückschritt gewertet, da es inskünftig nicht mehr möglich sein soll, während der vorläufigen Aufnahme ein individuelles Asylgesuch zu stellen. Die Gegner dieses Vorschlags meinten, die Chancen, nach Ablauf der Schutzgewährung noch als Flüchtling anerkannt zu werden, seien minim, was de facto einer Verweigerung des Asylrechtes gleichkomme. Sie erinnerten daran, dass rund ein Achtel der Kriegsvertriebenen aus Bosnien als Flüchtlinge mit bleibendem Aufenthaltsrecht anerkannt worden seien, weil sie nachweisen konnten, dass sie Opfer schlimmster Verfolgungen waren. Ein Entscheid der Asylrekurskommission (ARK) illustrierte sehr gut den Umstand, dass ein Teil der Kriegsflüchtlinge auch dann noch Asyl braucht, wenn zu Hause schon längst die Waffen schweigen. Die ARK befand nämlich, dass auch anderthalb Jahre nach dem Friedensabkommen von Dayton Muslime in der Regel Asyl erhalten sollen, wenn sie die Schrecken der serbischen Eroberung von Srebrenica miterlebt haben.

Selbst wenn sie diese Sicht der Dinge nicht teilte, hatte eine Mehrheit der vorberatenden Kommission doch eine Ausweitung des Begriffs der Schutzbedürftigkeit vorgenommen. Insbesondere sollte der vorläufige Aufnahme auch in Situationen allgemeiner Gewalt oder systematischer und schwerer Verletzung der Menschenrechte gewährt werden. Eine Minderheit aus Vertretern von SVP, FDP, CVP und FP lehnte diese Erweiterung ab, da sie einen Rechtsanspruch auf Schutz suggeriere und gegenüber gewissen Ländern zu einem zeitlich nicht absehbaren Zustand führen könnte. Zudem vermische die Linke Schutz- und Asylwürdigkeit, was die Rückkehr der vorläufig Aufgenommenen nach Aufhebung des Status erschwere.

Bundespräsident Arnold Koller wehrte sich erfolglos gegen diese Ausweitung der Definition. Der Rat hiess mit 71 zu 60 Stimmen den Kommissionsvorschlag gut. Kommissionspräsidentin Angeline Fankhauser (sp, BL) erinnerte an die Judenverfolgung in Deutschland; dabei habe es sich nicht um einen Krieg- oder Bürgerkrieg, sondern um systematische Verfolgung gehandelt. Heutige Gewaltsituationen beträfen zunehmend schwere Verletzungen der Menschenrechte, weshalb es unverständlich sei, dass des Bundesrat diesen Begriff nicht von sich aus in das Gesetz aufgenommen habe, meinte auch Eugen David (cvp, SG). Mit 74 zu 56 Stimmen lehnte der Rat hingegen einen Antrag von Felten (sp, BS) ab, der die spezifischen Formen der Gewalt gegen Frauen zumindest hier einführen wollte.

In der Asyl- und Ausländergesetzdebatte beantragte Nationalrat Elmar Ledergerber (sp, ZH), das Saisonnierstatut sei in seiner rechtlichen Form zwar nicht umgehend abzuschaffen, doch sollten keine neuen Kontingente mehr bewilligt werden. Gast- und Baugewerbe beschäftigten am meisten Saisonniers, gleichzeitig stellten sie einen Viertel der Arbeitslosen. Der Rat mochte diesem Antrag mit 104 zu 25 Stimmen nicht folgen, nicht so sehr aus grundsätzlicher Ablehnung, sondern weil ihm das Tempo zu forsch war. Angesichts des aktuellen Standes der bilateralen Verhandlungen mit der EU beschränkte sich der Bundesrat in der Ausländerregelung 1997/98 darauf, die Höchstzahlen neu festzusetzen. Diese wurden für die Jahresaufenthalter (17'000) und bei den Kurzaufenthaltern (18'000) unverändert gelassen. Bei den Saisonniers nahm der Bundesrat eine lineare Kürzung von 113'000 auf 99'000 vor.

Nach einem fast zweiwöchigen Unterbruch der Beratungen befasste sich der Nationalrat noch einmal mit dem Status der Gewaltflüchtlinge. Gegen den Antrag des Bundesrates beschloss er mit 82 zu 53 Stimmen, dass die Asylgesuche von Personen, die ihr Gesuch noch vor der Schutzgewährung gestellt haben, lediglich sistiert werden und nach Aufhebung des vorläufigen Schutzes behandelt werden müssen. Auf Asylgesuche, die nach der Schutzgewährung eingereicht werden, soll später hingegen nur dann eingetreten werden, wenn eine Anhörung Hinweise auf eine individuelle Verfolgung ergibt. Ein Antrag Dormann (cvp, LU), wonach Schutzbedürftige mit sistiertem Gesuch nach fünf Jahren das Recht auf ein Asylverfahren erhalten sollen, wurde abgelehnt. Hingegen wurde die Bestimmung aufgenommen, dass der Bundesrat nicht allein über die gruppenweise Aufnahme entscheiden kann; mit Stichentscheid der Ratspräsidentin setzte sich eine Kommissionsmehrheit (SPK-NR) durch, welche verlangte, dass der Bundesrat vor dem Entscheid über die Gewährung des vorübergehenden Schutzes auch die Hilfswerke konsultieren muss.

Bei den Bestimmungen über das eigentliche Asylverfahren versuchten Vertreter der SVP Forderungen ihrer Volksinitiative «gegen die illegale Einwanderung» einzubauen, die das Volk im Dezember des Vorjahres abgelehnt hatte. Ernst Hasler (AG) verlangte, dass das Vorweisen eines Ausweispapieres Voraussetzung für die Zulassung zum Verfahren sei. Hans Fehr (ZH) forderte, dass auf Gesuche illegal eingereister Flüchtlinge nicht mehr eingetreten werde. Theo Fischer (AG) wollte das Arbeitsverbot von neu eingereisten Asylbewerbern von drei auf sechs Monate ausdehnen. Der Rat lehnte alle diese Anträge deutlich ab. Ebenso erging es den Anträgen, die frauenspezifische Regelungen verlangten. Cécile Bühlmann (gp, LU) und Margrith von Felten (sp, BS) wollten die Rücksichtnahme auf Frauen, Minderjährige und Folteropfer im Verfahren und während des Aufenthalts in den Detailbestimmungen verankern. Sie verlangten unter anderem, dass Ehefrauen ein eigenes Asylverfahren erhalten. Nur in einem Punkt wurden die rotgrünen Anträge angenommen: Flüchtet ein Minderjähriger allein in die Schweiz, dürfen ihn die Asylbehörden erst dann befragen, wenn ein Vormund oder Beistand ernannt ist, der die Interessen des Kindes wahrnehmen kann.

Von allen Asylbewerbern waren bisher diejenigen am schlechtesten gestellt, welche mit dem Flugzeug einreisen und bereits im Flughafen ein Asylgesuch stellen. Sie mussten auf unbestimmte Zeit im «Niemandsland» des Transitbereichs ausharren, bis das BFF abgeklärt hatte, ob ein Asylgesuch überhaupt gerechtfertigt sei. Fiel die Untersuchung negativ aus, so wurden die Asylbewerber abgeschoben, ohne die Möglichkeit erhalten zu haben, einen Anwalt zu kontaktieren oder gegen den Entscheid des BFF Rekurs bei der Asylrekurskommission (ARK) einzulegen. Um dieser ungleichen Behandlung der Asylsuchenden ein Ende zu bereiten, schlug der Bundesrat vor, die maximale Frist für die Abklärungen des BFF auf zehn Tage festzusetzen. Die vorberatende Nationalratskommission wollte den Behörden dafür sogar 15 Tage Zeit lassen.

Der Nationalrat musste jedoch die Flughafenregelung in einem zentralen Punkt ergänzen, um zu vermeiden, dass die Schweiz die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) verletzt. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hatte nämlich inzwischen klargemacht, dass es Freiheitsentzug ist, wenn Asylsuchende die Transiträume eines Flughafens nicht verlassen dürfen. Wer so in seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt wird, hat demnach Anrecht auf eine richterliche Überprüfung. Im gleichen Sinn hatte kurz vor Aufnahme der parlamentarischen Beratungen auch das Bundesgericht (BGer) entschieden. Der Nationalrat beschloss deshalb, dass das BFF den Asylsuchenden, die in Zürich-Kloten oder Genf-Cointrin gelandet sind, die vorläufige Verweigerung der Einreise innert 48 Stunden eröffnen muss. Die Bewerber können diese Verfügung anfechten, und die Behörden müssen ihnen die Möglichkeit geben, einen Beistand beizuziehen (angesichts des Entscheides des Bundesgerichts setzte der Bundesrat die neue Flughafenregelung in Kraft, noch bevor das Gesetz vom Ständerat behandelt wurde). Beibehalten wurde die fünfzehntägige Frist für die Abklärungen. Die Ratsmehrheit begründete dies mit dem Umfang der Untersuchungen, die für ein seriöses notwendig seien. Abgelehnt wurde ein rot-grüner Antrag, der diese Asylsuchenden nach 72 Stunden einem Durchgangsheim zuweisen wollte. Die ARK erachtete die Haftbedingungen im Genfer Flughafen als nach wie vor unzumutbar.

Zum Abschluss behandelte die grosse Kammer noch die Arbeitsbedingungen der Asylbewerber und vorläufig Aufgenommenen. Neu müssen sowohl Flüchtlinge wie Schutzbedürftige, die eine Arbeit finden, neben Fürsorge- und Verwaltungskosten auch die Aufwendungen für Ausreise und Verfahren zurückerstatten. Dafür werden zehn Prozent ihres Lohnes auf ein Sicherheitskonto überwiesen. In diesem Punkt versuchte die SVP ebenfalls, Forderungen aus ihrer abgelehnten Asylinitiative einzubringen, nämlich jene nach einer staatlichen Lohnverwaltung; und auch hier blitzte sie ab (Wie die Eidgenössische Finanzkontrolle feststellte, hat das BFF die Kontrolle über die Sicherheitskonti der Asylbewerber weitgehend verloren, was auch zu grossen Zinseinbussen für den Bundeshaushalt führt). Anders als Asylbewerber sollten gemäss Bundesrat Schutzbedürftige erst nach sechs Monaten arbeiten dürfen. Die Mehrheit des Nationalrates wollte in diesem Punkt aber Asylbewerber und Schutzbedürftige gleichstellen und sprach sich generell für eine Sperrfrist von drei Monaten aus. Schliesslich wurde noch die Kantonalisierung der Fürsorge für Asylbewerber und Schutzbedürftige beschlossen; für diese erhalten die Kantone inskünftig pauschale Bundesbeiträge, statt dass die Kosten individuell abgerechnet werden. Diese Massnahme wurde vom links-grünen Lager und den Hilfswerken vehement abgelehnt, da sie darin eine Massregelung der oft als unbotmässig kritisierten Asylhilfe zu erkennen glaubten.

Das revidierte Asylgesetz wurde vom Nationalrat nach 17 Stunden Beratung mit 73 zu 60 Stimmen bei 17 Enthaltungen verabschiedet.

Die Aufnahme eines Integrationsartikels in die Asyl- und Ausländergesetzgebung (AsylG und ANAG) scheiterte im Nationalrat zunächst an der sogenannten Ausgabenbremse. Der Rat stimmte zwar mit 85 zu 86 Stimmen dem Antrag des Bundesrates zu. Da damit aber eine neue Bundesaufgabe mit jährlichen Kosten von CHF 15 Mio. geschaffen wurde, scheiterte der Integrationsartikel dennoch an der neu geschaffenen Ausgabenbremse, die für derartige Fälle das absolute Mehr stipuliert. Der Ausgabe stimmten nur 87 Abgeordnete zu, 65 verwarfen sie, womit dieser Artikel aus der Vorlage gestrichen wurde.

Im Rahmen dieser Beratungen wurden erneut die Bundesbeschlüsse über das Asylverfahren sowie über Sparmassnahmen im Asyl- und Ausländerbereich verlängert. Auf Antrag einer Kommissionsminderheit im Nationalrat (SPK-NR) allerdings nur bis zum 31. Dezember 2000 und nicht, wie es die Kommissionsmehrheit vorgeschlagen hatte, bis zum Vorliegen des revidierten Asylgesetzes (AsylG). Die Minderheit, der sich Bundespräsident Arnold Koller anschloss, begründete ihren Antrag damit, dass ein Bundesbeschluss zeitlich immer klar befristet sein muss und eine Verlängerung auf unbestimmte Zeit Zweifel an der politischen Bereitschaft des Parlaments aufkommen lassen könnte, die Vorlage nun ohne weiteren Verzug zu bereinigen.

Angesichts der Vorarbeiten des Nationalrats konnte das Asylgesetz im Ständerat relativ zügig beraten werden. Gut hiess die kleine Kammer insbesondere den neuen Status der Schutzbedürftigen. Den Zusatz des Nationalrates, dass auch Personen Schutz gewährt werden soll, welche allgemeiner Gewalt sowie systematischer und schwerer Verletzung der Menschenrechte ausgesetzt sind, strich sie mit 32 zu 3 Stimmen allerdings wieder aus der Vorlage. Den Beschluss der grossen Kammer, wonach sich Schutzgewährung und Asylantrag ausschliessen, weichte sie hingegen insofern auf, als dass auch bei der gruppenweisen Aufnahme von Schutzbedürftigen die Einreisenden individuell befragt werden. Zudem sollen Schutzbedürftige mit sistiertem Asylverfahren nach fünf Jahren (und nicht erst nach Auslaufen der Schutzgewährung) Anspruch auf ein Asylverfahren haben.

Gegenüber dem Anliegen der Frauenorganisationen, der Asylhilfe und dem rot-grünen Lager, frauenspezifische Fluchtgründe in das Gesetz aufzunehmen, zeigte sich der Ständerat ebenfalls aufgeschlossener. Bei der Definition der ernsthaften Nachteile, welche den Flüchtlingsstatus begründen können, fügte er den Nachsatz ein, dass den frauenspezifischen Fluchtgründen Rechnung zu tragen sei. Kommissionssprecher Bruno Frick (cvp, SZ) betonte, damit mache der Ständerat keinen Kniefall vor dem Zeitgeist. Schreckliche Erfahrungen im jugoslawischen Bürgerkrieg, wo Frauen gezielt vergewaltigt und geschwängert worden seien, machten diesen Akzent nötig. Die kleine Kammer lehnte hingegen einen bereits im Nationalrat unterlegenen Antrag ab, wonach die Befragungen von Asylbewerberinnen allein von Frauen durchzuführen seien. Sowohl die Antragstellerin Christiane Brunner (sp, GE) wie auch ihre CVP-Kollegin Rosemarie Simmen (SO) argumentierten vergeblich, in Gegenwart von Männern würden gerade durch sexuelle Übergriffe traumatisierte Frauen oft stumm, weshalb dies praktisch einer Verweigerung der Anhörung gleichkomme. Bundespräsident Arnold Koller entgegnete, schon heute würden Frauen ausschliesslich von Frauen befragt, wenn es unter anderem um sexuelle Übergriffe gehe. Liege die Flucht aber in der Religion oder in der politischen Anschauung begründet, gebe es mit einer obligatorischen Frau-zu-Frau-Befragung nur einen zusätzlichen administrativen Aufwand.

In einem wesentlichen Punkt des Verfahrens nahm der Ständerat allerdings eine einschneidende Verschärfung vor. Um Missbräuche zu bekämpfen, schuf er, ähnlich der alten Forderung der SVP, einen neuen Nichteintretensgrund: Verweigerung des Asylverfahrens soll dann möglich sein, wenn sich die Betreffenden bereits mehrere Tage illegal in der Schweiz aufgehalten haben, und es für sie zumutbar gewesen wäre, das Gesuch früher zu stellen. Die Wegweisung soll allerdings ausgeschlossen sein, wenn sie gegen das völkerrechtliche Verbot des Non-refoulement verstossen würde. Abgelehnt wurde demgegenüber ein noch restriktiverer Antrag Brändli (svp, GR), der allen Asylsuchenden, die keine Papiere über ihre Identität vorweisen können, die Einreise verweigern wollte. Das Verschwindenlassen von Papieren sei zwar in der Tat ein Ärgernis, entgegnete Arnold Koller. Er erinnerte aber an den Bundesgerichtsentscheid von 1995, wonach jeder Asylsuchende Anspruch auf Durchführung eines Asylverfahrens hat, auch dann, wenn er sich ohne Papiere bei den Behörden meldet. Bereits heute werde nicht auf das Gesuch eingegangen, wenn man dem Asylbewerber nachweisen könne, dass er seine Papiere absichtlich habe verschwinden lassen. Die von Brändli geforderte Beweislastumkehr sei aber unzulässig.

In der Frage der pauschalen Übertragung der Fürsorge an die Kantone folgte der Ständerat dem Nationalrat. Bei den Arbeitsbedingungen übernahm er die zehn Prozentige Abgabe an einen Sicherheitsfonds und die Möglichkeit für Schutzbedürftige, bereits nach drei Monaten eine Arbeit aufnehmen zu können, allerdings fügte er den Zusatz der Arbeitsmarkt- und Wirtschaftsverträglichkeit ein.

Das revidierte Asylgesetz passierte schliesslich mit 38 zu 1 Stimmen viel deutlicher als im Nationalrat.

Vor der Behandlung in der kleinen Kammer richtete der Präsident der EKA einen dringenden Appell an die Ständerätinnen und Ständeräte, den Integrationsartikel wieder in die Vorlage aufzunehmen, und er rechnete vor, dass mangelnde Integration anderweitige Kosten verursacht, etwa bei der Fürsorge oder im Strafvollzug. Seine Stimme wurde gehört. Oppositionslos kam die kleine Kammer auf den Entscheid des Nationalrates zurück. Der Berichterstatter der Kommission (SPK-SR), die diesen Antrag ebenfalls einstimmig stellte, erklärte, der Integrationsartikel sei ein Kernstück der Asyl- und Ausländergesetzrevision (AsylG und ANAG). Man müsse von der Überlegung ausgehen, dass es besser sei, materielle Aufwendungen und Begleitung für die Integration der Ausländer vorzusehen, die ja für eine lange Dauer in die Schweiz kommen, als erst nachher, bei Versagen, die Schäden zu eliminieren. Die Ausgabe nahm der Ständerat ebenfalls einstimmig an. Nach dem klaren Ja des Ständerats schlug die EKA als kostengünstigste und integrationspolitisch wegweisende Lösung die Einsetzung eines Delegierten für Integration auf Departementsstufe vor.

In der Frühjahrssession scheiterte der Integrationsartikel im revidierten Gesetz über Aufenthalt und Niederlassung von Ausländern (Anag) im Nationalrat mit zuerst 98 zu 28 Stimmen und – nach zweimaliger Wiederholung der Abstimmung – mit 96 zu 54 Stimmen erneut an dem für neue Bundesaufgaben mit Finanzfolge notwendigen qualifizierten Mehr von 101 Stimmen. Bundesrat Arnold Koller verwies vergebens darauf, dass hier nicht unbesehen neue Ausgaben geschaffen würden, da ja das Parlament im Rahmen seiner Budgethoheit alljährlich darüber bestimmen könnte, welche Beiträge tatsächlich für diesen Bereich gesprochen werden.

Im Ständerat beantragte Maximilian Reimann (svp, AG) daraufhin Zustimmung zum Vorgehen des Nationalrates, wodurch der letztjährige deutliche Entscheid seines Rates im Nachhinein desavouiert worden wäre, was zumindest verfahrensmässig Fragen aufwarf. Inhaltlich wurde seine Begründung, die Schweiz sei kein Einwanderungsland und die Integration primär die Sache der Betroffenen, nicht diskutiert. Mit 22 zu 5 Stimmen bekräftigte die kleine Kammer ihr Bekenntnis zu einer auch vom Bund getragenen Integration der auf Dauer hier lebenden Ausländerinnen und Ausländer sowie zu den allenfalls dafür anfallenden Kosten.

In der Aprilsession befasste sich der Ständerat mit den noch bestehenden Differenzen. Er stimmte dem Nationalrat zu, dass auch Situationen allgemeiner Gewalt und nicht nur Kriegshandlungen resp. die Verfolgung ganzer Volksgruppen durch die Regierungsgewalt zur vorübergehenden Schutzgewährung Anlass geben sollen. Zuhanden der Materialien führte der Kommissionsberichterstatter aber aus, dass darunter zu verstehen sei, dass praktisch das ganze Land von Gewalt heimgesucht ist; solange es innerhalb des Landes noch Ausweichsmöglichkeiten gebe (wie etwa in Algerien), bestehe keine Grundlage für den vorübergehenden Schutz. Gut hiess er auch den Grundsatz, dass ein früher eingeleitetes Asylverfahren erst nach Ablauf der Schutzgewährung wieder aufgenommen werden kann.

Bei den illegal im Land weilenden Asylsuchenden hielt die kleine Kammer ohne Gegenstimme an ihrer ursprünglichen Fassung fest, wonach diese ohne Wenn und Aber vom Asylverfahren ausgeschlossen werden, es sei denn, es bestehen Hinweise auf eine echte Verfolgung. Die vom Nationalrat eingefügte zehntägige Frist, um sich bei den zuständigen Behörden zu melden, erachtete sie als eine Art Freibrief, sich vorerst einmal heimlich in der Schweiz aufzuhalten, weshalb sie dieser Erleichterung nicht zustimmen mochte. Materiell wurde dieser Entscheid aber nicht mehr ausführlich diskutiert. Wenige Tage vor den Beratungen war nämlich ein Gutachten publiziert worden, welches das UNHCR bei einem namhaften Schweizer Asylrechtsexperten in Auftrag gegeben hatte. Dieses erachtete die vorgesehenen Massnahmen gegen die illegal eingereisten Asylbewerber als völkerrechtswidrig, da diesen damit der Zugang zu ihren Statusrechten gemäss Flüchtlingskonvention (GFK) verunmöglicht werde. Die Expertise hielt auch das Vorgehen gegenüber den papierlosen Asylsuchenden für zumindest bedenklich, und zwar aus den Gründen, die im Nationalrat bereits vom rot-grünen Lager dargelegt worden waren (Fehlen von Ausweispapieren gerade bei «echten» Flüchtlingen). Mit dem praktisch diskussionslosen Festhalten an seiner ursprünglichen Fassung wollte der Ständerat dem Nationalrat die Möglichkeit geben, im weiteren Verlauf der Differenzbereinigung die Expertise eingehender zu würdigen und allenfalls die entsprechenden völkerrechtlich notwendigen Korrekturen anzubringen.

Als wesentliche Differenz zum Nationalrat hielt er daran fest, dass die Zuteilung der Flüchtlinge auf die Kantone – neben den proportionalen Kontingentzahlen – nur auf die Familienzusammenführung und nicht auf soziale Netzwerke und schon gar nicht auf die von den Asylbewerbern beherrschten Landessprachen Rücksicht nehmen soll. Damit nahm er auf die Bedenken des Tessin und der Romandie Rücksicht, welche befürchteten, damit vor allem Albaner, die oft über Italienischkenntnisse verfügen, bzw. frankophone Afrikaner zugewiesen zu erhalten. Mit Unterstützung von Bundesrat Arnold Koller, der meinte, dass in Zeiten bedeutender Zureise gewisser Volksgruppen ohnehin nicht auf kulturelle Affinitäten abgestellt werden könne, wurde hier mit 24 zu 5 Stimmen Festhalten beschlossen.

Angesichts der stetig steigenden Zahlen der Asylgesuche und – gemäss Ansicht von Beobachtern – unter Druck der SVP und neuerdings auch der FDP beantragte der Bundesrat Mitte Mai dem Parlament, die Bestimmungen gegen den vermuteten Asylmissbrauch (Massnahmen gegenüber den «Illegalen» und den «Papierlosen» sowie die «Lex Zaoui») bereits auf den 1. Juli mit Dringlichkeitsrecht in Kraft zu setzen. Aus Entgegenkommen an die völkerrechtlichen Bedenken des UNHCR wurde die Formulierung etwas abgeändert. Nicht der illegale Aufenthalt, sondern der Missbrauch wurde ins Zentrum gerückt. Missbrauch wird dann als gegeben erachtet, wenn die sich illegal in der Schweiz aufhaltende Person offensichtlich nur zur Aufenthaltsverlängerung ein Asylgesuch einreicht, oder wenn das Gesuch in engem zeitlichem Zusammenhang mit einer Verhaftung, einem Strafverfahren, dem Vollzug einer Strafe oder dem Erlass einer Wegweisungsverfügung präsentiert wird. Den Beweis des Gegenteils muss der Asylsuchende antreten. Auf nachgereichte Gesuche wird dennoch eingetreten, wenn eine frühere Anmeldung zum Beispiel aus gesundheitlichen Gründen nicht möglich oder wegen traumatischer Erfahrungen vor der Flucht nicht zumutbar war. Den Weg ins reguläre Asylverfahren öffnen – übrigens auch für die «Papierlosen» – zudem plausible Hinweise auf eine Verfolgung. Vor einem Nichteintretensentscheid werden die Gesuchssteller deshalb im Beisein von Hilfswerkvertretern angehört.

Bundesrat Koller rechtfertigte die dringliche Einführung eines Teils des revidierten Gesetzes mit der Überzeugung der Landesregierung, dass die Fortführung der humanitären Asylpolitik gegenüber den tatsächlich Schutzbedürftigen durch eine entschlossene Bekämpfung der erkannten Missbräuche abgesichert werden müsse. Das schon während der Differenzbereinigung angekündigte Referendum gegen das totalrevidierte Asylgesetz (AsylG) würde die rasch notwendige konsequente Missbrauchsbekämpfung mindestens bis ins nächste Jahr verzögern. Auch mit Dringlichkeitsrecht würde der Volkswille respektiert. Falls der Souverän in separaten Referendumsabstimmungen das neue Gesetz guthiesse, den Dringlichen Bundesbeschluss aber ablehnte, würden die drei vorweg eingeführten Neuerungen automatisch und ersatzlos aus dem Gesetz gestrichen.

In der Sommersession des Nationalrates versuchten Vertreter der SVP (Theo Fischer, AG), sowie der SD (Rudolf Keller, BL), den Integrationsartikel entweder aus finanzpolitischen oder materiellen Gründen erneut zu torpedieren. Sowohl Nationalrat Fulvio Caccia (cvp, TI), Präsident der Eidgenössischen Ausländerkommission (EKA), als auch Bundesrat Arnold Koller setzen sich einmal mehr für eine wirksame Integration der Ausländerinnen und Ausländer auch mit Mitteln des Bundes ein, da es sich hier um eine gesamtgesellschaftliche Angelegenheit handle. Im dritten Anlauf wurde ihr Appell endlich auch vom Nationalrat gehört: Mit 110 zu 48 Stimmen passierte der Integrationsartikel die Quorumshürde und wurde damit definitiv ins Anag aufgenommen.

Der Nationalrat behandelte die Vorschläge zum Dringlichen Bundesbeschluss zu Beginn der Sommersession im Rahmen der zweiten Runde der Differenzbereinigung bei der Asylgesetzrevision (AsylG). Ein von SP-Vertretern eingebrachter Nichteintretensantrag, der die bereits früher geltend gemachten Vorbehalte gegen die Verschärfung der Asylpraxis – gerade angesichts der neuesten Entwicklung im Kosovo (siehe unten) – erneut bekräftigte, wurde mit 117 zu 58 Stimmen abgelehnt. Für Eintreten stimmte das geschlossene bürgerliche Lager inklusive LdU/EVP-Fraktion, dagegen die Linke und die Grünen. Der Stimme enthielten sich die Freisinnigen Christiane Langenberger (VD), François Loeb (BE) und Lili Nabholz (ZH) sowie der Walliser CVP-Vertreter Roberto Schmid. Allerdings anerkannten auch die Befürworter einer sofortigen Verschärfung, dass es zumindest ungewöhnlich sei, in der Endphase der Bereinigung einer Vorlage bereits Dringlichkeitsrecht für Massnahmen vorzusehen, welche vom Parlament noch gar nicht definitiv beschlossen worden seien. Inhaltlich übernahm die grosse Kammer mit 93 zu 57 Stimmen in allen drei wesentlichen Punkten (illegal eingereiste sowie papierlose Personen, «Lex Zaoui») die Vorschläge des Bundesrates. Dies wirkte sich auch auf das revidierte Asylgesetz aus, wo die völkerrechtskonformere Formulierung bei den Massnahmen gegenüber den illegal Eingereisten übernommen wurde. Dadurch entfiel die vom Nationalrat in der Frühjahrssession eingefügte zehntägige Frist, um sich bei den zuständigen Behörden zu melden. In der einzigen gegenüber dem Ständerat noch bestehenden wesentlichen materiellen Differenz, nämlich der Zuteilung der Asylsuchenden auf die Kantone, schloss sich die grosse Kammer mit 79 zu 61 Stimmen der kleinen an.

Der Ständerat befand wenige Tage später zwar, die dringlichen Massnahmen seien kein Wundermittel gegen den Asylmissbrauch, lehnte aber dennoch mit 32 zu 7 Stimmen einen Nichteintretensantrag Brunner (sp, GE) ab. Kritische Stimmen bezüglich der Einführung von Notrecht kamen dabei ausnahmsweise nicht nur von linker, sondern vereinzelt auch von freisinniger Seite. Damit beuge man sich dem Druck gewisser Demagogen und einschlägiger Presseerzeugnisse, monierte etwa der Tessiner Dick Marty. Die neuen Bestimmungen taugten gegen die anvisierten Missbräuche nicht, und sie gäben ein falsches Signal, indem sie die Ausländer zu Schuldigen machten. Unnötig, populistisch und gefährlich seien die Massnahmen, hieb der Neuenburger Thierry Béguin in die gleiche Kerbe. Es sei die schlechteste Antwort auf die wirklichen Probleme. Diese ortete Béguin vor allem in den zu langen Verfahren, die dazu führten, dass die Menschen bei Vorliegen eines negativen Asylentscheides bereits integriert seien. In der Detailberatung folgte die kleine Kammer in den wesentlichen Punkten Bundes- und Nationalrat. Bei den «Papierlosen» weichte er die Massnahme gegen vermuteten Missbrauch insofern auf, als diese eine Frist von 48 Stunden erhalten sollen, um allenfalls versteckte Papiere wieder zu beschaffen; erst dann werden sie (mit den oben erwähnten flüchtlingsrechtlichen Garantien) vom regulären Verfahren ausgeschlossen. Auch diese Bestimmung wurde sinngemäss ins revidierte Asylgesetz (AsylG) aufgenommen.

Der Nationalrat verfeinerte den «Papierlosen-Beschluss» noch einmal. Er übernahm die vom Ständerat beschlossene Frist und präzisiert, dass neben den üblichen Identitätspapieren auch alle Dokumente anerkannt werden sollen, die es erlauben, eine Person zu identifizieren (Führerausweis, Geburtsurkunde usw.). Da auch der Ständerat bereit war, dies sowohl ins Asylgesetz (AsylG) wie in den Dringlichen Bundesbeschluss aufzunehmen, waren in beiden Vorlagen die letzten Differenzen ausgeräumt. Das revidierte Asylgesetz passierte mit 114 zu 59 Stimmen im Nationalrat und mit 36 zu 5 Stimmen im Ständerat. Es blieb nur noch zu entscheiden, ob wirklich Dringlichkeitsrecht zum Zug kommen sollte oder nicht. Der Nationalrat stimmte dem mit 104 zu 58 Stimmen zu, der Ständerat mit 36 zu 6 Stimmen. Damit traten die Bestimmungen des neuen Bundesbeschlusses fünf Tage nach der Schlussabstimmung auf den 1. Juli in Kraft. Bei der Orientierung über die Entwicklungen im Asylwesen während des Berichtsjahres musste der Sprecher des BFF eingestehen, dass der dringliche Bundsbeschluss in den ersten sechs Monaten kaum Wirkung entfaltet hat.